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La governance dell'economia. Variazioni sul modello della rete

Laura Ammannati

The paradigm of network has shaped the global regulatory regimes as well as the setting of the communitarian order. These processes have developed ac-cording to a polycentric and multi-level approach which results in scattering the allocation of powers among a large number of entities. The paper assumes that the evolution of regulatory strategies and the emergence of new bodies deal with both the difficulties of making decisions in conditions of increasing uncer-tainty and the renewed shortcomings in the governance architecture. In this perspective the first part of the paper shows that first of all the network model has shaped the establishment and the evolution of the global regulatory regimes and, secondly, how the same model had been a key element in building the EU single market. The second part is addressed to assessing how the institutional architecture of the markets, such as the financial and energy markets, is becoming more and more complex and whether we are facing an ongoing trend towards an increasing centralisation of powers. In the last part, the key point deals with whether and how the integration models in the different markets have driven changes in the networks and in the entities embodying them and therefore whether such changes represent a ‘twist’ in the traditional model “in the shadow of hierarchy” only or whether they predict a new model of relations among different actors.

PAROLE CHIAVE: governance economia - variazioni - modello rete

   

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Sommario:

1. Il contesto - 2. La regolazione globale tra accentramento e dispersione dei poteri - 3. Il paradigma della rete e la governance dell'Unione europea - 4. Nuove forme di governance dei mercati - 4.1. La governance del mercato finanziario verso l'accentramento - 4.2. Il mercato dell'energia e il nuovo ruolo della politica - 5. Qualche considerazione di chiusura - NOTE


1. Il contesto

Un numero crescente di attori con poteri e competenze inerenti attività e­conomiche e mercati a dimensione sovranazionale si è fatto spazio sulla scena globale. Un tale fenomeno appare come l’effetto più eclatante della disaggregazione dello stato in numerose entità funzionalmente distinte che si rapportano tra di loro in una fitta rete di relazioni. Il risultato di questa riallocazione dei poteri ha condotto all’emergere di una nuova realtà definita come governance globale. Con questa nozione si fa riferimento ad una modalità operativa a carattere cooperativo messa in atto grazie a strumenti mutevoli e flessibili [1]. Perciò la nozione di governance può essere letta come sintesi delle relazioni che si strutturano all’interno di una rete tra una pluralità di soggetti di diversa natura rappresentativi di interessi diversi da coordinare e bilanciare in vista di una decisione che comunque resta aperta ad ulteriori mediazioni. Non è un caso che gli elementi giuridici di base del­l’azione della governance siano rappresentati dal contratto e dal giudice [2]. Il paradigma della rete ha improntato la creazione dei regimi regolatori globali (le reti trans-nazionali o inter-governative) così come la configurazione dell’ordinamento comunitario. Nel dibattito sul rapporto tra governance e regolazione quest’ultima è stata indicata come “that large subset of governance that is about steering the flow of events and behavior, as opposed to providing and distributing” [3]. In effetti basta qui ricordare come la regolazione e la creazione di organismi più o meno direttamente finalizzati alla regolazione di mercati fino ad allora dominati dalla presenza pubblica abbia rappresentato un significativo cambio di passo rispetto al passato. L’evoluzione delle strategie regolatorie e l’emergenza di nuovi organismi hanno rappresentato nel tempo una risposta alle difficoltà di prendere decisioni in condizioni di crescente incertezza e alle carenze rinnovate della architettura della governance. Infatti, da un lato, ha acquistato progressivamente spazio la regolazione “principles based” cioè una regolazione che garantisce una elevata flessibilità per i destinatari. Ma, [continua ..]

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2. La regolazione globale tra accentramento e dispersione dei poteri

Gli ultimi decenni hanno visto una proliferazione di regimi regolatori globali che hanno fornito un rimedio al crescente venir meno di effettività e accountabilty dei regolatori nazionali conseguente alla divaricazione tra dimensione territoriale e dimensione dei mercati e delle aree da regolare. In prima approssimazione possiamo rilevare che, da un lato, le diverse regolazioni nazionali sono state rimpiazzate da una regolazione globale, mentre, da un altro, meccanismi di coordinamento orizzontale garantiscono la sussistenza dei regolatori nazionali sebbene sottoposti a sistemi di monitoraggio e controllo [8]. Tra questi regimi uno dei modelli più interessanti è quello delle reti trans-nazionali o inter-governative di regolazione tra cui ad esempio l’International Competition Network che riunisce oltre 100 autorità e agenzie nazionali di tutela della concorrenza e che dispone una serie di pratiche da implementare a livello nazionale. Comunque, in considerazione di questi fenomeni, l’area dei mercati finanziari rileva in modo particolare in quanto popolata da numerosi “transgovernmental networks” che costituiscono, come affermato ormai da due decenni da Anne-Marie Slaughter, il connotato principale della architettura dei nuovi mercati finanziari [9]. È quindi evidente come la regolazione finanziaria globale sia ormai policentrica e caratterizzata da una elevata frammentazione. In questa area il numero dei regolatori globali è cresciuto progressivamente negli ultimi decenni dello scorso secolo. In particolare si fa qui riferimento alle reti transnazionali di regolazione come il Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) che riunisce organizzazioni nazionali con poteri di supervisione bancaria e banche centrali e dispone standard di regolazione prudenziale e di supervisione, e ancora l’International Association of Insurance Supervisors (IAIS) o l’International Organization of Securities Commissions (IOSCO). Questi organismi costituiscono, all’interno dei propri mercati di riferimento, importanti standard-setter che perseguono un progetto di convergenza attraverso strumenti di soft law e cercano di garantire un buon livello di compliance con la condivisione di informazioni e best practices e il ricorso alla moral suasion. La crisi [continua ..]

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3. Il paradigma della rete e la governance dell'Unione europea

Negli ultimi decenni il paradigma della rete è stato per lo più vincente sui mercati globali in quanto una struttura flessibile di tipo reticolare è apparsa in grado di integrare anche le relazioni verticali tra il network e le autorità nazionali che ne fanno parte più efficacemente dei tradizionali modelli caratterizzati da relazioni di tipo gerarchico. D’altra parte anche nel contesto dell’Unione europea la necessità di mettere in atto strategie comuni dirette a organizzare e far funzionare il mercato unico ha imposto di ripensare l’architettura di governo. Basti ricordare che il progetto di una armonizzazione attraverso norme definite a livello centrale e strumentata con i meccanismi della supremazia del diritto comunitario e del­l’effetto diretto si scontrava sia con le insormontabili differenze tra discipline nazionali in molte aree che con le incontrollabili resistenze nazionali alla esecuzione del diritto comunitario, nonostante l’occhiuta vigilanza della Commissione e della Corte di giustizia. Il percorso di revisione della governance ha preso forma nel Libro bianco del 2001 che, nell’insieme, non ha avuto un grande impatto. Va comunque sottolineato che il nuovo orientamento tendeva a superare la contrapposizione statica uniformità/differenziazione e a valorizzare un approccio dinamico al processo di integrazione. La constatazione di una inevitabile differenziazione imponeva la creazione e l’utilizzo di principi e strumenti di governo della stessa differenziazione. In breve il progetto della nuova governance appare ispirato al modello della rete in quanto questa operi attraverso strumenti flessibili, meccanismi di coordinamento, condivisione di informazioni e prassi più efficaci a produrre convergenza sulle regole di integrazione dei mercati. Un caso esemplare è l’European Competition Network (Reg 1/2003) che, come noto, supporta un sistema di applicazione decentrata del diritto antitrust comunitario ma secondo regole e criteri rigorosamente uniformi. Infatti un qualsiasi differenziale regolatorio di carattere nazionale finirebbe per configurare un limite o un ostacolo alla concorrenza. Qui i rapporti tra autorità nazionali non corrono lungo linee verticali o orizzontali. L’obiettivo della coerenza nell’applicazione delle regole di concorrenza è affidato a [continua ..]

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4. Nuove forme di governance dei mercati

Il processo verso l’integrazione dei mercati è proseguito negli anni più recenti ma con movimenti, percorsi ed effetti assai differenziati. Sulla produzione delle regole così come sulla natura degli attori e sul disegno delle reciproche relazioni hanno influito cause profondamente diverse. Come già anticipato, da un lato, un mercato significativo cui fare riferimento è quello finanziario, oggetto di una vera e propria rivoluzione innescata dalla crisi che ha condotto ad una ridefinizione profonda della regolazione e della supervisione peraltro nel contesto della revisione del modello di regolazione globale. Dall’altro il riferimento è ad un mercato completamente altro come quello energetico. Qui una effettiva integrazione necessita, oltre che di una infrastruttura istituzionale di coordinamento, di una ampia interconnessione di reti fisiche che agevolino gli scambi di energia cross-border, cioè un sistema di reti che consentano costanti flussi di energia senza barriere come si esprime il documento di lancio della Energy Union del 2015. Comunque la differenza tra questi due mercati non sta solo nelle modalità e negli strumenti di integrazione. Piuttosto la ritroviamo anche nella definizione dell’architettura e dei meccanismi di regolazione. Riguardo il mercato finanziario, lo scoppio della crisi e le successive evoluzioni (in particolare la crisi dei debiti sovrani) hanno innescato un processo di revisione dell’assetto istituzionale e della regolazione. Le successive correzioni presentano spesso caratteri innovativi non solo per la loro flessibilità ma anche per gli effetti possibili del disallineamento tra mercato interno ed eurozona. Nel caso del mercato energetico, come testimoniato anche dal mega pacchetto di riforme – il c.d. Winter Package – presentato alla fine del 2016 e, almeno parzialmente, ancora in discussione, siamo di fronte ad un progetto finalizzato a coordinare i diversi spezzoni di normazione energetica e ambientale prodotti nel tempo secondo una logica di fatto incrementale. La complessa architettura della nuova governance della Energy Union vuole promuovere un più efficace livello di convergenza delle politiche nazionali sotto la guida della Commissione.

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4.1. La governance del mercato finanziario verso l'accentramento

L’attuale architettura del mercato finanziario è il risultato di due riforme: innanzitutto la introduzione dell’European System of Financial Supervision (Sistema Europeo di Vigilanza Finanziaria) nel 2010 comprensivo delle tre Autorità di vigilanza europee (European Securities and Market Authority – ESMA– per i mercati finanziari; European Banking Authority – EBA – per il settore bancario; European Insurance and Occupational Pension Authority – EIOPA – per il settore delle assicurazioni e dei fondi pensione), del Joint Committee delle Autorità e delle autorità nazionali [20]. Inoltre l’European Banking Union (Unione Bancaria Europea) costituita nel 2013 strutturata su tre meccanismi, il Single Supervisory Mechanism (SSM) e il Single Resolution Mechanism (SRM) già in vigore, e quello relativo alla tutela dei depositi non ancora definito. Ne consegue che il sistema si muove su un doppio binario in quanto l’ESFS include tutti gli stati membri mentre la UB include le istituzioni bancarie dell’Eurozona (e degli stati volontariamente aderenti). La motivazione principale del processo di riforma del nuovo sistema di regolazione e vigilanza è rintracciabile in alcuni considerando del reg. 1095 del 2010. La crisi ha messo in evidenza, per un verso, l’incapacità dei modelli di vigilanza nazionali di stare al passo con la globalizzazione finanziaria e con l’integrazione dei mercati europei e, dall’altro, le lacune in materia di coordinamento e armonizzazione del diritto dell’Unione (cons. 1). Inoltre ha mostrato i limiti del sistema esistente dei comitati delle autorità europee di vigilanza (cons. 8). Il regolamento constata l’inadeguatezza della disciplina in essere causata dalla eccessiva frammentazione e da una applicazione differenziata delle regole europee. Quindi prospetta di ricondurre a livello sovranazionale le funzioni di regolazione di settore e di rafforzare il ruolo di coordinamento tra le autorità degli stati con la inclusione di comitati di regolatori nazionali in posizione centrale all’interno delle Autorità europee di vigilanza istituite con i reg. del 2010. Nella nuova architettura del sistema [continua ..]

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4.2. Il mercato dell'energia e il nuovo ruolo della politica

Passando ora a considerare il mercato energetico, nell’ultimo decennio il settore si è trovato a completare la fase di liberalizzazione e, allo stesso tempo, a dover progettare e mettere in atto importanti misure di tutela ambientale e di lotta al cambiamento climatico. La convergenza tra politiche per l’energia e per il clima ha prodotto un progressivo spostamento degli obiettivi da quelli tradizionali di regolazione e a­pertura dei mercati a quello della de-carbonizzazione. Allo stesso tempo la politica di liberalizzazione portata avanti dalla Commissione è entrata in conflitto con le politiche e le misure nazionali in gran parte finalizzate alla riduzione dei gas serra attraverso l’uso di fonti alternative come le rinnovabili. Questo ha fatto riemergere marcate differenze di condizioni tra gli stati sia riguardo il sistema degli approvvigionamenti e delle fonti, che per il diverso peso delle e­nergie rinnovabili o per i primi risultati delle politiche di efficienza energetica. In effetti, mentre il processo di liberalizzazione è stato realizzato seguendo un comune percorso di rimozione dei monopoli pubblici verso un mercato più aperto ed integrato, le politiche di de-carbonizzazione sono messe in atto dai governi nazionali con l’unico intento di portare avanti le proprie necessità. Questo movimento ‘al contrario’ ha come effetto una sorta di ri-nazio­naliz­zazione del mercato dell’energia e una distorsione del mercato interno. Perciò, per la Commissione, promuovere l’Unione dell’energia è per qualche aspetto una strada obbligata per raggiungere una convergenza tra i diversi meccanismi nazionali. La proposta di un “processo di governance dinamico” per l’U­nione dell’energia tende a dare un assetto coerente alle azioni per l’energia e il clima potenzialmente confliggenti. Di fronte ad un mercato a macchia di leopardo, nonostante una armonizzazione di base prodotta dalla regolazione di apertura dei mercati, il punto cruciale è quello del coordinamento delle politiche degli stati membri in vista del perseguimento di obiettivi comuni definiti a livello dell’Unione. Il cd Winter Package del 30.11.2016 propone un vasto pacchetto di misure (“Clean energy for all Europeans”) che la Commissione europea ritiene necessarie per [continua ..]

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5. Qualche considerazione di chiusura

L’analisi dei mercati presi come esempio in questo lavoro ha mostrato una evoluzione basata su movimenti e meccanismi differenti che si ripercuotono sui soggetti e sui modi della governance. Da una parte, i mercati finanziari sui quali la crisi nei suoi molteplici aspetti ha evidenziato la necessità di un più alto tasso di armonizzazione non solo attraverso una regolazione uniforme ma soprattutto attraverso meccanismi di centralizzazione dell’enforcement. Questo movimento ha prodotto un primo mutamento nel modello di integrazione che ha poi trovato una completa e­spressione nell’Unione bancaria. Se consideriamo questa evoluzione dal punto di vista degli attori e delle forme della governance vediamo come progressivamente il modello della rete in quanto luogo di composizione e coordinamento di interessi diversi sia ormai relegato sullo sfondo. Ciò che emerge sono nuovi meccanismi di accentramento di tipo latamente gerarchico. Dall’altra, il mercato dell’energia dove, accanto ad un processo di integrazione del mercato costruito sull’obiettivo di apertura dei mercati e attraverso meccanismi regolatori comuni, il peso delle politiche per il clima ha prodotto profondi effetti. Su questi mutamenti ha avuto una significativa influenza l’art. 194 Tfue dopo Lisbona che riconosce una sorta di ‘sovranità energetica’ agli stati membri. Questo ha reso necessario trasferire ogni vincolo connesso alle politiche di de-carbonizzazione dal livello statale a quello europeo. Così il processo di integrazione del mercato è ora affidato ad un modello di governance costruito su complessi meccanismi di relazione tra i diversi livelli. Si tratta comunque di relazioni singole tra Commissione e stati nazionali che, pur potendo predisporre politiche differenziate, debbono ‘negoziare’ il loro ‘adeguamento’ agli obiettivi fissati a livello centrale. Siamo qui di fronte, per un verso, ad un superamento del modello della rete a favore di procedure a contenuto differenziato seppure finalizzate a perseguire obiettivi comuni posti come vincolanti. Per un altro, ad un suo permanere come asse dell’Agenzia anche se con un ruolo più debole. Ricollegandoci a quanto detto inizialmente, la compresenza di modelli di governance diversi non solo tra i diversi mercati ma all’interno di uno stesso mercato [continua ..]

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NOTE

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