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Nomina del Governatore e indipendenza della Banca d'Italia. Riflessioni sulla mozione 1-01731 della Camera

Nicola Dessì

CAMERA DEI DEPUTATI, MOZIONE 1/01731

«La Camera … impegna il Governo:

1) ad adottare ogni iniziativa utile a rafforzare l’efficacia delle attività di vigilanza sul sistema bancario ai fini della tutela del risparmio e della promozione di un maggiore clima di fiducia dei cittadini nei confronti del sistema creditizio, individuando a tal fine, nell’ambito delle proprie prerogative, la figura più idonea a garantire nuova fiducia nell’istituto, tenuto conto anche del mutato contesto e delle nuove competenze attribuite alla Banca d’Italia negli anni più recenti.

(1-01731) “Fregolent, Pelillo, Cinzia Maria Fontana, Tancredi”».

PAROLE CHIAVE: Camera - mozione 1/01731 - riflessioni - indipendenza - nomina governatore

  

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Sommario:

1. Premessa - 2. L'ammissibilità delle mozioni - 3. Indipendenza personale del Governatore e normativa vigente: un equivoco risolvibile - 3.1. L'indipendenza delle banche centrali: un dibattito sbilanciato? - 3.2. La relazione tra Parlamento e Banca d’Italia: una reale minaccia all'indipendenza? - 3.3. Il Parlamento e il potere di nomina delle Autorità indipendenti: uno sguardo d'insieme - 3.4. Il potere di riconferma del Governatore e la sua indipendenza - NOTE


1. Premessa

Il 27 ottobre scorso, il Presidente della Repubblica ha confermato il governatore uscente della Banca d’Italia, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri [1]. Dieci giorni prima, la Camera dei Deputati era intervenuta nel procedimento di nomina, discutendo e approvando la mozione in esame. Nella formulazione iniziale della mozione, le premesse che precedevano il dispositivo della mozione contenevano non lievi critiche all’operato del governatore. Dopo un generico richiamo alla delicatezza e alla complessità delle funzioni attribuite all’istituto [2], i proponenti della mozione avevano attribuito alla Banca d’Italia una parziale responsabilità per gli eventi che hanno seguito il dissesto di alcuni istituti bancari: più esattamente, si ipotizzava che un più puntuale esercizio dei poteri conferiti alla Banca centrale avrebbe attenuato gli effetti di queste situazioni di crisi, evitando che il Governo e il Parlamento a­dottassero misure straordinarie [3]. La mozione in esame è stata presentata successivamente ad altre tre mozioni, e anteriormente ad altre due, vertenti sul medesimo argomento [4]. Diversamente dalle altre, ha ricevuto il parere favorevole del Governo ed è stata approvata dall’assemblea. Tuttavia, seguendo le indicazioni del Governo, la mozione è stata approvata in una versione riformulata: il Governo aveva posto come condizione necessaria per il suo assenso l’espunzione di ogni riferimento al presunto nesso di causalità tra l’azione della Banca d’Italia e le conseguenze negative delle recenti crisi bancarie [5]. Sebbene i suoi termini neutri non consentano di verificarne l’effettivo impatto sulla decisione finale del Governo, la discussione e l’approvazione di una mozione di simile tenore – considerata nella sua versione iniziale – è un’ul­teriore occasione per riflettere sull’indipendenza della Banca centrale. L’argo­mento è tradizionalmente oggetto di ampio dibattito da parte della dottrina. Il quadro delineato dal legislatore sembra definire alcuni punti fermi; sebbene l’azione concreta della Banca d’Italia non sia – né possa essere – del tutto sganciata dalle scelte assunte dal Governo e dal Parlamento, essi sono nondimeno relegati a un ruolo di sostanziale marginalità: il primo si limita a [continua ..]

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2. L'ammissibilità delle mozioni

Più che sulla mozione approvata dalla Camera, la dottrina ha sollevato obiezioni tecnico-giuridiche sull’ammissibilità delle mozioni respinte, laddove invocavano la nomina di un Governatore diverso rispetto all’attuale. Infatti, si è osservato che il Parlamento, non essendo menzionato tra i soggetti titolati a partecipare alla nomina del Governatore della Banca d’Italia, non ha alcun diritto a condizionare la proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, né tantomeno la decisione finale del Capo dello Stato. A sostegno di questa tesi, si afferma che il legislatore, non avendo fatto alcun riferimento a se stesso nel procedimento di nomina del Governatore della Banca d’Italia, ha di fatto rinunciato, in questo ambito, al suo potere di indirizzo politico nei confronti del Governo [7]; pertanto, si assume che questo potere non è sempre pieno e assoluto, ma può conoscere gradazioni diverse secondo le circostanze. L’autore di queste considerazioni aggiunge che la nomina del Governatore non può in alcun modo annoverarsi tra gli atti formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi: il Capo dello Stato, in quanto rappresentante dell’unità nazionale, non può che essere il garante dell’indipendenza e dell’autonomia della Banca centrale [8]. Queste argomentazioni testimoniano una spiccata attenzione per la sottrazione dell’operato della Banca d’Italia al volere dei partiti [9]. La Presidente della Camera ha prontamente replicato. Prescindendo da ogni valutazione politica, ha rivendicato la legittimità giuridica della sua azione: le mozioni finalizzate a non riconfermare il Governatore erano pienamente ammissibili [10]. A questo proposito, sono stati invocati diversi elementi: il Governo è titolare di un potere di partecipazione al procedimento di nomina del Governatore [11]; inoltre, il regolamento della Camera prevede l’ammissibilità di ogni mozione, purché riguardi ambiti rientranti nella competenza del Governo, in relazione ai quali il Governo è responsabile di fronte al Parlamento [12]; alcuni precedenti in tal senso – anche recenti – confermerebbero l’esattezza di questa conclusione [13]. La Presidente sembra suggerire che, almeno in linea generale, ogni potere attribuito al Governo sia ipso facto soggetto [continua ..]

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3. Indipendenza personale del Governatore e normativa vigente: un equivoco risolvibile

Il combinato disposto tra la disciplina eurounitaria e quella nazionale induce a una inevitabile riflessione. L’art. 130 Tfue assicura l’indipendenza delle banche centrali inserite nel Sebc, i cui organi decisionali devono essere liberi di esercitare le proprie funzioni e assolvere i loro compiti senza subire alcuna influenza dai governi degli Stati membri. Al contempo, secondo la legge sul risparmio, il Governo italiano può valutare se proporre o no la riconferma del Governatore in carica, e pertanto formulare un giudizio sul suo operato. Sul piano teorico-dottrinale, sarebbe corretto affermare che le garanzie procedurali in ordine alla nomina del Governatore non attengono direttamente all’indipendenza dell’autorità nello svolgimento dei suoi compiti [20]: semmai, ineriscono l’indipendenza personale che deve caratterizzare i vertici dell’i­sti­tuto [21]; eppure, sarebbe ardua una separazione netta tra l’indipendenza personale del Governatore e gli altri aspetti che caratterizzano l’indipendenza della banca centrale, laddove l’assenza dell’una sarebbe suscettibile di condizionare la seconda [22]. Di conseguenza, si pone una questione in ordine alla partecipazione del Governo nella nomina del Governatore, in un quadro giuridico che deve assicurare l’indipendenza della Banca d’Italia e, al contempo, il suo inserimento nell’ordinamento democratico.

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3.1. L'indipendenza delle banche centrali: un dibattito sbilanciato?

L’indipendenza [23] delle banche centrali è storicamente oggetto di ampie riflessioni giuridiche, che non possono essere richiamate in questa sede se non in estrema sintesi. Occorre premettere che ogni considerazione sull’indi­pen­denza della banca centrale è influenzata dal contesto nazionale e temporale in cui è stata formulata [24]; è altresì utile evidenziare che la Banca d’Italia è caratterizzata da una consolidata e indiscussa tradizione nel segno dell’indi­pen­den­za, fin dalla sua istituzione [25]. Gli argomenti favorevoli o contrari all’indipendenza sono anzitutto di ordine politologico ed economico: sono correlati ai differenti approcci in merito al controllo dell’inflazione, nonché alla tensione tra questo obiettivo, il raggiungimento della piena occupazione e la generale spinta alla spesa pubblica che può contraddistinguere Governo e Parlamento [26]. Anche sotto un profilo più strettamente giuridico, gli elementi posti dalla letteratura a sostegno dell’indipendenza delle banche centrali – e della sua compatibilità con la sovranità popolare – riservano ampia attenzione [27] alle esigenze di un buon governo della moneta, seppure non sia del tutto trascurata l’at­tività di vigilanza [28]; la differente sensibilità ai due temi si riscontra persino nei lavori della Commissione istituita presso il ministero per la Costituente [29]. Si è già preso atto che il diritto costituzionale eurounitario esige espressamente l’autonomia degli istituti inseriti nel Sebc, ai quali l’art. 127 Tfue attribuisce – di nuovo – l’obiettivo primario della stabilità dei prezzi [30]. Del resto, è stato rinvenuto anche nel diritto costituzionale interno un vincolo in favore dell’indipendenza della Banca d’Italia, nonostante l’assenza di un riferimento espresso della Costituzione alla banca centrale [31], e pur senza ignorare che il legislatore riserva al Governo, per mezzo del Cicr, un (seppur limitato) spazio di partecipazione al procedimento di vigilanza. A questo proposito, è appena il caso di premettere che, di per sé, l’esistenza di un obiettivo di rango costituzionale non implica, né impedisce, che il suo [continua ..]

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3.2. La relazione tra Parlamento e Banca d’Italia: una reale minaccia all'indipendenza?

Riassumendo, la mozione in esame – di per sé – non rappresenta una minaccia per l’indipendenza della Banca d’Italia. Delle due l’una. Se si afferma la necessità di estromettere Governo e Parlamento dal procedimento di nomina del Governatore per preservare l’istituto dalle ingerenze politiche, allora il vulnus risiede nella legge sul risparmio, laddove si attribuisce al Governo il potere di proposta: e, in effetti, non mancano rilievi critici in questo senso [38]. Se, viceversa, si ammette la partecipazione del Governo, sfugge la ragione per la quale dovrebbe escludersi quella del Parlamento. L’indipendenza della Banca d’Italia è imposta dai Trattati eurounitari, e pertanto assume valore costituzionale; tuttavia, esaminando la letteratura giuridica, si assiste a un contrasto tra opinioni favorevoli e contrarie. Almeno con riguardo alla definizione degli obiettivi nel governo della moneta, l’indipendenza delle banche centrali non è un assunto unanimemente condiviso. Pertanto, non è agevole affermare che questo principio possa essere interpretato esten­sivamente, fino al punto di escludere la nomina politica dei vertici della banca centrale, sebbene sia astrattamente ipotizzabile che la loro designazione avvenga attraverso un pubblico concorso. Del resto, alcuni autori, pur essendo – quantomeno – non ostili all’indipen-denza della Banca d’Italia, ritengono necessaria l’instaurazione di un rapporto fiduciario tra i suoi vertici e le istituzioni rappresentative: questo rapporto si deve concretizzare, se non altro, in un potere di nomina [39], se non, addirittura, nell’obbligare il Governatore a rendere conto delle proprie decisioni [40]. Peraltro, una breve comparazione tra le principali banche centrali del­l’Occidente è sufficiente a dimostrare che all’atto pratico, in linea di principio, l’alternativa non si pone tra nomine di natura politica e metodi selettivi di tipo “tecnico” [41], ma, semmai, tra nomine governative [42] (o, perlomeno, su esclusiva proposta governativa) [43] o congiunte tra governi e parlamenti [44]. In quest’ultima categoria, com’è noto, ricade la Bce: i Trattati eurounitari, pur vietando ogni influenza politica nelle decisioni della banca centrale, sono ben lungi dal restringere [continua ..]

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3.3. Il Parlamento e il potere di nomina delle Autorità indipendenti: uno sguardo d'insieme

Anche a voler tralasciare il dato che emerge dall’esame degli ordinamenti stranieri [46], resta comunque fermo che la partecipazione del Parlamento al procedimento di nomina dei vertici delle autorità amministrative non è necessariamente in contraddizione con la loro indipendenza, poiché questi due elementi convivono, già allo stato attuale, nell’ordinamento italiano [47]; addirittura, in alcuni casi, il Parlamento è titolare esclusivo del potere di nomina [48]. La dottrina valuta senza preclusioni benefici [49] e costi [50] della partecipazione parlamentare al procedimento di designazione. Non è questa la sede per valutare la prevalenza degli uni o degli altri. È sufficiente notare che, limitatamente al tema dell’indipendenza, la presenza del Parlamento nel procedimento di nomina non dà luogo a rilevanti perplessità: viceversa, le obiezioni più rilevanti in proposito sorgono proprio in ordine alla nomina governativa; essa costituisce un punto in comune tra le Autorità indipendenti e le altre amministrazioni soggette all’indi­rizzo politico dell’esecutivo, sicché si attenuano le distinzioni tra le due categorie [51]. Non si può negare che il Parlamento, richiesto di un parere vincolante a maggioranza qualificata, possa essere condizionato dall’urgenza di indicare figure gradite a quante più forze politiche possibili [52]. Nondimeno, questa e­ventualità non può essere intesa come una menomazione dell’indipendenza, a meno di non esigere un grado di indipendenza tale da travalicare l’indi­pen­denza funzionale, e a meno di non affermare che le istituzioni rappresentative, nominando i vertici delle Autorità, sono automaticamente in condizione di condizionarne l’operato. Se anche si accogliesse questa tesi, si dovrebbe ribadire la premessa iniziale: la lesione dell’indipendenza non dipenderebbe – in sé – dal ruolo del Parlamento, e non potrebbe essere sanata, se il potere di nomina non fosse sottratto anche al Governo; infatti, l’investitura governativa è parimenti suscettibile di concretizzarsi in una designazione dettata da una sensibilità puramente politica (e anzi, dalla sensibilità della sola maggioranza, il che non contribuisce a rafforzare l’indipendenza [continua ..]

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3.4. Il potere di riconferma del Governatore e la sua indipendenza

Il legislatore italiano si è conformato al modello delineato nei Trattati europei, quando ha previsto che il Governatore sia nominato a tempo determinato su proposta del Governo [56]. Per contro, il mandato del Governatore italiano è rinnovabile, non altrettanto quello del Comitato esecutivo della Bce. Non si può escludere che, minacciando di non proporne il rinnovo dell’in­carico, il Governo possa disporre di un’arma di pressione nei confronti del Governatore della Banca d’Italia, e dunque di dissuaderlo dall’adottare decisioni sgradite. Sotto questo aspetto, non si può negare che l’attuale normativa possa, almeno in astratto, collidere con l’indipendenza – funzionale e non solo personale – dell’istituto [57]. Se il mandato del Governatore non fosse rinnovabile, sarebbero ridotti al minimo i rischi di interferenza politica contenuti nel potere governativo di proporre la nomina del Governatore. Non sarebbe necessario menomare il potere di indirizzo politico del Parlamento nei confronti del Governo, in una materia nella quale lo spazio di manovra dell’organo rappresentativo della volontà popolare risulta già abbondantemente ridotto. Sullo sfondo, permane pur sempre – come avverte autorevole dottrina [58] – l’ineludibile vincolo del principio di sovranità popolare, che mal si concilierebbe con l’operato di poteri adespoti e integralmente irresponsabili nei confronti degli altri poteri dello Stato.

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NOTE

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