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L´investimento pubblico nel Dispositivo di ripresa e resilienza e lo Stato come agente macroeconomico dell´economia di mercato

Bruno Tonoletti, Professore ordinario di diritto amministrativo, Dipartimento di Giurisprudenza, Università degli Studi di Pavia

Il contributo contiene una riflessione sulla natura pianificatoria del Dispositivo di ripresa e resilienza introdotto da Regolamento 2021/241/UE e sul ruolo affidato all’investimento pubblico in tale contesto. L’analisi degli obiettivi assegnati al Dispositivo e il suo inquadramento giuridico mostrano che non si tratta di un intervento meramente congiunturale, rivolto soltanto alla ripresa dalla crisi pandemica. L’inter­vento mira, infatti, ad incidere sulle strutture economiche degli Stati membri per rendere l’economia e la società dell’Unione europea nel suo complesso maggiormente resilienti rispetto a crisi pensate come fattori endemici del sistema economico attuale. Pur trattandosi di un intervento una tantum, le sue caratteristiche sembrano indicare un recupero della visione autenticamente keynesiana del ruolo dell’in­vestimento pubblico in un’economia di mercato, i cui caratteri vengono puntualizzati nel contributo attraverso il richiamo alla riflessione di Paolo Leon sulla dimensione macroeconomica dell’intervento dello Stato nel sistema capitalistico.

Parole chiave: Next Generation EU – Dispositivo di ripresa e resilienza – Investimenti pubblici – pianificazione economica generale ed economia di mercato.

Public investment in the Recovery and Resilience Facility and the State as the macroeconomic agent of market economy

The article contains a discussion on the planning nature of the Recovery and Resilience Facility introduced by Regulation 2021/241/EU and the role assigned to public investment in this context. The analysis of the objectives of the Facility and its legal framework show that it is not merely a conjunctural intervention, aimed only at recovery from the pandemic crisis. Indeed, the intervention is aimed at influencing the economic structures of member states to make the EU economy and society as a whole more resilient to crises that are thought as endemic factors in the current economic system. Although it is a one-time intervention, its characteristics seem to indicate a return to the genuinely Keynesian view of the role of public investment in a market economy, the features of which are clarified in the article through reference to Paolo Leon’s thought on macroeconomic dimension of state intervention in the capitalist system.

Keywords: Next Generation EU – Recovery and Resilience Facility – Regulation 2021/241/EU – Public investment status in EU – General Economic Planning and Market Economy.

Sommario:

1. Un piano in cerca di una teoria - 2. Crisi, coesione e resilienza: l’investimento pubblico al centro del piano - 3. Dimensione macroeconomica e funzione sociale dell’intervento pubblico nell’economia - NOTE


1. Un piano in cerca di una teoria

Il dispositivo per la ripresa e la resilienza (Recovery Plan), istituito con il Regolamento UE 2021/241 sulla base dello strumento finanziario per la ripresa (Next Generation EU) di cui al Regolamento UE 2020/2094, è uno strumento di politica economica innovativo sotto diversi aspetti, certamente giustificato dalla gravità della contingenza per far fronte alla quale è stato concepito (la brusca frenata dell’economia causata dalle misure emergenziali poste in atto per fronteggiare la pandemia da Covid 19), ma forse destinato a modificare in profondità il modo di considerare l’intervento pubblico da parte dell’U­nione europea. Soltanto con il tempo si potrà misurare l’effettiva incidenza di questo intervento sull’impostazione complessiva della politica economica europea. Tuttavia, si tratta di un intervento talmente particolare che non ci si può limitare a registrarlo come un semplice episodio di policy, né tantomeno a considerarlo come un evento dotato di senso per il solo fatto della sua esistenza. L’inter­vento è stato deciso sulla base di determinati presupposti e secondo un’e­splicita intenzione, ma la natura e il significato del dispositivo, nel contesto storico-ordinamentale in cui si colloca e in relazione alle sue finalità, paiono andare anche oltre rispetto a quanto espressamente dichiarato dalle istituzioni che lo hanno approvato [1]. Nel suo complesso, il dispositivo si configura come un vasto programma di investimenti pubblici collegati a riforme, finanziato dall’Unione europea mediante l’emissione di debito comune e risultante dall’insieme dei piani per la ripresa e la resilienza presentati dai singoli Stati membri [2]. La legittimazione che in tal modo l’investimento pubblico acquisisce a livello europeo e la centralità che in tale contesto viene assegnata alla pianificazione sono gli aspetti del Recovery Plan che maggiormente sollecitano la riflessione e fanno pensare che questo grande Piano abbia bisogno non solo di essere tempestivamente attuato, ma anche di essere sostenuto da una teoria adeguata. Una teoria non può che scaturire dallo sforzo di comprendere la realtà e il suo rapporto con lo strumento giuridico [3]. E siccome la realtà abbracciata dal piano è il cuore della vita della società (la crescita, le opportunità, il futuro), [continua ..]

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2. Crisi, coesione e resilienza: l’investimento pubblico al centro del piano

Il dispositivo di ripresa e resilienza ha una natura contraddittoria. Si tratta di uno strumento straordinario che prevede interventi da attuare entro strette cadenze temporali e tuttavia mira ad obiettivi strutturali, di lungo periodo e particolarmente ambiziosi [4]. L’art. 4 del Regolamento 2021/241 specifica che il sostegno finanziario del­l’Unione ai piani di ripresa e resilienza degli Stati membri è previsto “nel­l’ambito della crisi COVID 19” ed è diretto anche ad attenuare “l’impatto sociale ed economico di detta crisi, in particolare sulle donne”, ma gli obiettivi del­l’intervento trascendono ampiamente la crisi contingente che li ha provocati. L’art. 4 stabilisce che “l’obiettivo generale del dispositivo è promuovere la coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione” [5]. Come illustrato dai primi considerando del Regolamento, il dispositivo si pone in tal modo in diretta attuazione degli artt. 174 e 175 TFUE, che attribuiscono appunto all’Unione il compito di rafforzare la coesione al fine di “promuovere il suo generale sviluppo armonioso” e prevedono che gli Stati membri debbano coordinare le proprie politiche economiche al fine di raggiungere gli obiettivi di coesione dell’Unione. Il considerando 4 specifica che, a tal fine, “oltre a misure che rafforzano la competitività, il potenziale di crescita e la sostenibilità della finanza pubblica, è altresì opportuno introdurre riforme basate sulla solidarietà, l’integrazione, la giustizia sociale e un’equa distribuzione della ricchezza, con l’obiettivo di creare un’occupazione di qualità e una crescita sostenibile, garantire un pari livello di opportunità e protezione sociale, anche in termini di accesso, tutelare i gruppi vulnerabili e migliorare il tenore di vita di tutti i cittadini dell’Unione” [6]. Pertanto, tra gli obiettivi di coesione indicati dall’art. 4, rientrano sia il miglioramento del potenziale di crescita degli Stati membri e l’integrazione delle economie dell’Unione, sia la convergenza economica e sociale verso l’alto, l’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali, la promozione della crescita sostenibile e la creazione di posti di lavoro di alta qualità, cui si aggiungono la [continua ..]

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3. Dimensione macroeconomica e funzione sociale dell’intervento pubblico nell’economia

Anche se il Recovery Plan fosse soltanto il frutto di pragmatismo politico, spinto dall’eccezionalità delle circostanze, avrebbe comunque bisogno di una propria teoria, non solo perché non risulta inquadrabile in alcun modello d’intervento pubblico compatibile con il paradigma attualmente dominante, che assegna allo Stato i ruoli di guardiano notturno, facilitatore, regolatore, salvatore e risolutore di squilibri del mercato sempre pensati come temporanei, ma anche perché è la realtà stessa su cui il dispositivo di ripresa e resilienza si propone di intervenire a reclamare una diversa considerazione del ruolo dello Stato nell’economia [17]. Nel mondo in cui viviamo, la disuguaglianza estrema nella distribuzione della ricchezza, il livello di disoccupazione e di precarietà lavorativa, il basso livello dei salari, l’esplosione della povertà, la grande concentrazione economica, la disomogeneità dei tassi di crescita delle economie e gli squilibri che ne derivano, nonché la devastazione del pianeta e l’alterazione del clima sono dati strutturali. E tutti dipendono dal funzionamento dell’economia così com’è attualmente regolata e praticata. Si tratta di fenomeni estremi, ma non sono effetti voluti da nessuno nel loro complesso. Sono il frutto del cumularsi di decisioni di individui (consumatori, imprese, lavoratori, operatori finanziari, proprietari di capitale, sindacati, famiglie), che operano razionalmente secondo la logica del sistema economico in cui si trovano inseriti, ma rimangono ciechi nei confronti degli effetti delle loro decisioni sull’economia nel suo insieme. Siamo di fronte agli esiti distruttivi di un mondo economico fondato sulla credenza che la somma di decisioni individuali razionalmente efficienti sia in grado di produrre di per sé un benessere collettivo, credenza in base alla quale lo Stato si è ampiamente ritirato dalla direzione dell’economia, lasciando campo libero al mercato. La manifesta ingovernabilità di fenomeni devastanti prodotti o amplificati a dismisura da una logica di mercato lasciata completamente a se stessa, sta provocando un ritorno, si potrebbe dire “in ordine sparso”, dello Stato. Il significato di questa riappropriazione da parte dello Stato di un ruolo direttivo dell’economia, di cui anche il dispositivo di ripresa e resilienza è [continua ..]

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NOTE

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