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Le sanzioni amministrative ‘punitive´ tra diritto costituzionale ed europeo

Dario Simeoli, Consigliere di Stato

La prima parte del saggio ricostruisce lo statuto costituzionale delle sanzioni amministrative ‘punitive’, alla luce della più recente giurisprudenza, nazionale e sovranazionale. La seconda parte indaga il fondamento della distinzione sistematica tra gli atti amministrativi sanzionatori e regolatori, giungendo alla conclusione che esso vada individuato nella diversa dinamica giuridica che connota la ‘legalità penalistica’ rispetto alla ‘legalità amministrativa’. L’ultima parte dello studio trae le 'conseguenze della tesi proposta sul piano del sindacato giurisdizionale.

Parole chiave: Diritto amministrativo – Le sanzioni amministrative “punitive” – Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali – Nullum crimen sine lege – Diritto al giusto processo – Ne bis in idem.

The “punitive” administrative sanctions between Constitutional and European law

The first part of the essay depicts the constitutional status of administrative sanctions, in the light of the most recent national and supra-national case law. The second part investigates the basis of the systematic distinction between the two types of administrative acts – sanctions and regulatory –, identifying it in the different features that characterize the ‘penalty legality’ with respect to the ‘administrative legality’. The last part of the paper draws the consequences of the proposed thesis in terms of judicial review.

Keywords: Administrative law – The “punitive” administrative sanctions –The European Convention on Human Rights – No punishmen without law – Right to a fair trial – Right not to be tried or punished twice.

Sommario:

1. Piano di indagine - 2. La “decostruzione” dell’impianto sistematico tradizionale - 3. Il nuovo “volto” costituzionale delle sanzioni amministrative “punitive” - 3.1. Principio di “stretta” legalità e riserva di legge - 3.2. Divieto di retroattività delle norme incriminatrici e delle sanzioni più sfavorevoli - 3.3. Lex mitior e successione impropria - 3.4. Illegittimità costituzionale e travolgimento del giudicato - 3.5. Sufficiente precisione del precetto sanzionatorio - 3.6. Doppio binario sanzionatorio e “ne bis in idem” - 3.7. Principio della responsabilità personale - 3.8. Proporzionalità della pena - 3.9. “Giusto” procedimento sanzionatorio - 4. Proposta ricostruttiva: l’atto di accertamento dell’illecito amministrativo - 4.1. Segue. Il “giusto” processo sulle sanzioni amministrative punitive - 5. Conclusioni - NOTE


1. Piano di indagine

Per sanzioni amministrative “punitive” si intendono le misure afflittive che, per quanto applicate da organi di natura amministrativa e non giurisdizionale, sono attratte, per impulso degli impegni assunti a livello internazionale, nell’alveo protettivo delle principali garanzie riconosciute in «materia penale», al di là della loro formale qualificazione giuridica. Il percorso evolutivo di tale tipologia di atti – che ha interessato in modo particolare i modelli di “enforcement” delle amministrazioni indipendenti [1] – si presta ad essere esaminato attraverso tre diverse angolazioni. La prima prospettiva riguarda il sistema delle fonti ed il coordinamento tra ordinamenti diversi, interno e sovranazionali, operanti nel medesimo settore della tutela dei diritti fondamentali [2]. L’analisi della giurisprudenza della Corte Costituzionale, come emergerà di seguito, evidenzia la necessità di contemperare la «massima espansione delle garanzie» [3] con i margini di discrezionalità che devono pur sempre riconoscersi al legislatore nazionale nel configurare «l’autonomia dell’illecito amministrativo dal diritto penale» [4]. Il secondo versante di analisi è incentrato sulla collocazione sistematica di una figura giuridica da sempre foriera di incertezze, a causa dell’estrema varietà delle misure di reazione previste dalla legge a fronte della violazione di norme di diritto pubblico (alcune delle quali volte principalmente al ripristino dell’interesse pubblico violato), e della conseguente difficoltà di inquadramento entro un quadro normativo ordinato e coerente [5]. Occorre in particolare chiedersi se la sanzione amministrativa “punitiva” sia un atto, non solo “della” amministrazione, ma anche “di” amministrazione; e se, nell’ampio genus degli atti amministrativi, l’accertamento dell’illecito pubblico sia oramai dotato di un’autonoma connotazione strutturale e funzionale rispetto alla comune nozione di provvedimento amministrativo. Da ultimo, è di estremo interesse riflettere in ordine alle ripercussioni sul sistema di tutela giurisdizionale. I paragrafi 2 e 3 sono dedicati all’analisi del dato normativo, del dibattito dottrinale e della recente giurisprudenza costituzionale ed europea. Nei successivi paragrafi [continua ..]

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2. La “decostruzione” dell’impianto sistematico tradizionale

Non è possibile, né utile, condensare in poche pagine il ricchissimo dibattito dottrinale sulla nozione di sanzione amministrativa e sulla sua specificità rispetto, sia alla sanzione penale, sia alla restante attività amministrativa [6]. È sufficiente ricordare che la dottrina e la giurisprudenza hanno progressivamente codificato, nell’ambito delle misure limitative della sfera giuridica degli amministrati, una cesura tipologica e sistematica tra la sanzione “in senso stretto”, radicata nell’idea dell’illecito da reprimere [7], e la sanzione “in senso lato”, da intendersi invece quale strumento di supporto dell’azione amministrativa” [8], assegnando alle due categorie di atti un diversificato apparato di garanzie sostanziali, procedimentali e giurisdizionali. La sanzione “in senso stretto”, disciplinata dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, costituisce la reazione dell’ordinamento alla violazione di un precetto, alla quale è estranea qualunque finalità ripristinatoria o risarcitoria [9]. L’omo­geneità funzionale con la “pena” è confermata dal criterio della «specialità» adottato per dirimere conflitti e sovrapposizioni fra norme penali e norme sanzionatorie amministrative [10]. Per gli stessi motivi, tale figura è presidiata (a livello di legislazione ordinaria) dai principi di legalità, personalità e colpevolezza, viene irrogata tramite un procedimento maggiormente rispettoso del contraddittorio, rispetto a quanto previsto per la generalità dei procedimenti amministrativi [11] (per quanto, come vedremo, inadeguato nella prospettiva europea), nonché soggetto ad integrale riesame giudiziale (senza, cioè, alcun limite di ‘merito’ amministrativo). La commisurazione della sanzione “in senso stretto” costituisce espressione di un potere discrezionale di tipo “giudiziale” che fronteggia il diritto soggettivo all’integrità patrimoniale dell’incolpato, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario [12]. Accanto al modello disciplinato dalla legge n. 689/1981, sono stati poi introdotti altri “formanti” normativi speciali di sanzione amministrativa, pure ispirati ai medesimi principi generali di matrice penalistica. La sanzione amministrativa [continua ..]

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3. Il nuovo “volto” costituzionale delle sanzioni amministrative “punitive”

Il giudice delle leggi aveva sostenuto, con orientamento costante [39], la specificità ed autonomia della sanzione amministrativa rispetto al sistema sanzionatorio penale. L’assunto ‒ fondato sul riconoscimento di distinti riferimenti normativi: gli articoli 25, comma secondo, e 27, disciplinanti le sanzioni penali, e gli articoli 23 e 97, relativi invece alla potestà sanzionatoria amministrativa [40] ‒ postulava che, ai fini costituzionali, assumesse rilevanza un concetto di pena in senso giuridico formale, ovvero di sanzione irrogata all’esito del processo penale. Sennonché, la stessa Corte Costituzionale ‒ a seguito della posizione nella gerarchia delle fonti nel frattempo attribuita alle disposizioni della CEDU (a partire dalle note pronunce n. 348 e n. 349 del 2007) e del rilievo dalle stesse assunto come norme interposte, ai sensi dell’art. 117, comma 1, Cost. ‒ ha edificato, nell’ultimo decennio, un nuovo statuto costituzionale (vincolante quindi per il legislatore statale e regionale) delle sanzioni amministrative aventi carattere spiccatamente afflittivo, a cui sono state estese le principali garanzie del diritto punitivo [41]. Segnatamente: l’irretroattività della norma sfavorevole (sentenze n. 96/2020, n. 223/2018 e n. 68/2017, 276/2016, n. 104/2014 e n. 196/2010); la retroattività della lex mitior (sentenza n. 63/2019); la determinatezza dell’illecito e delle sanzioni (sentenze n. 134/2019 e n. 121/2018); il principio della responsabilità personale (sentenza n. 49/2015); la proporzionalità della sanzione alla gravità del fatto (sentenza n. 112/2019); la garanzia del ne bis in idem (sentenze n. 222/2019 e n. 43/2018); il giusto procedimento sanzionatorio (sentenza n. 151/2021 e n. 84/2021). Il sistema di princìpi e la stessa struttura della responsabilità per l’illecito amministrativo, nell’ambito di procedimenti amministrativi funzionali all’irroga­zione di sanzioni di natura “punitiva” secondo i criteri Engel, vanno oggi ricavati dalla Costituzione e non più dalla legislazione ordinaria. Appare utile tratteggiare di seguito, sia pure sinteticamente, gli arresti che testimoniano il radicale superamento dell’opinione che limitava le garanzie costituzionali del diritto punitivo alle sole disposizioni legislative concernenti sanzioni penali criminali [continua ..]

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3.1. Principio di “stretta” legalità e riserva di legge

Il principio di stretta legalità di cui all’art. 25, comma 2, Cost. («nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso») non si riferisce soltanto alla pena, ma trova applicazione anche per le sanzioni amministrative di natura sostanzialmente punitiva [49] (sentenze n. 139/2019 e n. 223/2018). Anche rispetto al diritto sanzionatorio amministrativo, è stata riconosciuta l’esigenza ‒ analoga a quella tradizionalmente invocata per il diritto penale ‒ di predeterminazione legislativa dei presupposti dell’esercizio del potere, con riferimento sia alla configurazione della regola di condotta, sia alla tipologia e al quantum della sanzione, sia alla struttura di eventuali cause esimenti, allo scopo di assicurare al consociato tutela contro l’esercizio arbitrario del potere sanzionatorio da parte della pubblica autorità [50]- [51]. L’organo legislativo rappresenta l’intero corpo sociale, consentendo anche alle minoranze, nell’ambito di un procedimento pubblico e trasparente, la più ampia partecipazione al processo di formazione della legge [52]. La Corte ha però individuato una differenza nel regime delle fonti del sistema sanzionatorio amministrativo. Mentre per il diritto penale, “stricto sensu” inteso, vigerebbe una riserva assoluta di legge statale, per il potere sanzionatorio amministrativo la riserva di legge, da un lato, potrebbe essere assolta anche dal legislatore regionale nelle materie di propria competenza, dall’altro, avrebbe natura soltanto relativa [53]. Cionondimeno, la Corte ha precisato che, per quanto la riserva relativa di cui all’art. 23 Cost. tolleri come tale maggiori margini di integrazione da parte di fonti secondarie, tale carattere della riserva in questione «non relega […] la legge sullo sfondo, né può costituire giustificazione sufficiente per un rapporto con gli atti amministrativi concreti ridotto al mero richiamo formale ad una prescrizione normativa “in bianco” […], senza una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell’azione amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei cittadini»; dovendosi anzi riconoscere rango di «principio supremo dello Stato di diritto» all’idea secondo cui i consociati sono [continua ..]

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3.2. Divieto di retroattività delle norme incriminatrici e delle sanzioni più sfavorevoli

Le prime rilevanti applicazioni del principio di “stretta legalità” rispetto alle sanzioni amministrative “punitive” si sono dispiegate nel sindacato di legittimità costituzionale di norme che ne prevedevano l’applicazione retroattiva. Fino a quando è invalso l’orientamento secondo cui il divieto di retroattività sfavorevole doveva ritenersi costituzionalizzato per la sola materia penale [56], l’analogo principio stabilito per le sanzioni amministrative pecuniarie soltanto a livello di legislazione ordinaria (dall’art. 1 della legge n. 689/1981) si riteneva potesse essere all’occorrenza derogato dallo stesso legislatore, sia pure nel rispetto del canone di ragionevolezza (si pensi, ad esempio, alle disposizioni della legge sul cosiddetto condono edilizio di cui agli articoli 32, ultimo comma, 33 ultimo comma, e 40, comma 1, della legge n. 47/1985). A partire dal 2010, la Corte Costituzionale ha riconosciuto che il divieto sancito nella previsione dall’art. 25, comma 2, Cost. (di applicazione retroattiva di una legge che incrimini un fatto in precedenza penalmente irrilevante) si presta ad essere esteso, data l’ampiezza della sua formulazione ‒ secondo cui: «nessuno può essere punito […]» ‒, alle misure a carattere punitivo-afflittivo, anche se qualificate come amministrative, con la conseguenza che «ogni intervento sanzionatorio, il quale non abbia prevalentemente la funzione di prevenzione criminale […] è applicabile soltanto se la legge che lo prevede risulti già vigente al momento della commissione del fatto sanzionato» [57]-[58]. La fondamentale garanzia costituzionale dell’irretroattività in malam partem ‒ cioè il duplice divieto di applicare retroattivamente una legge che incrimini un fatto in precedenza penalmente irrilevante e una legge che punisca più severamente un fatto già precedentemente incriminato ‒ riguarda dunque anche le sanzioni amministrative ‘punitive’, ponendosi rispetto a queste ultime «la medesima esigenza, di cui tradizionalmente si fa carico il sistema penale in senso stretto, di non sorprendere la persona con una sanzione non prevedibile al momento della commissione del fatto» [59].

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3.3. Lex mitior e successione impropria

La Corte europea dei diritti dell’uomo, a partire dalla sentenza Scoppola contro Italia (17 settembre 2009), ha ampliato la sfera delle garanzie coperte dall’art. 7 della CEDU, affermando che esso include anche, implicitamente, il principio della retroattività della legge penale meno severa [60]. Di conseguenza, il principio della retroattività della lex mitior in “materia penale” risulta oggi fondato, nel nostro ordinamento, tanto sull’art. 3 Cost. [61], quanto sull’art. 117, primo comma, Cost. Sennonché, per quanto riguarda invece le sanzioni amministrative, il legislatore ordinario non consente alcuna eccezione alla regola “tempus regit actum”: l’art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 – dopo aver affermato, all’art. 1, comma 1) che «nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione» – non ha riprodotto infatti la norma dell’art. 2, commi 2 e 3, c.p. che stabilisce il principio di retroattività della norma successiva più favorevole. Inizialmente, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 193 del 2016 [62], ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale del citato art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (sollevata in riferimento agli artt. 6 e 7 della CEDU per il tramite dell’art. 117, comma 1), ritenendo che non poteva rinvenirsi nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo un principio che obbligasse gli ordinamenti nazionali ad estendere a tutte le sanzioni amministrative pecuniarie la retroattività del mutamento in mitius del trattamento punitivo, ma solo alle misure che presentassero le particolari caratteristiche punitive indicate con i criteri “Engel”. Negli anni successivi, la materia è tornata all’attenzione dei giudici costituzionali. La prima occasione è stata fornita dalla normativa transitoria collegata ad alcuni interventi di depenalizzazione. È noto che, per scongiurare l’esito della totale impunità di fatti pregressi che l’ordinamento continua a considerare connotati da disvalore, il legislatore sovente accompagna gli interventi di depenalizzazione con un’apposita disciplina transitoria, volta a rendere applicabili le nuove sanzioni amministrative anche ai fatti [continua ..]

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3.4. Illegittimità costituzionale e travolgimento del giudicato

L’art. 30, comma 4, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte Costituzionale) prevede, come è noto, una deroga all’intangibilità del giudicato per i casi in cui una sentenza di condanna sia stata pronunciata in applicazione di una norma dichiarata costituzionalmente illegittima. La questione di legittimità costituzionale della disposizione, nella parte in cui non prevede la propria applicabilità alle sentenze irrevocabili con le quali è stata inflitta una sanzione amministrativa qualificabile come “penale” ai sensi del diritto convenzionale (sollevata per contrasto con gli artt. 6 e 7 della CEDU), è stata inizialmente respinta, sul presupposto che non fosse dato rinvenire nella giurisprudenza della Corte EDU un principio volto a precludere l’esecuzione di una sanzione amministrativa inflitta (e confermata dal giudicato) sulla base di una norma dichiarata invalida ex tunc [66] .La pronuncia nega in sostanza la necessità costituzionale dell’effetto espansivo “interno” delle garanzie previste per la materia penale dal solo ordinamento interno, rimanendo tale estensione alle sanzioni amministrative nel margine di apprezzamento dello Stato aderente. La medesima questione è stata rivalutata in senso opposto dalla successiva sentenza n. 68/2021 [67]. Secondo tale ultima pronuncia, una volta esteso alle sanzioni amministrative “punitive” il principio di retroattività della lex mitior, va parimenti escluso che taluno debba continuare a scontare una sanzione amministrativa “punitiva” inflittagli in base a una norma dichiarata costituzionalmente illegittima, come tale «non già oggetto di semplice “ripensamento” da parte del legislatore, ma affetta addirittura da un vizio genetico» [68]. In definitiva, la sanzione amministrativa “punitiva” non dovrà più continuare ad applicarsi: qualora il fatto non sia più considerato illecito per effetto di una modificata valutazione del legislatore; nella misura considerata eccessiva rispetto al mutato apprezzamento normativo della gravità dell’illecito; qualora la norma incriminatrice sia stata accertata invalida ex tunc.

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3.5. Sufficiente precisione del precetto sanzionatorio

Anche l’ulteriore corollario del principio di legalità, ovvero il principio di determinatezza delle norme sanzionatorie ‒ volto, per un verso, ad evitare che siano l’autorità amministrativa o il giudice a disegnare «i confini tra il lecito e l’illecito» e, per un altro verso, a permettere “al destinatario della norma penale di apprezzare a priori le conseguenze giuridico-penali della propria condotta» [69] ‒ è stato esteso alle sanzioni amministrative “punitive” [70]-[71]. Anche il canone di determinatezza della fattispecie rientra dunque fra i “princìpi generali”, di rango costituzionale, dell’illecito amministrativo.

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3.6. Doppio binario sanzionatorio e “ne bis in idem”

Il coordinamento tra i diversi strumenti di “public enforcement” (decisione amministrativa e sentenza penale di condanna repressive del medesimo illecito) è stato aggiornato alla luce del diritto convenzionale, con specifico riguardo al principio del ne bis in idem. La duplicazione dei procedimenti – l’uno amministrativo, l’altro penale – non pone, sul piano della legislazione ordinaria, alcun ostacolo, perché il divieto enunciato dall’art. 649 c.p.p. si riferisce al solo giudizio penale. Con riferimento ai rapporti tra sanzioni amministrative e sanzioni penali, il canone di specialità (di cui all’art. 9 della legge 24 novembre 1981, n. 689 [72]), operando sul piano strettamente sostanziale (allo scopo cioè di evitare il cumulo di sanzioni in relazione al medesimo fatto), non è idoneo a scongiurare la duplicazione dei processi per il medesimo fatto. Nel settore tributario, poi, mentre è precluso il bis in idem sostanziale, è addirittura appositamente previsto il bis in idem processuale [73]. Nel sistema della Convenzione europea di diritti dell’uomo e nell’ordi­na­mento europeo il ne bis in idem – di cui all’art. 4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione [74] – assurge a diritto fondamentale dell’individuo, strettamente connesso alla generale garanzia del giusto processo penale. In una prima fase, la giurisprudenza della Corte EDU era consolidata nel senso che – una volta riscontrata la natura sostanzialmente penale di entrambe le sanzioni inflitte in relazione al medesimo fatto storico – l’inizio (o la prosecuzione) di un successivo procedimento dopo che il primo fosse giunto a una pronuncia definitiva avrebbe automaticamente costituito una violazione del divieto convenzionale di bis in idem. Il principio veniva declinato quindi in una prospettiva prevalentemente processuale, tutelando l’individuo contro la possibilità di essere sottoposto una seconda volta a processo per un reato per il quale è stato già giudicato, non importa con quale esito [75]. Il contenuto del divieto è però largamente mutato con la nota sentenza della Grande Camera A e B c. Norvegia del 15 novembre 2016 [76]. Alla luce del nuovo indirizzo giurisprudenziale, il secondo procedimento può essere definito anche se il primo si è già [continua ..]

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3.7. Principio della responsabilità personale

Una ulteriore implicazione della nozione convenzionale di “pena” è l’esten­sione alle sanzioni amministrative “punitive” della presunzione di non colpevolezza e, quindi, del corollario per cui non è permessa l’applicazione di una pena quando la responsabilità di chi la subisce non sia stata legalmente accertata [81]. L’assunto è stato compiutamente formulato con riguardo alla confisca urbanistica che il giudice penale è tenuto a disporre con la sentenza definitiva che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva ai sensi dell’art. 44, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) [82]. La giurisprudenza nazionale, per lungo tempo, aveva ritenuto di poter disporre tale misura sulla base del solo fatto obbiettivo costituito dal carattere abusivo dell’opera, e dunque senza che fosse necessario l’accertamento della sussistenza dell’elemento psicologico del reato nei confronti di chi subiva la misura, compresi i terzi acquirenti delle aree illegittimamente frazionate o dei beni abusivamente costruiti, ed anche in caso di proscioglimento per prescrizione. La sentenza della Corte di Strasburgo 20 gennaio 2009, Sud Fondi s.r.l. e altri contro Italia [83], dopo avere qualificato la confisca urbanistica come sanzione penale ai sensi dell’art. 7 della CEDU, ne ha tratto la conseguenza che essa potesse essere disposta solo nei confronti di colui la cui responsabilità sia stata accertata in ragione di un legame intellettuale (in termini di coscienza e volontà) con i fatti. Al fine di conformarsi al predetto indirizzo, la giurisprudenza costituzionale [84]- [85] e di legittimità [86], pur tenendo ferma la qualifica della confisca urbanistica come sanzione amministrativa, ha affermato che tale misura afflittiva ‒ anche quando applicata con una sentenza penale di proscioglimento dovuto a prescrizione del reato ‒ debba essere subordinata all’accertamento della partecipazione psichica e personale dei soggetti colpiti dalla misura ablativa (inclusi i terzi acquirenti dei beni), così da potere muovere nei loro confronti un addebito almeno colposo, sotto gli aspetti dell’imprudenza, della negligenza e del difetto di vigilanza [87]. L’applicazione del principio di colpevolezza in tutti i [continua ..]

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3.8. Proporzionalità della pena

La Corte Costituzionale, in numerose occasioni, ha invocato il principio di proporzionalità della pena per dichiarare l’illegittimità costituzionale di automatismi sanzionatori, ritenuti non conformi al principio in questione proprio perché esso postula «l’adeguatezza della sanzione al caso concreto»; adeguatezza che «non può essere raggiunta se non attraverso la concreta valutazione degli specifici comportamenti messi in atto nella commissione dell’ille­cito» [91]. Ciò anche in relazione a misure amministrative delle quali veniva espressamente negata la natura “punitiva”, come nel caso deciso dalla sentenza n. 22/2018 [92]. A partire dalla sentenza n. 112/2019, il principio di proporzionalità della sanzione rispetto alla gravità dell’illecito è stato applicato anche al di là degli automatismi legislativi [93]. La Corte ha precisato che, nel settore delle sanzioni amministrative, il principio in parola trae la propria base normativa nell’art. 3 Cost., in combinato disposto con le norme costituzionali che tutelano i diritti di volta in volta incisi dalla sanzione (e non con l’art. 27 Cost.) [94]. A tali parametri si affianca l’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della CEDU [95]-[96] e, nell’ambito del diritto dell’Unione europea, l’art. 49, paragrafo 3, CDFUE, il quale, pur facendo riferimento alle «pene» e al «reato», è stato ritenuto applicabile all’insieme delle sanzioni – penali e amministrative di carattere sostanzialmente “punitivo” – irrogate in seguito alla commissione di un fatto di manipolazione del mercato, ai fini della verifica del rispetto del diverso principio del ne bis in idem [97].

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3.9. “Giusto” procedimento sanzionatorio

È noto che, per quanto la Convenzione europea dei diritti dell’uomo non prenda in espressa considerazione il diritto amministrativo, la Corte di Strasburgo ha progressivamente ricavato [98] dalla garanzia generale procedurale del «fair trial», di cui all’art. 6, regole immediatamente precettive in ordine al concreto dispiegarsi dei pubblici poteri [99]. Secondo la giurisprudenza europea, per «tribunale» deve infatti intendersi qualunque autorità che, pur attraverso un procedimento non formalmente qualificato come “processo” nel­l’ordinamento interno, adotti atti modificativi della realtà giuridica, incidenti significativamente nella sfera soggettiva di un soggetto privato, anche se tale funzione viene esercitata al di fuori di una organizzazione giurisdizionale [100]. Non solo il riferimento letterale a «criminal charge» include le sanzioni amministrative a carattere punitivo-afflittivo, ma anche l’espressione «diritti di carattere civile» («civil rights and obligations»), pure contenuta nell’art. 6 della CEDU, è considerata idonea a ricomprendere qualsiasi posizione soggettiva ‒ anche quelle nel nostro ordinamento qualificate in termini di interesse legittimo [101] ‒ riconosciuta dall’ordinamento di uno degli Stati membri del Consiglio d’Europa, indipendentemente dalla qualificazione che essa riceva in tale sede [102]. Su queste basi, le garanzie dell’«equo processo» ‒ in termini di parità delle armi, distinzione tra fase istruttoria e decisoria, pubblicità, piena accessibilità a tutti gli atti e ai documenti rilevanti ‒ debbano essere assicurate nel momento in cui viene incisa la posizione soggettiva dell’individuo, a prescindere dalla forma e dalla natura che assumono l’atto e il procedimento tramite i quali si realizza tale violazione. L’assunto ha trovato applicazione soprattutto nelle pronunce della Corte EDU riguardanti i procedimenti delle Autorità amministrative indipendenti francesi [103] e italiane [104], volti a decidere una “accusa di natura penale” in senso convenzionale [105]. Una recente implicazione del “giusto procedimento sanzionatorio” ha riguardato l’estensione del «diritto a restare in silenzio e a non contribuire in alcun modo [continua ..]

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4. Proposta ricostruttiva: l’atto di accertamento dell’illecito amministrativo

La rivisitazione delle acquisizioni tradizioni in materia di sanzioni amministrative è il portato del “disallineamento” tra due livelli di tutela, costituzionale e sovranazionale. Anche l’ermeneutica dei diritti fondamentali risente inevitabilmente della collocazione ordinamentale delle disposizioni che li enunciano. Nello spazio giuridico europeo (soprattutto, in quello politicamente “adespota” della Convenzione, privo di organi rappresentativi e di indirizzo politico), il dialogo tra le Corti rappresenta il principale dispositivo attraverso cui i diversi sistemi normativi si completano vicendevolmente nell’attività di interpretazione, pervenendo così ad una tutela “integrata” dei diritti [117]. L’incisiva produzione giurisprudenziale delle Corti sovranazionali, specialmente della Corte europea dei diritti dell’uomo, ha ridimensionato i profili di qualificazione formale della fattispecie sanzionatoria, a vantaggio della «sostanza dei diritti umani che vi sono coinvolti» [118]. Il concetto di «pena» cui si riferiscono le disposizioni costituzionali non è più definibile sulla base di criteri d’ordine giuridico-formale, bensì di tipo sostanziale, incentrati sul carattere punitivo-afflittivo della misura amministrativa comminata dall’ordinamento in reazione alla violazione di un precetto. Le garanzie convenzionali, tuttavia, non hanno ricevuto un’applicazione meccanica nel quadro statuale, dove invece la loro realizzazione è stata attentamente ponderata con altri interessi di pari rango: la «massima espansione delle garanzie», nella giurisprudenza costituzionale, postula infatti la lettura sistematica e non frammentata di tutti i beni costituzionalmente rilevanti [119]. I canoni di civiltà giuridica del diritto punitivo vanno sì rispettati anche dal­l’Amministrazione, ma non necessariamente con le medesime modalità con le quali sono tutelati nei processi penali: sono ammissibili margini di differenziazione se strutturalmente legati alla scelta legislativa della depenalizzazione [120]. A questo punto della disamina, va verificata l’attualità dei concetti che ‒ pur sedimentatisi da tempo nella scienza del diritto pubblico ‒ si rapportano ad un quadro normativo modificato. L’illecito amministrativo si presenta oggi [continua ..]

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4.1. Segue. Il “giusto” processo sulle sanzioni amministrative punitive

Così delineati, in linea di massima, i principali caratteri dell’atto di accertamento dell’illecito amministrativo, vanno ora sviluppate, per le strette correlazioni che intercorrono tra garanzie sostanziali e meccanismi idonei a farle concretamente osservare, le implicazioni riguardanti il sistema dei “rimedi” giurisdizionali [154]. La distinzione ‒ giuridica e tipologica ‒ tra atti di regolazione ed atti sanzionatori si riflette necessariamente anche nella diversa intensità della tutela giurisdizionale [155]. Al fine di assicurare l’effettiva vigenza del principio di stretta legalità, la giurisdizione amministrativa è “piena”, nel senso che il processo deve consentire di revisionare in qualsiasi punto, in fatto come in diritto («both on the facts and the law») la decisione resa dall’autorità amministrativa. Rispetto a sanzioni pecuniarie elevatissime, immediatamente esecutive, spesso accompagnate da sanzioni accessorie interdittive altamente stigmatizzanti, il giudice ‒ qualunque giudice e, dunque, anche quello amministrativo nelle fattispecie sanzionatorie su cui ha giurisdizione ‒ deve accertare, non se è semplicemente “ragionevole”, bensì se è “corretta” la loro applicazione. Il dovere di integrale revisione delle decisioni sanzionatorie punitive ‒ mentre può apparire una opzione prettamente “compensativa” dei limiti del procedimento, se ci si pone nell’ottica della Convenzione [156] ‒ costituisce oramai un vincolo costituzionale “interno”. Una volta infatti sancita la soggezione delle sanzioni amministrative punitive al principio di stretta legalità (art. 25 Cost.), l’eventuale rafforzamento delle garanzie procedimentali [157] non potrebbe comunque giustificare un arretramento del sindacato ai soli canoni di ragionevolezza e proporzionalità. Nell’ap­plicazione di norme “penali”, il giudice amministrativo non può incontrare alcun vincolo che quello della legge, che è chiamato ad interpretare liberamente e ad applicare alla controversia da decidere. Anche quando il fatto produttivo di effetti giuridici viene descritto mediante elementi normativi che rinviano a nozioni scientifiche e tecniche controverse o non scientificamente verificabili [158], l’opera [continua ..]

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5. Conclusioni

All’esito della lunga disamina, appare utile sintetizzare per punti la proposta ricostruttiva sopra formulata: – nell’ambito delle misure amministrative previste dalla legge come “reazione” alla violazione di un precetto di diritto pubblico, occorre distinguere: i) da un lato, le sanzioni punitive irrogate nell’esercizio di funzioni “materialmente giurisdizionali”, consistenti cioè nella repressione e controllo dei comportamenti antigiuridici descritti nella fattispecie normativa astratta; ii) dall’altro, i provvedimenti “regolatori”, aventi effetti conformativi o ablatori, comunque sfavorevoli per il loro destinatario, espressivi delle funzioni di governo che si concretano nella “direzione” delle attività private per la cura di interessi collettivi e nell’erogazione di servizi alla collettività; – il diverso trattamento normativo di queste due tipologie di atti, sanzionatori e regolatori, è dipeso dalla differente dinamica giuridica innescata dalla legalità penalistica rispetto a quella amministrativa: le norme penali “definiscono” da sé i termini del conflitto tra le sfere giuridiche coinvolte, con la conseguenza che il potere amministrativo non può “concorrere” a definire la fattispecie dell’illecito amministrativo; le norme amministrative “indirizzano” l’azione regolatrice degli apparati amministrativi, per fare in modo che gli stessi, in quanto delegati dall’ordinamento a “comporre” la gerarchia degli interessi coinvolti, operino in modo imparziale e coerente con l’indirizzo politico-amministrativo; – sul piano sistematico, l’atto di accertamento dell’illecito amministrativo non pare assimilabile alla nozione di provvedimento, espressiva del potere “dispositivo” di etero-regolazione dell’altrui sfera giuridica; la figura andrebbe invece ricondotta alla categoria giuridica (meglio in grado di rifletterne le caratteristiche funzionali e strutturali) delle “decisioni amministrative”, aventi l’efficacia propria dell’attività di accertamento, “dichiarativa” ovvero “preclusiva”; – nei giudizi sulle sanzioni punitive, oggetto del processo è, sia l’atto, sia l’illecito, potendo l’incolpato contestare, non solo il modo con cui [continua ..]

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NOTE

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