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I consumi degli utenti finali del servizio idrico tra regolazione tariffaria e scienze comportamentali

Gianluca Cavalieri, Dottore di ricerca e docente a contratto di diritto pubblico dell’economia sostenibile, Università degli Studi dell’Insubria

Il contributo esamina la tematica ambientale e sociale del consumo di acqua per usi idropotabili in chiave comportamentale, mettendo in evidenza, anche grazie al confronto con esperienze paradigmatiche entro cui hanno assunto particolare rilevanza tecniche di nudge e una rigorosa misurazione degli utilizzi, i limiti di un modello tariffario che spesso non riesce a stimolare comportamenti virtuosi e rischia anche di penalizzare nuclei famigliari numerosi.

Parole chiave: Acqua – Consumo – Scienze comportamentali – Regolazione tariffaria.

Domestic consumption of the water service between economic regulation and behavioral sciences

This study covers the environmental and social impact of potable water use, highlighting the limitation of water and wastewater tariffs that are unable to drive positive behaviours but are often detrimental to large families. The analysis draws a comparison with existing empirical models where the use of nudge technicques together with a rigourous measurement of water consumption, have proved particularly successful.

Keywords: Water – Consumption – Behavioural sciences – Economic Regulation.

Sommario:

1. Scopo del lavoro e premesse metodologiche - 2. Il quadro della tutela giuridica delle acque sul piano quantitativo: sintesi dello stato dell’arte ed evidenze dei limiti di un approccio esclusivamente normativo al problema dei consumi ad uso civile - 3. Una prima risposta: il ricorso alla doppia leva del “prezzo” e della “misurazione” dei consumi e i limiti di tali strumenti - 4. La possibile implementazione dei consumi idrici anche attraverso strumenti di economia comportamentale: ricognizione e analisi di alcuni esperimenti - 5. Conclusioni - NOTE


1. Scopo del lavoro e premesse metodologiche

Oggetto dello studio sono le politiche idriche sul consumo domestico di acqua. Nella consapevolezza dell’ampiezza e complessità della questione, si è scelto di prendere in considerazione in questa sede uno specifico segmento problematico, costituito dalle scelte di consumo degli utenti finali del servizio idrico [1]. Ci si concentrerà, dunque, sulla tutela della risorsa idrica dal punto di vista quantitativo, mentre non verranno esaminati, in questa sede, gli aspetti connessi alla qualità dell’acqua. L’angolo visuale prescelto offre due vantaggi. In primo luogo, i comportamenti degli utenti finali del servizio idrico sono espressione di scelte che si collocano a cavallo tra sistema 1 e sistema 2, secondo la nota definizione di Kahneman [2]: sono, cioè, scelte tendenzialmente semplici, immediate, che non comportano particolari sforzi di elaborazione e dunque si prestano particolarmente per una riflessione come quella qui proposta [3]; in secondo luogo, la dimensione del fenomeno è tale che il conseguimento di un miglioramento anche minimo in termini percentuali sul comportamento degli utenti, considerati singolarmente, assume nel suo complesso un rilievo assai significativo in termini quantitativi. Sul piano metodologico, muovendo dalla convinzione – fondata, come si vedrà, su dati oggettivi – che un approccio squisitamente normativo al problema in esame abbia prodotto e sia inevitabilmente destinato a produrre risultati insufficienti o, comunque, non pienamente appaganti, si cercherà di dimostrare che l’implementazione di politiche idriche efficaci ed efficienti richiede anche una adeguata considerazione e valorizzazione delle dinamiche comportamentali degli utenti, secondo l’approccio proposto dalle behaviuoral sciences [4]. Come dimostra una letteratura ormai ampia, l’attitudine delle norme giuridiche a modificare i comportamenti non è affatto scontata, ma dipende in larga misura dall’interazione tra le norme e l’insieme delle variabili che concorrono a definire il contesto in cui le stesse sono destinate ad operare, condizionando la percezione e, dunque, la risposta comportamentale dei destinatari [5]. A tal fine, verranno dapprima messi in luce i limiti dell’approccio normativo – vale a dire, i limiti insiti nella pretesa di modificare i comportamenti degli utenti del servizio idrico [continua ..]

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2. Il quadro della tutela giuridica delle acque sul piano quantitativo: sintesi dello stato dell’arte ed evidenze dei limiti di un approccio esclusivamente normativo al problema dei consumi ad uso civile

Ormai da tempo è maturata la consapevolezza che l’acqua non può essere considerata un bene principalmente produttivo, da cui trarre la massima utilità economica, ma è invece una risorsa esauribile, scarsa e vulnerabile; il che ha comportato un significativo mutamento dell’impostazione di fondo del diritto delle acque, specialmente negli ultimi decenni. Sono due, in particolare, le direttrici su cui è stato costruito e si è progressivamente affinato il “nuovo” diritto delle risorse idriche: sul piano sociale, è stato affermato il diritto all’acqua [7], che si declina quale diritto di ognuno di riceverne una quantità minima necessaria per la propria esistenza, a cui corrisponde il dovere dello Stato di rendere disponibile tale quantità a tutti i cittadini a condizioni economiche abbordabili; sul piano amministrativo, l’acqua è stata qualificata come bene comune [8] ed è stata affermata la funzione “custodiale” dello Stato su di essa, mettendo in rilievo la transizione da un sistema di amministrazione fondato sullo strumento concessorio ad un modello di governo informato al principio di pianificazione [9]. Il legislatore europeo, per quanto in particolare attiene al servizio idrico integrato, ha parzialmente intercettato tale profondo mutamento di prospettiva: la Dir. 2000/60/CE, allo scopo tra l’altro di stimolare «un utilizzo idrico sostenibile fondato sulla protezione a lungo termine delle risorse idriche disponibili» già prevedeva, all’art. 9, che gli Stati membri avrebbero dovuto provvedere «a che le politiche dei prezzi dell’acqua incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente e contribuiscano in tal modo agli obiettivi ambientali della presente direttiva». Previsioni di analogo contenuto, volte cioè a perseguire un utilizzo sostenibile ed efficiente della risorsa idrica, eliminando gli sprechi e diminuendo i consumi anche ad uso civile, sono state introdotte all’interno del quadro normativo nazionale nel corso del tempo. In questa prospettiva, ad esempio, l’art. 42 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, come modificato dall’art. 8 del d.lgs. 12 luglio 1993, n. 275, gravava i concessionari di acqua pubblica dell’obbligo di installare e mantenere in regolare stato di funzionamento idonei dispositivi [continua ..]

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3. Una prima risposta: il ricorso alla doppia leva del “prezzo” e della “misurazione” dei consumi e i limiti di tali strumenti

Nella consapevolezza dei limiti sistematici di un approccio esclusivamente normativo al problema in esame, nelle ultime due decadi a livello europeo è emersa e si è progressivamente affermata l’idea che le politiche idriche debbano necessariamente essere integrate con l’impiego di strumenti incentivanti idonei a incidere sui comportamenti degli utenti finali [17]. In particolare, a partire dai primi anni 2000, la Commissione Europea ha insistito per l’introduzione di misure volte a stimolare il consumo consapevole di acqua, non solo mediante le politiche relative ai prezzi [18], ma anche attraverso l’introduzione ed implementazione di strumenti di misurazione dei consumi. La logica di fondo adottata dalla Commissione è che l’aumento del prezzo del­l’acqua, unitamente alla misurazione dei consumi [19], stimolerebbe un utilizzo più efficiente della risorsa da parte degli utenti finali, gravando gli stessi delle conseguenze economiche negative connesse allo spreco. In effetti, alcuni segnali timidamente incoraggianti sembrerebbero emergere nelle analisi più recenti, che hanno evidenziato il parziale successo delle politiche adottate in otto Paesi membri dell’UE – tra cui anche l’Italia – fondate sulla combinazione di approcci tariffari e non, dove il riferimento ad approcci “non tariffari” consiste essenzialmente nell’implementazione di strumenti di misurazione [20]. Tuttavia, nel settore idrico l’approccio fondato su prezzo e misurazione dei consumi non è pienamente efficace e, in particolare, sconta due ordini di limiti. Il primo limite è rappresentato dalla necessità che l’accesso all’acqua sia garantito universalmente a “prezzi abbordabili” [21]. In proposito, a livello nazionale la tensione tra la rilevanza sociale delle tariffe per il servizio idrico, che imporrebbe appunto il contenimento dei prezzi per non incidere sui bilanci delle famiglie, da un lato, e l’impiego della leva tariffaria per stimolare comportamenti virtuosi da parte degli utenti, dall’altro, è espressione di contraddizioni strutturali [22]. Infatti, come è stato osservato, tali tensioni erano emerse ben prima del referendum del 2011 e – fermo restando quanto si dirà più avanti circa i poteri tariffari nel modello della regolazione [continua ..]

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4. La possibile implementazione dei consumi idrici anche attraverso strumenti di economia comportamentale: ricognizione e analisi di alcuni esperimenti

Occorre dunque chiedersi se le politiche idriche non possano e non debbano essere integrate con il ricorso a strumenti di persuasione anche diversi ed ulteriori rispetto a quelli fondati sul binomio prezzo-misurazione. Si tratta, essenzialmente, di tecniche basate sull’analisi del comportamento degli utenti che modificano il contesto (l’architettura) delle scelte, spingendo verso un utilizzo più consapevole della risorsa idrica senza ricorrere a incentivi economici o interventi autoritativi, come il contingentamento della risorsa [31]. La circostanza che gli strumenti di behavioural sciences, se opportunamente calibrati, siano efficaci nell’indurre modifiche nei comportamenti dei destinari delle misure (in generale, ed anche) nel settore idrico è, del resto, dimostrata in diversi studi, di cui si riportano di seguito alcuni esempi particolarmente significativi [32]. In un esperimento condotto negli Stati Uniti è stato dimostrato che aumentare la frequenza della fatturazione comporta un incremento dei consumi. Il test è stato condotto in una cittadina di 220.000 abitanti (un campione dunque significativo), spesso afflitta da problemi di siccità. Il gestore locale ha aumentato la frequenza di trasmissione delle bollette, modificando la fatturazione da bimestrale a mensile. È stato osservato che i consumi sono aumentati stabilmente del 3-5%: il che dimostra come un fattore non tariffario, quale è la semplice alterazione del set informativo, possa condizionare i comportamenti in misura significativa [33]. Un secondo esperimento che merita di essere menzionato è stato condotto a Capetown nel 2018. In un periodo di forte siccità, il Comune ha sviluppato una mappa interattiva liberamente consultabile online [34] nella quale veniva riportato il livello di consumo idrico di ciascuna abitazione, tramite un codice colore. Ciascun utente poteva così confrontare i propri consumi con quelli dei vicini, e ciò al fine di incentivare la riduzione dei consumi facendo leva sul desiderio di essere riconosciuti come soggetti virtuosi nel quartiere di appartenenza. I risultati registrati sono stati fortemente positivi, specialmente se si considera l’ampiezza del campione di riferimento: Capetown conta quasi quattro milioni di abitanti [35]. Un terzo esperimento è stato condotto a Belen, una cittadina della Costa Rica di circa 20 mila [continua ..]

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5. Conclusioni

Le considerazioni svolte mirano a far emergere fondamentalmente un dato, vale a dire che il punto di partenza per una riflessione sull’implementazione di politiche idriche integrate con strumenti di economia comportamentale è che tali strumenti possono produrre risultati buoni, se non ottimi, a costi relativamente modesti [43]. È chiaro che una visione epurata da ingenui entusiasmi deve tenere conto dei limiti di tali strumenti: in particolare, sarebbe sbagliato ipotizzare che l’implementazione di misure di persuasione per stimolare gli utenti ad adottare comportamenti virtuosi possa sostituire integralmente i meccanismi tradizionali, ben più collaudati, come il comando e controllo e il ricorso alla leva economica [44]. È però altrettanto evidente – ed emerge chiaramente dai dati riportati nel par. 2 – che gli strumenti impiegati fino ad ora non sono stati, di per sé, sufficientemente efficaci (anche, come si è visto, per i limiti intrinseci che tali strumenti scontano nel settore qui considerati) nel perseguire gli obiettivi di contenimento dei consumi di acqua da parte degli utenti del servizio idrico; il che induce a considerare seriamente l’opportunità di integrare le politiche idriche con meccanismi di persuasione fondati sulle behavioural sciences, laddove ciò sia motivatamente ritenuto conveniente ed efficace. La questione in esame stimola, però, anche considerazioni di carattere più generale. La prima è di natura metodologica. Non solo le recenti esperienze pandemiche [45], ma anche alcuni contributi dottrinali impongono ormai di interrogarsi a fondo sulla necessità che le soluzioni giuridiche siano elaborate su un fondamento empirico sufficientemente solido [46]. In particolare, è stata segnalata come «pressante l’esigenza di un metodo di ragionamento e di lavoro che nel tempo costringa ad ancorare i giudizi e le scelte di cambiamento alla coscienziosa annotazione dei risultati via via ottenuti e alla misurazione della loro distanza dalle finalità perseguite» [47]. La ricognizione delle esperienze proposta nel precedente paragrafo dimostra che uno sforzo in questo senso può (e dovrebbe) essere fatto, perché il quadro delle soluzioni giuridicamente legittime non può che comprendere soluzioni che siano tutte – non solo concretamente [continua ..]

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NOTE

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