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La Roadmap 2050 e la governance europea dell'Energia

Filippo Donati

It is well known that the European Union energy policy has achieved great results, opening the energy markets to competition and promoting energy security and effective action against climate changes. New ambitious climate and energy targets have been introduced by the climate and energy package (the “20-20-20” strategy) and by the Roadmap 2050. The attainment of these targets requires a strong coordination of national energy policies. The current legislative framework in the EU, however, allows the coexistence of 28 national energy policies not sufficiently coordinated with each other. To this respect, it is not clear if and how the entry into force of the Treaty of Lisbon might facilitate further developments of the European Energy Policy. In this respect, the new art. 194 TFEU does not appear to be a step forward. This provision allows the Parliament and the Council to establish the measures necessary to achieve the aims mentioned by the Treaty as pertaining to the energy policy. However, it also grant seach Member State the right to determine the conditions for exploiting its energy resources, its choice between different energy sources and the general structure of its energy supply.

In addition, the distribution of powers to regulate the energy market shows a two-tier system based on independent bodies (the national regulatory authorities and ACER), whose powers have been enlarged by the “third energy package”, and the Commission, which continues to play a central role in the system. A clearer distinction between the tasks assigned to independent regulatory authorities and those attributed to the Commission appears to be necessary.

This article describes the institutional model adopted by the EU for the governance of the energy sector, and aims to verify if such a model can be considered as appropriate to ensuring the attainment of the objectives that the EU has set for the foreseeable future.

PAROLE CHIAVE: roadmap - 2050 - governance - europea - energia

Sommario:

1. Premessa - 2. La liberalizzazione del mercato dell'energia - 3. Il secondo pacchetto energia - 4. Il terzo pacchetto energia - 5. La politica energetica europea dopo il Trattato di Lisbona - 6. Considerazioni conclusive - NOTE


1. Premessa

Dalla fase di prima liberalizzazione ad oggi, l’Unione europea ha sviluppato una propria incisiva azione volta a conseguire tre obiettivi di fondo: la competitività, cioè la creazione di un mercato unico concorrenziale, la sostenibilità, cioè uno sviluppo capace di ridurre le emissioni dei gas serra responsabili dei cambiamenti climatici, e la sicurezza degli approvvigionamenti, necessaria in un sistema ancora oggi caratterizzato da un’eccessiva dipendenza dalle importazioni di energia [1]. Per conseguire tali obiettivi, il legislatore dell’Unione ha basato la politica energetica europea su due tipi di misure: quelle volte alla realizzazione del mercato interno dell’energia elettrica e del gas naturale, e quelle dirette a migliorare l’efficienza energetica e a promuovere l’utilizzazione di fonti di energia rinnovabili. Sotto il primo profilo, il Consiglio europeo ha stabilito il termine del 2014 per il completamento del mercato interno dell’energia [2]. Sotto il secondo profilo l’Unione europea, con l’approvazione del cosiddetto «pacchetto clima-energia», conosciuto anche come strategia «20-20-20», ha previsto entro il 2020 il taglio delle emissioni di gas serra del 20%, la riduzione del consumo di energia del 20% e il raggiungimento di una quota del 20% del consumo energetico totale europeo generato da fonti rinnovabili [3]. Il 15 dicembre 2011, inoltre, la Commissione europea ha pubblicato la «tabella di marcia per l’energia 2050», la cosiddetta «Roadmap 2050», con la quale ha fissato l’obiettivo, da raggiungere entro il 2050, della riduzione delle emissioni di carbonio dell’80% rispetto ai livelli del 1990 [4]. La realizzazione di un così ambizioso programma richiede evidentemente un forte coordinamento delle politiche energetiche nazionali. L’Agenzia Internazionale per l’Energia, nel rapporto sulla politica energetica dell’Unione europea pubblicato nel 2008 [5], ha però evidenziato la forte resistenza degli Stati membri a rinunciare alla sovranità sulle scelte fondamentali in materia di politica energetica e, in particolare, sulle decisioni strategiche in materia di approvvigionamento. In effetti neppure il Trattato di Lisbona, che pure ha finalmente riconosciuto all’Unione una competenza in materia di energia, è [continua ..]

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2. La liberalizzazione del mercato dell'energia

Nella sua formulazione originaria, il Trattato istitutivo della Comunità economica europea non prevedeva alcuna competenza in materia di energia. Nel 1957 il gas naturale non era ancora considerato come una risorsa energetica di importanza primaria. Per il petrolio, invece, è sempre stata ritenuta sufficiente l’applicazione della disciplina comunitaria in materia di libero scambio delle merci. In effetti, mentre il trasporto e la distribuzione del gas naturale e dell’energia elettrica sono effettuati a mezzo di complesse infrastrutture a rete, gli altri idrocarburi possono essere trasportati e distribuiti agli utilizzatori finali in molti modi e, sono tale profilo, sono equiparabili alle altre merci. Quanto all’elettricità, le reti del tempo non erano strutturate in maniera tale da garantire un consistente flusso transfrontaliero di energia. Gli Stati fondatori, pertanto, ritenevano che le specifiche esigenze correlate al fabbisogno energetico della Comunità fossero adeguatamente soddisfatte dal Trattato istitutivo della Comunità del carbone e dell’acciaio (CECA) del 1951 e dal Trattato istitutivo della Comunità europea dell’energia atomica (Euratom) del 1957 [6]. La mancata previsione di una competenza comunitaria in materia di energia, tuttavia, non ha impedito agli organi europei l’avvio di processo di liberalizzazione del settore, mediante il ricorso alla base legale offerta da altre disposizioni del Trattato, in particolare quelle in materia di concorrenza e di ravvicinamento delle legislazioni [7]. Com’è noto il settore dell’energia, come quello delle telecomunicazioni, nella maggior parte degli Stati europei è stato per lungo tempo oggetto di monopolio statale e interamente soggetto alle discipline nazionali (salvo i settori rientranti nell’ambito di applicazione dei trattati CECA e EURATOM). La crisi petrolifera del 1973 evidenziò tuttavia il problema della dipendenza della Comunità dall’estero per il fabbisogno di energia, e la conseguente esigenza di una politica energetica comunitaria. In questa situazione il Consiglio adottò una serie di risoluzioni volte ad evidenziare la necessità di una azione comunitaria anche in questo campo [8]. Si trattava tuttavia di atti programmatici, a contenuto non vincolante, volti ad individuare obiettivi comuni e azioni programmatiche il cui rispetto, [continua ..]

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3. Il secondo pacchetto energia

Nonostante queste iniziative, la mancanza di un quadro normativo uniforme in tutti gli Stati membri impediva l’effettiva realizzazione di un vero mercato interno dell’energia. Nel 2003 è entrato in vigore il secondo pacchetto di norme comunitarie in materia di energia [27], che ha rappresentato un importante passo avanti verso la creazione del mercato interno dell’energia elettrica e del gas [28]. Le nuove direttive hanno portato a conclusione il processo di liberalizzazione avviato dalle direttive precedenti, imponendo agli Stati membri l’obbligo di consentire entro la fine del 2007 a tutti gli utenti, inclusi quelli residenziali, piena libertà di scelta del fornitore [29]. È stata inoltre liberalizzata la produzione di energia, prevedendo che la costruzione di nuovi impianti non è più soggetta a forme di programmazione pubblica ma solo ad un controllo preventivo volto a verificare il rispetto di requisiti oggettivi stabiliti dagli Stati membri in applicazione del diritto comunitario. Altre misure hanno riguardato, tra l’altro, l’imposizione agli operatori verticalmente integrati dell’obbligo di separare maggiormente le attività inerenti alla gestione della rete di trasporto rispetto alla generazione e alla distribuzione di energia e l’introduzione di misure volte a consentire l’accesso alle reti di trasporto su basi non discriminatorie. In linea con la precedente politica energetica europea, anche le seconde direttive hanno cercato di bilanciare l’obiettivo della liberalizzazione del mercato energetico con la necessità di tutelare interessi pubblici concorrenti, tra cui la riduzione della dipendenza energetica dall’estero e la tutela dell’ambiente [30]. Le nuove direttive, infatti, mirano a realizzare un mercato non solo «concorrenziale» ma anche «sicuro e sostenibile dal punto di vista ambientale» [31]. In questa prospettiva si colloca ad esempio la direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che ha istituito il sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra [32]. Il “secondo pacchetto” ha attributo alle autorità nazionali di regolazione un ruolo centrale per la realizzazione del mercato interno dell’energia, demandando ad esse incisivi poteri volti ad assicurare la corretta realizzazione dei [continua ..]

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4. Il terzo pacchetto energia

Nel luglio 2009, poco prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, è stato approvato il terzo pacchetto in materia di energia [35], volto a completare la realizzazione di un mercato concorrenziale dell’energia elettrica e del gas. Esso è stato adottato in forza dell’art. 114 TFUE (ex art. 95 TCE), sul ravvicinamento delle legislazioni che hanno per oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. Questo nuovo intervento ha sottratto ulteriori competenze agli organi politici nazionali ed ha cercato di realizzare un inedito modello di “governance” europea dell’energia, incentrato sulla cooperazione tra regolatori nazionali, Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) [36] e la Commissione europea. In particolare, il terzo pacchetto ha affidato alle autorità nazionali di regolazione il compito di garantire la corretta e uniforme applicazione del diritto dell’Unione su tutto il territorio europeo. A tal fine le nuove direttive hanno individuato espressamente gli obiettivi generali che le autorità nazionali di regolazione sono chiamate a perseguire [37] e ne hanno esteso le competenze [38], affidando alle stesse anche il potere di irrosare sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive alle imprese elettriche che non ottemperano agli obblighi ad esse imposti sulla base della normativa applicabile [39]. Inoltre le nuove direttive hanno imposto agli Stati membri l’obbligo di assicurare l’indipendenza delle autorità di regolazione non solo dalle imprese regolate, ma anche dal potere politico [40]. A tal riguardo le autorità nazionali, nell’esercizio delle funzioni di regolamentazione, non possono sollecitare né accettare istruzioni dirette da alcun governo o da altri soggetti pubblici o privati e devono essere messe in condizione di poter prendere decisioni autonome, in maniera indipendente da qualsiasi organo politico [41]. È infatti evidente che, ove le Autorità nazionali di regolazione fossero dipendenti dagli organi politici nazionali e tenute pertanto a seguire gli indirizzi fissati da questi, risulterebbe impossibile garantire la necessaria uniformità nell’attuazione del diritto dell’Unione. Al fine di garantire un maggiore coordinamento delle funzioni di regolazione svolte dalle [continua ..]

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5. La politica energetica europea dopo il Trattato di Lisbona

Il Trattato di Lisbona ha incluso l’energia nel catalogo delle materie in cui l’Unione ha competenza concorrente con quella degli Stati membri [61]. All’energia è dedicato un apposito Titolo [62] composto da un singolo articolo – art. 194 TFUE [63] – che individua i quattro principali obiettivi della politica dell’Unione in questo campo: garantire il corretto funzionamento del mercato interno, garantire la sicurezza dell’approvvigionamento, promuovere il risparmio energetico, l’efficienza energetica, lo sviluppo di energie nuove e rinnovabili e, infine, promuovere l’interconnessione delle reti energetiche. Le misure volte alla realizzazione di tali obiettivi sono adottate secondo la procedura legislativa ordinaria; quando però si tratta di misure aventi natura fiscale, è richiesta una procedura speciale con il voto unanime del Consiglio. Il Trattato di Lisbona, se da una parte ha introdotto una chiara base giuridica per la politica energetica dell’Unione, dall’altra parte non sembra tuttavia incidere sulla pretesa degli Stati membri a definire autonomamente aspetti cruciali di tale politica, come quelli relativi alla struttura e alla sicurezza degli approvvigionamenti. L’art. 194, comma 2, TFUE, infatti, stabilisce che gli atti dell’Unione non possono incidere «sul diritto di uno Stato membro di determinare le condizioni di utilizzo delle sue fonti energetiche, la scelta tra varie fonti energetiche e la struttura generale del suo approvvigionamento energetico, fatto salvo l’articolo 192, paragrafo 2, lettera c)». Nonostante le difficoltà interpretative che nascono dalla formulazione dell’art. 194 TFUE [64], sembra che ogni intervento ricadente nell’ambito di applicazione dell’art. 194, comma 2, TFUE richieda l’unanimità dei voti all’interno del Consiglio, con la conseguenza che ogni Stato membro può esercitare un decisivo potere di veto al riguardo. La realizzazione degli obiettivi dell’Unione in materia di politica energetica richiede però un effettivo coordinamento delle singole politiche nazionali [65]. In questa prospettiva il cosiddetto pacchetto clima-ambiente [66], approvato poco prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ha previsto ad esempio che ciascuno Stato membro debba approvare un piano [continua ..]

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6. Considerazioni conclusive

Non vi è dubbio che l’intervento dell’Unione europea ha determinato una profonda trasformazione nel settore dell’energia, realizzando importanti risultati che sono oggi sotto gli occhi di tutti. L’entrata in vigore del Trattato di Lisbona ha posto le basi per un ulteriore sviluppo della politica energetica europea. L’Unione europea non si è fermata agli interventi del 2009. Recentemente sono state introdotte, ad esempio, nuove misure volte a favorire lo sviluppo e l’interoperabilità delle reti energetiche trans-europee. La mancanza di adeguati collegamenti transfrontalieri rappresenta infatti un ostacolo al buon funzionamento del sistema energetico europeo. La crisi dell’inverno del 2009, quando numerosi paesi europei si trovarono ad affrontare un problema di approvvigionamento di gas, fu causata non dalla mancanza di gas sul mercato, ma dall’assenza di un’adeguata rete per il trasporto dello stesso. I programmi stabiliti dall’Unione in materia di riduzione delle emissioni, del resto, rendono necessario l’approntamento di una infrastruttura che possa consentire l’immissione del 20% di energia da fonti rinnovabili nel 2020 e di una misura ancora maggiore entro il 2050 [80]. In questa prospettiva è stato quindi approvato il nuovo regolamento sugli orientamenti per le infrastrutture energetiche trans-europee [81], che disciplina l’individuazione di progetti di interesse generale, introduce un iter autorizzatorio accelerato e prevede la possibilità di ottenere aiuti finanziari da parte dell’Unione per favorire la realizzazione dei progetti selezionati. Nonostante questi progressi, però, l’attuale modello europeo di governance dell’energia non sembra ancora adeguato a garantire la realizzazione degli obiettivi che l’Unione si è posta per il prossimo futuro. In primo luogo la distribuzione dei poteri di regolazione del mercato evidenzia un sistema dualistico, nel quale ai poteri riconosciuti a organi indipendenti (le autorità nazionali di regolazione e l’ACER) si affiancano le competenze della Commissione, che continua a rivestire un ruolo centrale nel sistema. Occorrerebbe invece una più netta distinzione tra i compiti di indirizzo politico e quelli di regolazione del mercato, posto che il corretto funzionamento del mercato interno sembra richiedere [continua ..]

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NOTE

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