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Se prendere un taxi a Londra configura un aiuto di stato. Sulla legittimità di escludere dalle corsie preferenziali i veicoli a noleggio con conducente (note a margine della sentenza Corte di Giustizia Europea, Eventech Ltd c. The Parking Adjudicator, 14 gennaio 2015)

Valentina Gastaldo

1. Il fatto di autorizzare, al fine di creare un sistema di trasporto sicuro ed efficiente, i taxi londinesi a transitare sulle corsie riservate agli autobus predisposte sulla rete stradale pubblica durante le ore di operatività delle restrizioni alla circolazione concernenti tali corsie, vietando ai veicoli a noleggio con conducente di circolarvi, salvo che per prelevare e depositare passeggeri che li abbiano prenotati in anticipo, non appare idoneo a comportare un impegno di risorse statali né a conferire a tali taxi un vantaggio economico selettivo ai sensi del­l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, circostanza che spetta tuttavia al giudice del rinvio verificare.

2. Non si può escludere che il fatto di autorizzare i taxi londinesi a transitare sulle corsie riservate agli autobus predisposte sulla rete stradale pubblica durante le ore di operatività delle restrizioni alla circolazione concernenti tali corsie, vietando ai veicoli a noleggio con conducente di circolarvi, salvo che per prelevare e depositare passeggeri che li abbiano prenotati in anticipo, possa essere idoneo ad incidere sul commercio tra gli Stati membri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.

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Sommario:

1. Il caso - 2. Il servizio taxi nella cittą di Londra - 3. Il procedimento dinanzi alla High Court of Justice e alla Court of Appeal - 4. Sulle questioni pregiudiziali - 5. I principi di diritto - 6. La nozione di aiuti di Stato nell'ordinamento comunitario - 7. Il servizio di noleggio di veicoli con conducente all'interno dei paesi dell'Unione Europea - 8. Alcune brevi considerazioni conclusive per una rilettura critica della sentenza - NOTE


1. Il caso

Il caso oggetto della pronuncia in commento trae origine da una controversia tra la società Eventech Ltd [1], gestore di un parco di veicoli a noleggio con conducente (VNC), il Parking Adjudicator, organo indipendente istituito per gestire i ricorsi contro le contravvenzioni effettuate dalle autorità per i trasporti locali di Londra, e dal Transport for London (TfL). In particolare, la questione attiene alla legittimità della politica, adottata da quest’ultimo ente e dalla maggior parte dei municipi della Città di Londra, di autorizzare solo i Black cabs e non anche i veicoli a noleggio con conducente a transitare sulle corsie riservate agli autobus nel centro di Londra durante le ore in cui la circolazione è ristretta.

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2. Il servizio taxi nella cittą di Londra

Per comprendere al meglio la vicenda in esame pare opportuno preliminarmente ricordare che, a Londra, il servizio di trasporto taxi è offerto da due gestori in concorrenza tra loro: i Black cabs e i veicoli a noleggio privato (Minicabs) [2]. Molto differenti sono le condizioni per le due tipologie di servizio: i Black cabs, infatti, sono autorizzati al “ply for hire”, vale a dire sollecitare o attendere i passeggeri in strada [3], mentre, i VNC, possono far salire a bordo solo i passeggeri che abbiano prenotato in anticipo i loro servizi. D’altra parte, solo ai taxi neri e non ai Minicab sono imposti taluni importanti requisiti riguardanti gli standard di idoneità del veicolo, le condizioni di trasporto [4], le tariffe applicate, nonché l’esame [5] per conseguire la licenza [6].

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3. Il procedimento dinanzi alla High Court of Justice e alla Court of Appeal

Nel contenzioso che ha dato origine al rinvio pregiudiziale [7], la società Eventech Ltd, rilevava che, dal luglio 2011 al dicembre 2012, sia il Transport for London che i London Boroughs (municipi di Londra) le avevano inflitto illecitamente numerose ammende – pari ad un importo complessivo di Euro 215.166 – per aver utilizzato le corsie riservate agli autobus [8]. Queste amministrazioni, nell’esercizio dei poteri loro conferiti a partire dall’anno 2000, avevano, infatti, adottato una politica relativa alle corsie riservate agli autobus che ha consentito ai Black cabs di utilizzare tali passaggi durante le ore di operatività delle restrizioni alla circolazione. Ai VCN era stata, invece, negata l’autorizzazione, limitando l’utilizzo di queste vie preferenziali solo per prendere a bordo un passeggero o depositarlo. Va, infatti, ricordato che, in base all’art. 6 del Traffic Regulation Act [9], il TfL, quale autorità competente, ha la facoltà di limitare l’uso delle strade della Grande Londra per finalità specifiche ed, in particolare, per facilitare il traffico ed il passaggio pedonale, nonché di redigere verbali di contravvenzione per violazioni della sopra menzionata restrizione. Il ricorso avverso tale decisione, proposto dal gestore di VNC, veniva respinto dalla High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), con sentenza 13 luglio 2012. Ottenuta l’autoriz­zazione per impugnare il provvedimento, il 23 e 24 aprile 2013, veniva presentato il caso alla Court of Appeal. La ricorrente affermava, in particolare, che la politica relativa alle corsie riservate costituisce un aiuto di Stato – contrario agli artt. 107, par. 1 e 108, par. 3, TFUE – a favore dei gestori di taxi neri, e ciò creerebbe grave danno ai veicoli a noleggio con conducente. I Black cabs, grazie alla deroga al pagamento di contravvenzioni o penalità per l’uso di tali corsie, avrebbero, così, beneficiato di un vantaggio economico, mediante risorse statali. Veniva inoltre rilevato che il settore commerciale in oggetto era aperto alle imprese di tutti gli Stati della Comunità, e, pertanto, non poteva essere esclusa [continua ..]

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4. Sulle questioni pregiudiziali

La Corte ha preliminarmente statuito che, per quanto riguarda la condizione relativa all’impegno di risorse statali, il concetto di aiuto comprende, non soltanto prestazioni positive quali le sovvenzioni, ma anche interventi che, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’im­presa e che, senza essere sovvenzioni in senso stretto, hanno la stessa natura e producono identici effetti [11]. Di conseguenza, ai fini della constatazione dell’esistenza di un aiuto di Stato, deve essere dimostrato un nesso sufficientemente diretto tra il vantaggio accordato al beneficiario e una riduzione del bilancio statale o l’esistenza di un rischio economico sufficientemente concreto di oneri gravanti sul bilancio pubblico [12]. Il Tribunale ha, quindi, precisato che la politica messa in atto dall’ammini­strazione londinese non appare idonea a comportare un impegno di risorse statali: l’esenzione per i Black cabs dall’obbligo di pagamento delle ammende non determina, infatti, alcun onere supplementare per i poteri pubblici tale da comportare un impegno di risorse statali. Secondo la Corte, il corrispettivo per il valore economico del diritto di accesso preferenziale che le amministrazioni sono tenute a riscuotere ha lo scopo di garantire un sistema di trasporto sicuro ed efficiente. Pertanto, accordare ad alcuni utenti l’utilizzo di un’infrastruttura pubblica con conseguente rinuncia allo sfruttamento in termini monetari non conferisce necessariamente un vantaggio economico. Tale circostanza deve essere, in ogni caso, accertata dai giudici interni. Occorre, poi, verificare se il criterio di aggiudicazione del diritto d’accesso adottato dall’autorità competente si applichi agli operatori economici interessati in maniera non discriminatoria. Tale esame, in sostanza, coincide con quello diretto a sapere se la politica relativa alle corsie riservate agli autobus conferisca ai taxi neri un vantaggio economico selettivo, di cui all’art. 107 par. 1 del TFUE. A tal proposito viene rammentato che la disposizione in esame vieta, in linea di principio, gli aiuti che «favor[iscono] talune imprese o talune produzioni» – ossia gli aiuti selettivi – rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga [13]. La valutazione in ordine all’eventuale [continua ..]

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5. I principi di diritto

Per tali motivi la Seconda Sezione dispone che l’autorizzazione all’utilizzo delle corsie preferenziali per gli autobus, concessa unicamente ai taxi neri e non anche ai veicoli a noleggio con conducente, è compatibile con il diritto Ue. Non vi è, pertanto, alcuna violazione delle regole sugli aiuti di Stato da parte di un sistema nazionale che ammette, all’uso di corsie riservate, i soli taxi dotati di una licenza rilasciata dalle autorità nazionali. Spetterà, ora, al giudice del rinvio verificare le circostanze evidenziate dalla Corte ed applicare i principi di diritto affermati nel caso concreto.

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6. La nozione di aiuti di Stato nell'ordinamento comunitario

La sentenza in commento affronta il tema dell’applicabilità degli aiuti di Stato [15]. Appare, allora, opportuno fornire alcuni cenni in ordine all’istituto in esame. Il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (Trattato FUE) prevede che l’azione dell’Unione Europea comporti, tra l’altro, la «definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno» [16]. Tra queste regole vi sono quelle applicabili alle imprese – relative alle intese, all’abuso di posizione dominante ed alle concentrazioni – e quelle relative agli aiuti concessi dagli Stati. Queste ultime hanno l’obiettivo di evitare che la concorrenza sia falsata da interventi a sostengo di uno o più soggetti che operano sul mercato e di creare uguali condizioni di crescita fra le PMI e le grandi imprese [17]. A livello comunitario, i principi fondamentali in materia sono delineati dallo stesso Trattato FUE. La norma fondamentale in materia [18] è, in particolare, costituita dall’art. 107 [19], secondo cui debbono considerarsi incompatibili quegli interventi che comportino una elargizione pubblica che favorisca talune imprese o produzioni, pregiudicando il corretto scambio tra gli Stati membri e conseguentemente la concorrenza [20]. Sebbene la disposizione in esame introduca il principio dell’incompa­tibili­tà [21] dell’intervento statale con il mercato interno, non fornisce, tuttavia, alcuna definizione di aiuto. La prassi della Commissione europea e la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione Europea hanno, tuttavia, permesso di definire i contenuti e l’interpretazione della disposizione del Trattato. In particolare, la Corte, cercando di riassumere le caratteristiche necessarie per definire il concetto di aiuto di Stato [22], ha stabilito che «in primo luogo deve trattarsi di un intervento dello Stato ed effettuato mediante risorse statali. In secondo luogo tale intervento deve poter incidere sugli scambi tra gli Stati membri. In terzo luogo, deve concedere al suo beneficiario. In quarto luogo deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza» [23]. Allo stesso modo, sebbene l’art 107 non individui un elenco delle misure vietate [24], la perifrasi «sotto qualsiasi forma», utilizzata dalla norma, permette [continua ..]

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7. Il servizio di noleggio di veicoli con conducente all'interno dei paesi dell'Unione Europea

Prima di affrontare la trattazione di tutti gli aspetti problematici della sentenza in esame, appare utile ricordare quale siano le principali caratteristiche che differenziano il servizio di taxi da quello di noleggio con conducente [39]. Anzitutto, il primo servizio può essere utilizzato chiamando i numeri radiotaxi, o recandosi nelle piazzole contrassegnate e delimitate da strisce gialle [40]; la tariffa viene visualizzata sul tassametro sin dal momento della partenza ed è determinata da un calcolo misto chilometrico/tempo. Al contrario, il noleggio con conducente è, dal punto di vista tecnico, un trasporto privato non di linea, un servizio a prenotazione e noleggio auto con autista. La tariffa viene concordata al momento della prenotazione – obbligatoria ed effettuata per telefono o via mail – e risulta più conveniente del classico servizio taxi sulle lunghe tratte e su servizi di disposizione oraria. Secondo i fautori dei veicoli privati a noleggio, l’affermarsi di tale servizio sarebbe strettamente collegato all’applicazione del principio di economia della condivisione (c.d. sharing) ai servizi di trasporto. I guidatori non professionisti [41] che mettono a disposizione le proprie auto offrirebbero, infatti, un servizio assimilabile al car pooling [42], nel quale le spese relative a pedaggi e benzina si dividono tra i passeggeri [43]. Il principio non appena affermato è stato, invece, contrastato dalle autorità amministrative e giudiziarie di quasi tutti i paesi Europei, sulla base dei seguenti presupposti: 1) il non professionismo degli autisti, che esercitano di fatto un servizio di trasporto pubblico senza avere la licenza prevista dalla legge; 2) le conseguenti criticità in materia di responsabilità civile e concorrenza sleale, anche in considerazione del minor costo del servizio, che non segue il piano tariffario previsto all’uopo dalle pubbliche autorità preposte; 3) le società che gestiscono il servizio in esame operano come intermediario, attraverso l’app scaricata sullo smartphone sulla quale si paga la corsa con carta di credito [44]. Nello specifico, ci si riferisce al recentissimo provvedimento del Tribunale di Milano [45], che ha disposto il blocco del servizio UberPop [46] su tutto il territorio nazionale, [continua ..]

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8. Alcune brevi considerazioni conclusive per una rilettura critica della sentenza

Come anticipato la decisione della Corte di Giustizia [56] arriva in un momento in cui la regolamentazione del settore dei taxi è sottoposta a notevoli pressioni derivanti dall’ingresso di nuovi operatori [57], che, attraverso innovazioni tecnologiche, conquistano nuove fette di mercato [58]. Si tratta di un settore dove le regole di concorrenza sono sempre state di difficile applicazione a causa della pesante regolamentazione a cui è sottoposto [59], talché parte della dottrina sostiene che sia ormai maturo per una corretta deregolamentazione e liberalizzazione [60]. La discussione sui privilegi derivanti da tale normativa in crisi, e, in particolare, sull’utilizzo privilegiato di corsie preferenziali, ha raggiunto un livello tale di scontro che la Corte di Giustizia non si è potuta esimere dall’affrontare questo tema. Oggetto di scrutinio della sentenza è, dunque, la legittimità di una normativa nazionale che concede il diritto di accesso ad un’infrastruttura (le corsie riservate) a determinate imprese (i Black cabs) e non ai loro concorrenti (i VNC), determinando, in tal modo, un vantaggio economico [61], per i primi, che possono effettuare più corse in un minor tempo. Di indubbio interesse risulta il principio affermato dai giudici del Kirchberg, secondo cui è necessario tenere conto dell’obiettivo perseguito dalla misura statale per valutarne la selettività, in particolare, per individuare la “classe” di imprese che si trova in condizioni di fatto e di diritto comparabili. Va, infatti, ricordato, che, sino ad oggi, la Corte di Giustizia ha affrontato questa tematica con una giurisprudenza un po’ ondivaga [62]. Nella pronuncia in esame, invece, la tutela della sicurezza e dell’efficienza del sistema di trasporto rappresentato i presupposti per qualificare come non selettiva la misura imposta dalle autorità londinesi. La Corte esclude, inoltre, che l’utilizzo delle corsie riservate determini un trasferimento di risorse, non solo perché tali infrastrutture sono state costruite per gli autobus e non per i taxi, ma anche perché non sono, comunque, sfruttate dallo Stato. Nel caso di specie ci si troverebbe, poi, alla presenza di un intervento regolamentatore, che non implica alcun versamento di fondi statati, o mancato guadagno. Parte [continua ..]

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