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Il finanziamento statale quale strumento incentivale: tentativi e resistenze nel settore del trasporto pubblico locale

Emanuele Boscolo

In the area of local public transport sector the user charges have been kept politically low and cover only a small part of the operating costs. The State provides the huge economic resources and – according to a law that has been amended several times in the recent period – the allocation of these resources between the different regions should take place according to a scheme designed to strongly encourage the recovery of efficiency and economy of management. The article instead highlights how, in the phase of practical implementation, are prevailing positions of the regions most trouble and, as a result of certain resolutions of the Conference State-Regions, the allocation of funding was still follow the policy – totally unsatisfactory – of historical spending, with penalization of the regions that have already implemented strict intervention programs.

PAROLE CHIAVE: finanziamento statale - strumento incentivale - tentativi - resistenze - settore - trasporto pubblico locale

  

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Sommario:

1. Finanziamento, regolazione e governance del settore - 2. Un sistema fortemente sussidiato con tariffe (politicamente) basse - 3. Le fasi evolutive del sistema di finanziamento - 4. L'affermazione del modello del fondo statale - 5. L'assestamento del sistema: il modello attuale e le determinanti dell'intervento statale - 6. Il modello effettuale: la concertazione con le Regioni e il depotenziamento del modello incentivale - 7. La spending review, le crisi locali e le ulteriori spinte centripete - 8. Il ruolo dell'AutoritÓ per la regolazione dei trasporti - 9. Conclusioni - NOTE


1. Finanziamento, regolazione e governance del settore

Nel settore del trasporto pubblico locale è immediatamente percepibile [1] una sorta di scambio implicito tra servizi di scarsa qualità e basse tariffe ed è del pari evidente come, almeno in alcune parti del paese, il sistema sia ormai prossimo al collasso finanziario-gestionale. L’impressione che si ritrae anche da recenti analisi [2] è quella di un settore in forte crisi: si delinea un panorama fatto di gestioni fortemente parcellizzate e scarsamente produttive, impegnate ad assicurare un servizio pubblico che non riesce a garantire con la necessaria appropriatezza il diritto sociale alla mobilità. Di riflesso, non sono perseguite appieno neppure le finalità ambientali della mobilità collettiva, con il risultato che il tasso di utilizzo dell’auto privata (il bene sostituto del TPL per effetto di una elasticità incrociata tra trasporto pubblico e mobilità individuale) è molto più elevato che in altri paesi [3]. L’inefficienza e sub-ottimalità della risposta organizzativa pubblica, unitamente alla mancanza di politiche urbane tese, per fare solo un esempio, ad intervenire sul decisivo parametro qualitativo della velocità commerciale, limitano quindi il benessere collettivo, generano marginalità sociale e territoriale, inducono maggiori costi per le famiglie e per il sistema economico complessivo e determinano una enorme diffusione di esternalità ambientali. In questo settore gli spazi riservati al mercato e alle aggiudicazioni tramite gara sono ancora alquanto ridotti. Il modello dominante è invece costituito dalle gestioni pubbliche ampiamente sussidiate. Pare quindi utile focalizzare l’attenzione sul tema del finanziamento pubblico nella prospettiva tesa a verificare se, attraverso questa leva, sia stato almeno tentato un riorientamento dei diversi attori in direzione di una maggior efficienza: si tratta, in altri termini, di valutare se alle politiche di finanziamento pubblico – i cui numeri sono secondi solo a quelli del settore sanitario – siano state associate finalità incentivali. In via preliminare, occorre tuttavia porre l’accento sul nesso che intercorre tra l’architettura della governance settoriale e il sistema di finanziamento: su questo piano si coglie come sussista un rapporto diretto tra il sistema di finanziamento del TPL, entro cui lo [continua ..]

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2. Un sistema fortemente sussidiato con tariffe (politicamente) basse

Come si è detto, il sistema, dopo la scelta nel senso della regionalizzazione convintamente profilata dal d.lgs. n. 422/1997 [12], sembra oggi percorso da spinte contrastanti. All’attribuzione di un ruolo propulsivo allo Stato non sembra ancora conseguire la configurazione di un nuovo modello generale: non si percepiscono, in altri termini, né una reale volontà politica di mettere il TPL al centro di un progetto riformatore né una capacità legislativa e tecnico-amministrativa volta ad incidere sugli assetti consolidati che hanno condotto alla condizione di crisi in cui versa il settore. Altro dato che emerge è quello secondo cui il sistema del trasporto pubblico non potrebbe reggersi in carenza di pesanti sussidi pubblici [13], il cui livello è nettamente più elevato rispetto a quello riscontrabile nei principali paesi europei [14]. Trattandosi di un apparato preposto a garantire un servizio pubblico avente ad oggetto un bene primario come la mobilità collettiva (qualificabile come bene di merito [15], ancorché venga invece ancora oggi avvertito da molti alla stregua di un bene ‘inferiore’ [16]), il servizio viene tradizionalmente erogato a tariffe che non remunerano, neppure lontanamente, i fattori di produzione. In tal guisa il sistema di tariffazione è stato caricato di valenze sociali, accettando che i proventi tariffari concorrano in maniera solo limitata a sostenere i costi effettivi (di esercizio e di investimento) del servizio (la tariffa nel 2011 copriva solo per il 27,5% i costi del servizio, con sensibili differenze su base regionale, a fronte di un obbligo di copertura, fissato dall’art. 19, comma 5, d.lgs. n. 422/1997, in un rapporto costi/ricavi non inferiore al 35%). Anche la recente indagine conoscitiva parlamentare ha fatto emergere l’ineludibilità di un innalzamento progressivo delle tariffe, sulla base di criteri che dovranno essere definiti, per la prima volta su un piano tecnico e non più soltanto politico, dalla neoistituita Autorità di Regolazione per i Trasporti. Va tuttavia registrato come nel periodo più recente la leva tariffaria sia stata impiegata essenzialmente per compensare i pesanti tagli lineari subiti dalle regioni e dagli enti locali in carenza di una adeguata responsabilizzazione delle gestioni aziendali: una parte degli effetti della spending [continua ..]

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3. Le fasi evolutive del sistema di finanziamento

Questi pochi dati sono comunque sufficienti a confermare la centralità rivestita dal tema del finanziamento del trasporto pubblico locale e dalla complessa vicenda normativa ad esso sottesa. Questo itinerario, nell’ultimo tratto che qui interessa indagare [22], segue alcune traiettorie di cui cercheremo di rintracciare il filo conduttore nella sedimentazione, a volte confusa, di una legislazione in cui si intrecciano – come detto – politiche di spesa e revisione dell’architettura organizzativa settoriale, con ricorrenti conflitti tra Stato e Regioni. a) In una prima fase il legislatore si prefisse l’obiettivo di “smantellare quell’ambiente protetto che la pratica dei ripiani a piè di lista aveva creato, disciplinando per la prima volta il raccordo tra costi, ricavi e contributi, al fine di porre le condizioni per una gestione efficiente del servizio”[23]. La legge 10 aprile 1981, n. 181, intitolata ‘Legge quadro per l’ordinamento, la ristrutturazione ed il potenziamento dei trasporti pubblici locali’, aveva previsto l’istituzione di un Fondo Nazionale per il Trasporto a cui le regioni potevano tuttavia accedere sulla base dei costi standard da determinare in considerazione delle diverse particolarità territoriali. Venne in tal modo per la prima volta profilato il superamento del criterio deresponsabilizzante della spesa storica. Le regioni vennero inoltre preposte alla redazione di piani che dovevano articolarsi in bacini innovativamente disegnati a scala sovracomunale. L’attuazione della legge deluse tuttavia le molte aspettative riformatrici. Il Fondo nazionale, in sostanziale continuità con il passato, fu infatti impiegato per ripianare i debiti accumulati dalle gestioni, con conseguente fuorviante accreditamento dell’idea, fondata su una malintesa confusione tra contenuti sociali e inefficienza, che il trasporto pubblico locale non potesse strutturalmente raggiungere una condizione di (almeno tendenziale) autosufficienza economica. b) Una seconda fase si è aperta con l’approvazione del già citato d.lgs. n. 422/1997 (decreto Burlando), poi modificato dal d.lgs. 20 settembre 1999, n. 400. L’art. 20 del decreto, a fronte dell’attribuzione alle regioni delle competenze amministrative in materia di trasporto pubblico locale, in attuazione della delega conferita dall’art. 4 della legge 15 [continua ..]

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4. L'affermazione del modello del fondo statale

La prima rilevante iniziativa lungo la direttrice ricentralizzante può essere rinvenuta nella finanziaria 2004. L’art. 4, comma 157, legge 24 dicembre 2003, n. 350 ha istituito il “Fondo per il conseguimento dei risultati di maggiore efficienza e produttività nei servizi di trasporto pubblico locale”, alimentato – per effetto di una fiscalizzazione – con una accisa sui carburanti, ed ha previsto che le risorse di tale fondo venissero ripartite tra le regioni secondo modalità “stabilite con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentita la Conferenza unificata”. Va ricordato che la Corte costituzionale ha avuto modo di occuparsi di questo modello di allocazione delle risorse statali e delle sue implicazioni sul fronte del riparto delle competenze tra i diversi livelli istituzionali in una importante sentenza. La Regione Emilia Romagna aveva lamentato che l’istituzione del fondo avesse invaso un ambito attribuito in via esclusiva alla competenza regionale per effetto della riforma del Titolo V della Costituzione e, ancor prima, del d.lgs. n. 422/1997. La norma statale si sarebbe posta – ad avviso della regione ricorrente – in contrasto con l’art. 119 Cost., che non consentirebbe la costituzione di fondi statati a destinazione vincolata per il finanziamento di funzioni proprie delle regioni. Con la sentenza 8 giugno 2005, n. 222 [27], la Consulta ha, innanzitutto, dato atto della riconducibilità del trasporto pubblico locale entro la sfera delle competenze legislative residuali attribuite in via esclusiva alle regioni [28], con il rilevante corollario che in tali ambiti lo Stato non può prevedere interventi finanziari strutturali (al di fuori degli spazi lasciati aperti dall’art. 119 Cost.), né istituire fondi settoriali tesi al finanziamento delle funzioni regionali [29]. Secondo i Giudici delle leggi, limiti invalicabili all’intervento statale saranno configurabili solo in seguito al completamento del complesso dispositivo dettato dal citato art. 119 Cost., teso a consentire alle regioni piena autonomia impositiva. Sino ad allora dovranno ritenersi ancora operanti le norme di finanziamento previgenti: nel caso del TPL, tali norme – cedevoli ma non ancora cadute – si identificano con quelle espresse dall’art. 20 del d.lgs. n. 422/1997. Di lì la conclusione secondo cui, poiché il [continua ..]

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5. L'assestamento del sistema: il modello attuale e le determinanti dell'intervento statale

Occorre descrivere più approfonditamente il modello delineato dal riscritto art. 16-bis, prima di focalizzare l’attenzione sulla variante effettuale di tale modello affermatasi nel tempo più recente. Lo strumento condizionale a cui è subordinato il riparto delle risorse alle regioni costituisce una straordinaria leva sulla quale lo Stato si propone di agire per innescare processi di revisione delle politiche regionali in materia di TPL, esercitando un’influenza che travalica il tradizionale ruolo del finanziatore impegnato a garantire unicamente le risorse economiche. Su un piano parallelo rispetto alle regole di governance del settore, basate sul riparto delle competenze legislative ed amministrative dettate dal d.lgs. n. 422/1997, si consegna in tal modo allo Stato una funzione di definizione – in via indiretta – dei contenuti e dell’agenda delle uniche iniziative radicali di revisione economica e organizzativa del settore. Contenuti e agenda suscettibili di assumere una precettività reale, a differenza di molte indicazioni espresse dalla legislazione regionale, rimaste programmaticamente prive di effetti: la prospettiva di effettività dell’azione di indirizzo e stimolo esercitabile dallo Stato fa leva infatti sulla condizione di imprescindibilità per le regioni del finanziamento ottenuto dal Fondo. Dietro il disegno legislativo si intravvede quindi l’idea che solo un uso intenso dello strumento incentivale da parte dello Stato possa schiodare il sistema dalla condizione di irriformabilità a cui sembra altrimenti condannato. L’art. 16-bis ha inoltre previsto, con norma immediatamente esecutiva, il varo da parte delle regioni di un piano di riprogrammazione, con rimodulazione dei servizi a domanda debole e sostituzione (entro centottanta giorni) delle modalità di trasporto valutabili come diseconomiche a causa del mancato raggiungimento del rapporto tra ricavi da traffico e costi di esercizio: in altre parole, è stata profilata l’ineludibilità di un radicale intervento sui cd. rami secchi, anche a costo di una malcelata sottoquotazione del vulnus alla coesione territoriale che un tale approccio, ove non adeguatamente ponderato, potrebbe determinare. Oltre a ribadire che le gestioni debbono garantire l’equilibrio economico e uno standard di appropriatezza qualitativa anch’esso definito dallo [continua ..]

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6. Il modello effettuale: la concertazione con le Regioni e il depotenziamento del modello incentivale

Dal rigetto dei rilievi regionali sarebbe potuta derivare una spinta in direzione di una gestione del Fondo ancor più decisamente orientata all’efficienza. Il quadro effettuale, a cui può finalmente approdare la nostra rassegna, si presenta invece assai diverso e, a ben vedere, ancora decisamente troppo vicino al passato da cui il legislatore voleva prendere le distanze. Va infatti dato conto di come, alla prova dei fatti, ossia al momento della messa in moto del dispositivo di funzionamento del Fondo, sia prevalsa un’impostazione alquanto rinunciataria. Per cogliere le coordinate di questo sistema effettuale non è sufficiente fermarsi al livello della legge (l’art. 16-bis non è cambiato) ma occorre passare in rassegna gli atti della Conferenza unificata Stato-Regioni, divenuta teatro di una operazione di ricercato depotenziamento dello schema legale. Sulla spinta proveniente dalle regioni non propriamente in linea con le credenziali tecnico-economiche, ossia dalle regioni (invero la maggioranza nell’eterogenea platea autonomistica) che avrebbero rischiato un pesante taglio di fondi (con connesso rischio di interruzione dei servizi), il blocco regionale è riuscito ad ottenere una sostanziale ‘sterilizzazione’ del dispositivo incentivale. Il modello effettuale-concertativo si è così sostituito al modello legale-incentivale. Come detto, entro la Conferenza unificata Stato-Regioni si è verificata una autentica dequotazione del sistema disegnato dal legislatore. Lo stesso Governo, timoroso che in molte situazioni sull’orlo del baratro una riduzione marginale del finanziamento potesse produrre effetti esiziali, ha accettato che, tramite l’intesa del 7 febbraio 2013, poi recepita nel D.P.C.M. 11 marzo 2013, solo il 10% del Fondo venisse ripartito in termini premiali (sulla base di criteri anch’essi resi peraltro meno selettivi rispetto all’impostazione legislativa). Il risultato è che il grosso delle risorse (il 90%) ha continuato ad essere allocato tramite il frusto criterio della spesa storica [40]. Anche un successivo tentativo di ricoinvolgimento della Conferenza unificata in sede di riparto dell’anticipazione sui fondi del 2014 non ha portato che a minimi scostamenti dal dato derivante dalla spesa storica, a cui talune regioni cercano di restare strenuamente ancorate. Anche nel 2015 le cose non sono sostanzialmente [continua ..]

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7. La spending review, le crisi locali e le ulteriori spinte centripete

Il problema della sostenibilità economica del settore si pone a livello macroeconomico aggregato prima ancora che in sede di riparto dei fondi tra le regioni. Il Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, nel quale convergono parte delle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina nella misura-soglia del 13,7% del gettito (la più parte di tali accise va a finanziare il sistema sanitario) [42] presenta infatti un limite di capienza predeterminata fissata in 4,9 miliardi di euro, a fronte di stime dei costi storici del servizio che in aggregato superano i 6,6 miliardi di euro. Si è quindi reso necessario prevedere una ulteriore dotazione di fondi statali già con l’art. 1, comma 375-bis, legge 27 dicembre 2013, n. 147. Nondimeno sono le regioni a doversi far carico di colmare le carenze delle risorse finanziarie derivanti dai trasferimenti statali, con inevitabili ripercussioni sui servizi garantiti agli utenti. Per fare un solo esempio, la Regione Lombardia riceve 850 milioni di euro l’anno e ne integra con la finanza propria altri 400 milioni, mentre 100 milioni sono finanziati ogni anno dagli enti locali (in passato estranei al finanziamento ed impegnati, semmai, sul fronte delle infrastrutture). Questa situazione è il risultato delle politiche di spending review che hanno colpito duramente – con tagli ‘lineari’ – anche questo settore, con la conseguenza che le risorse complessivamente disponibili hanno subito una drastica riduzione [43]. L’obiettivo di un progressivo riallineamento delle risorse disponibili ai livelli pre-crisi appare lontano. Il dato di sintesi è comunque rappresentato dalle stime che denunciano – pur al netto delle razionalizzazioni che ancora possono e sicuramente devono essere effettuate e dei risparmi derivabili da tale azione – una grave insufficienza delle risorse disponibili, con il risultato che i livelli qualitativi del servizio non riescono a migliorare (si pensi al ritardo nel recepimento della direttiva 2010/40/UE sulle ‘città intelligenti’ di cui si occupa l’art. 19, d.l. n. 179/2012). Il trasporto collettivo per molti potenziali utenti resta così un second best: ciò proprio in una stagione in cui la propensione all’utilizzo del mezzo privato ha subito, anche a causa dei costi petroliferi, una [continua ..]

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8. Il ruolo dell'AutoritÓ per la regolazione dei trasporti

Nell’incapacità di affrontare in maniera veramente adeguata il problema del finanziamento e del recupero di efficienza del sistema, l’unica iniziativa in senso autenticamente pro-concorrenziale con effetti diretti, ancora una volta, sulla governance del settore può essere identificata nell’istituzione, con l’art. 37 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, conv. in legge 22 dicembre 2011, n. 214, dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti [49]. L’Autorità è un organo collegiale, composto dal Presidente e da due componenti nominati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro competente e con il parere favorevole di almeno due terzi dei componenti delle competenti commissioni parlamentari. Presidente e Componenti durano in carica sette anni e non sono rinnovabili. La nomina del Collegio è avvenuta, dopo una travagliata vicenda parlamentare, solo con D.P.R. del 9 agosto 2013 e l’Autorità ha preso sede a Torino. Sono stati avanzati dubbi sull’opportunità della previsione di una nuova autorità settoriale, in una stagione in cui si impongono risparmi e razionalizzazioni organizzative [50]; per ricercare un termine di confronto, basterebbe ricordare che le competenze in materia di regolazione del settore idrico sono state utilmente dislocate entro la preesistente Autorità per l’energia elettrica e il gas, nell’ambito di una operazione che ha dato risultati ampiamente positivi. Altre perplessità sono state sollevate relativamente alla compatibilità di una autorità entro un settore caratterizzato da competenze legislative regionali esclusive [51]. Va tuttavia subito rimarcato, prima ancora di dare conto della risposta che la Corte costituzionale ha espresso sul punto, di come la stessa Autorità abbia dichiarato (nel Comunicato 24 febbraio 2014, n. 16, pubblicato sul proprio sito web) di ritenersi attributaria unicamente di un compito di “regolazione tecnica”, limitato alla definizione di una cornice di regole, e di ritenere che, per contro, la decisione sostanziale espressiva della determinazione di andare in direzione del mercato (nella forma della concorrenza per il mercato) resti saldamente ed esclusivamente nelle mani di regioni e comuni. Nel frattempo, nell’attesa che una [continua ..]

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9. Conclusioni

L’analisi attorno ai temi del finanziamento si è intrecciata inestricabilmente con tutti i principali problemi aperti in un settore in cui i diversi attori istituzionali paiono incapaci di attuare riforme atte a coniugare contenuti sociali ed efficienza economico-gestionale, in un quadro di recuperata sostenibilità economica. Sullo sfondo della riflessione sul finanziamento si sono quindi rese distintamente percepibili tutte le urgenze che impongono un adeguamento delle politiche e una ridefinizione dell’agenda, ma anche tutte le difficoltà che incontra il processo di ridisegno legislativo. La gattopardesca conclusione del più recente tentativo di utilizzo incentivale della leva del finanziamento in vista della riassegnazione allo Stato di un ruolo di stimolo nei confronti del sistema regionale la dice lunga sulle difficoltà che incontra ogni iniziativa tesa a scalfire l’assetto consolidato, sotto il costante ricatto morale delle conseguenze immediate che ogni azione decisa avrebbe sulla continuità dei servizi (ma anche nella certezza che le molte inefficienze si riflettono anch’esse in negativo sulla qualità ed adeguatezza delle prestazioni rivolte all’utenza). All’orizzonte non si intravedono soluzioni semplici. Secondo il paradigma interpretativo che si è fatto strada in tutti i servizi pubblici a rilevanza economica, si è pensato che molte delle problematiche organizzative ed economiche riscontrabili potessero essere superate mediante una robusta dose di concorrenza (per il mercato) nella fase di affidamento dei servizi. Ad accezione delle gare completate dalla Regione Toscana nell’estate del 2015, sino ad oggi le gare esperite non hanno tuttavia dato i risultati sperati (anche per vistosi errori di stesura dei bandi) ed anche la neoistituita Autorità di regolazione settoriale è sembrata sin qui prudentemente impegnata nella preliminare messa a fuoco degli ostacoli che si sono sin qui frapposti alla diffusione del modello concorrenziale (dalle ambiguità nella modellistica dei contratti concessori alle rigidità infrastrutturative). Ma è profondamente sbagliato pensare che la soluzione in direzione del necessario recupero di efficienza si risolva unicamente nell’affidamento dei servizi mediante un più ampio e convinto ricorso al mercato [64]. Del resto, come emerso nel contenzioso [continua ..]

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NOTE

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