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Il decreto legislativo 15 luglio 2015, n. 112 di Attuazione della direttiva Recast 2012/34/UE che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico

Di Livia Lorenzoni

   

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Sommario:

1. Premessa - 2. Il quadro normativo europeo - 3. Le problematiche aperte e la direttiva di rifusione - 4. Il recepimento in Italia della direttiva. Le disposizioni generali - 5. Le imprese ferroviarie - 6. Il gestore dell'infrastruttura - 7. I canoni di accesso alla rete - 8. L'assegnazione della capacità dell’infrastruttura e l'organismo di regolazione di settore - 9. Conclusioni - NOTE


1. Premessa

Il settore ferroviario costituisce uno dei campi nei quali gli obiettivi di liberalizzazione dei servizi economici di interesse generale forniti dalle grandi industrie a rete è risultato maggiormente problematico. Le notevoli barriere tecniche all’ingresso che lo caratterizzano ne hanno per lungo tempo giustificato la gestione da parte di imprese monopolistiche, verticalmente integrate, soggette ai pubblici poteri, in totale assenza di trasparenza nell’attività contabile. Il diritto comunitario, a partire dai primi anni Novanta, ha aperto la strada per una liberalizzazione dell’offerta di servizi, mediante la separazione della rete ferroviaria, gestita necessariamente in modo unitario, e l’introduzione del diritto di accesso per le imprese ferroviarie degli Stati membri, a condizioni eque, trasparenti e non discriminatorie, per lo svolgimento di determinati servizi di trasporto dei quali è stata gradualmente prevista l’apertura alla concorrenza. Il potere delle autorità pubbliche nazionali in relazione all’accesso alla rete ferroviaria è stato confinato alla verifica non discrezionale del possesso dei requisiti normativamente previsti per operare come impresa ferroviaria nel­l’ambito dell’Unione europea. È stato stavilito il requisito dell’indipendenza del soggetto preposto alle funzioni di attribuzione della capacità infrastrutturale dalle imprese ferroviarie ed è stata prevista l’istituzione di un organismo di regolazione indipendente dai soggetti operanti nel settore. Ciò nonostante, le esperienze di privatizzazione e liberalizzazione del settore ferroviario di molti Stati membri non sono risultate idonee a soddisfare i requisiti imposti dal diritto europeo né a promuovere gli obiettivi di liberalizzazione ad esso sottesi. Al fine di rendere maggiormente chiara ed efficace la disciplina di settore, la direttiva europea 2012/34/UE, del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012 ha operato una rifusione e riunione in un unico testo normativo delle disposizioni contenute nelle diverse direttive di liberalizzazione del settore ferroviario stratificatesi nel tempo [1]. La direttiva ha introdotto alcune modifiche alla normativa esistente con l’obiettivo di rafforzare le misure di promozione della concorrenza nel trasporto ferroviario tra i diversi Stati membri e la libera circolazione [continua ..]

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2. Il quadro normativo europeo

Come noto, la liberalizzazione del settore ferroviario è stata imposta dal­l’Unione europea a partire dalla direttiva 91/440/CEE del Consiglio, relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, che ha istituito un nuovo quadro istituzionale e organizzativo per i soggetti operanti nel settore, allo scopo di «favorire l’adeguamento delle ferrovie comunitarie alle esigenze del mercato unico e ad accrescere l’efficienza delle medesime» [2]. Il diritto europeo ha introdotto i principi di separazione delle imprese ferroviarie dai gestori dell’infrastruttura sul piano contabile e/o organizzativo, di indipendenza gestionale delle imprese ferroviarie [3], di gestione delle imprese ferroviarie secondo i principi validi per le società commerciali [4], di risanamento finanziario delle imprese ferroviarie [5], di compatibilità delle misure finanziarie degli Stati membri con le norme comunitarie relative agli aiuti di Stato [6], e di garanzia di accesso alla rete [7]. Le misure europee mirano al superamento della gestione monopolistica dell’intera filiera produttiva, limitando la possibilità di riserva di attività all’ele­mento di monopolio naturale costituito dalla rete fisica dell’infrastruttura, per consentire lo sviluppo delle potenzialità competitive nel segmento di attività dei servizi di trasporto e l’ingresso di nuovi entranti che operino in concorrenza con l’incumbent nazionale [8]. La riespansione della libertà d’iniziativa economica nel settore ferroviario implica l’introduzione di regimi compatibili con l’au­tonomia privata e le leggi di mercato [9]. A tal fine, il diritto europeo ha introdotto un sistema di licenze per permettere alle imprese ferroviarie di operare in concorrenza sulle infrastrutture dei diversi Stati membri [10]. In tal modo, l’intervento dei pubblici poteri è stato limitato alla verifica non discrezionale del possesso dei requisiti prestabiliti normativamente in capo alle imprese ferroviarie richiedenti l’accesso alla rete [11]. È stato, inoltre, imposto ai gestori delle infrastrutture l’obbligo di garantire un accesso equo e non discriminatorio alla rete ferroviaria a tutti i prestatori dei servizi liberalizzati [12]. Per garantire una progressiva [continua ..]

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3. Le problematiche aperte e la direttiva di rifusione

In tale contesto è stata adottata la direttiva del 2012 di rifusione [30]. La direttiva si è posta come obiettivi la promozione di un’effettiva apertura alla concorrenza dei servizi di trasporto di merci e passeggeri, il rafforzamento dell’indi­pendenza degli organismi di regolamentazione, l’aumento del livello di investimenti nel settore, e la trasparenza nel consentire un accesso non discriminatorio all’infrastruttura ferroviaria. In primo luogo, è stata introdotta una pianificazione di lungo periodo degli investimenti nell’infrastruttura ferroviaria. La direttiva ha previsto la predisposizione e la pubblicazione da parte degli Stati membri di una strategia di sviluppo, di manutenzione e di rinnovamento dell’infrastruttura ferroviaria della durata di almeno cinque anni. Tale strategia deve basarsi sul finanziamento sostenibile del sistema ferroviario, nel rispetto delle norme dell’Unione sugli aiuti di Stato e delle esigenze generali dell’UE, compresa la necessità di cooperare con i paesi vicini [31]. Al fine di rafforzare i requisiti di accesso equo e non discriminatorio alla rete, la direttiva ha imposto che «le funzioni essenziali che determinano l’acces­so equo e non discriminatorio all’infrastruttura, siano attribuite a enti o società che non svolgono a loro volta servizi di trasporto ferroviario» [32]. Tale requisito è obbligatorio indipendentemente dalle strutture organizzative adottate nei diversi Stati membri. La direttiva ha definito in modo esplicito la nozione di “funzioni essenziali”, includendovi le decisioni relative alla ripartizione delle tracce ferroviarie, i compiti inerenti l’assegnazione delle singole tracce e l’imposi­zione dei canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura. Si contempla, tuttavia, l’ipotesi di una gestione integrata del gestore della rete e dell’impresa ferroviaria e si impone che, in tal caso, le suddette funzioni siano svolte da organismi indipendenti dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo e decisionale. Le esperienze nazionali hanno dimostrato in numerose occasioni che la mera separazione contabile o funzionale tra il soggetto preposto alle funzioni essenziali relative all’accesso alla rete e l’impresa che fornisce il servizio di trasporto non è sufficiente a conseguire gli obiettivi di [continua ..]

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4. Il recepimento in Italia della direttiva. Le disposizioni generali

Il d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112 ha abrogato il d.lgs. 8 luglio 2003, n. 188, di attuazione delle direttive del primo pacchetto ferroviario che costituiva il testo unico in materia ferroviaria precedentemente in vigore, confermando i principi di autonomia e indipendenza gestionale, amministrativa e contabile delle imprese ferroviarie, di indipendenza delle funzioni essenziali del gestore dell’in­frastruttura, di libertà di accesso al mercato dei trasporti di merci e passeggeri per ferrovia a condizioni eque, non discriminatorie e trasparenti [46]. Il Capo I ne definisce l’oggetto e il campo di applicazione, i principi e le definizioni utilizzate. Il provvedimento disciplina l’utilizzo e la gestione dell’infra­struttura ferroviaria adibita a servizi ferroviari, nazionali e internazionali, e alle attività di trasporto per ferrovia delle imprese ferroviarie operanti in Italia; i criteri per il rilascio, la proroga o la modifica delle licenze per la prestazione di servizi di trasporto ferroviario da parte delle imprese ferroviarie che sono stabilite o si stabiliranno in Italia; i principi e le procedure da applicare nella determinazione e nella riscossione del canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e nell’assegnazione della relativa capacità [47]. Il decreto, nell’ambito della facoltà introdotta dalla disciplina europea, esclude dal proprio campo di applicazione alcune tipologie di reti ferroviarie regionali e locali, nonché le imprese che svolgono servizi di trasporto unicamente su tali infrastrutture [48]. È previsto, conformemente alla direttiva europea, che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti pubblichi e aggiorni periodicamente la Strategia di sviluppo dell’infrastruttura ferroviaria definita per un periodo di almeno cinque anni [49]. L’art. 3 fornisce le definizioni utili alla comprensione del testo normativo. Già questo terzo articolo contiene una delle disposizioni maggiormente controverse del decreto. Il legislatore ha ritenuto necessario, al fine di operare una “rifusione” dell’assetto normativa nazionale, inserire la definizione di “licenza nazionale passeggeri”, già prevista dall’art. 58 della  legge 23 luglio 2009, n. 99 [50]. La liberalizzazione del servizio di trasporto ferroviario ha imposto una riconsiderazione [continua ..]

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5. Le imprese ferroviarie

Il Capo II disciplina le imprese ferroviarie. Sono ribaditi i principi di indipendenza delle imprese ferroviarie nella gestione, nell’amministrazione e nel controllo interno in materia amministrativa, economica e contabile. Si stabilisce che il loro patrimonio, il bilancio e la contabilità devono essere distinti da quelli dello Stato, delle regioni, delle province autonome e degli enti locali e che esse devono essere gestite secondo i principi validi per le società commerciali, indipendentemente dalla loro proprietà pubblica o privata, anche per quanto riguarda gli obblighi di servizio pubblico imposti dallo Stato all’impresa e i contratti di servizio pubblico eventualmente conclusi [69]. Per quanto attiene alla contabilità e al bilancio sono confermati i principi di trasparenza e di separazione tra le attività connesse alla prestazione di servizi di trasporto e alla gestione dell’infrastruttura per evitare sussidi incrociati tra i due settori di attività [70]. I requisiti per l’accesso e l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria restano il possesso di licenza corrispondente al servizio da prestare, il certificato di sicurezza e la stipula del contratto per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria [71]. L’Autorità competente al rilascio della licenza è individuata nella Direzione generale per il trasporto e le infrastrutture ferroviarie del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti [72]. Sono poi specificati i contenuti dei requisiti di onorabilità, capacità finanziaria e competenza professionale necessari per ottenere tale licenza [73]. L’articolo 9 contiene una previsione che è stata osteggiata dagli stakeholders in sede consultiva, riguardante la validità temporale della licenza. Essa, in linea generale, è illimitata, purché sussistano e siano mantenuti i requisiti di onorabilità, capacità finanziaria, capacità tecnica e copertura assicurativa. La licenza, tuttavia, può essere sospesa in caso di inattività dell’impresa per oltre sei mesi. È prevista, coerentemente con le disposizioni europee, la concessione di un termine più lungo per l’inizio dell’attività qualora l’impresa ferroviaria lo richieda, in considerazione della specificità dei servizi prestati. Tuttavia, a [continua ..]

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6. Il gestore dell'infrastruttura

Il Capo III riguarda il gestore dell’infrastruttura, soggetto del quale si ribadiscono l’autonomia e l’indipendenza sul piano giuridico, organizzativo o decisionale e contabile dalle imprese operanti nel settore dei trasporti. Tale soggetto è responsabile del controllo della circolazione in sicurezza dei convogli, della manutenzione e del rinnovo dell’infrastruttura ferroviaria. Ad esso sono affidate, in via esclusiva, le funzioni essenziali relative alla determinazione e riscossione dei canoni e all’assegnazione di capacità dell’infrastruttura e l’as­segnazione delle singole tracce orarie. Il gestore della rete è tenuto al rispetto della riservatezza delle informazioni commerciali in suo possesso [77]. L’articolo 12 regola l’accesso all’infrastruttura ferroviaria, che deve avvenire a condizioni eque, non discriminatorie e trasparenti per i servizi di trasporto ferroviario liberalizzati. È inoltre prevista la possibilità che l’organismo di regolazione ponga limiti allo svolgimento di servizi di trasporto di passeggeri dei quali non è imposta a livello europeo la liberalizzazione. A tal fine, come previsto dal regolamento europeo di esecuzione relativo a nuovi servizi di trasporto ferroviario di passeggeri [78], l’autorità di regolazione determina se la finalità principale di un nuovo servizio ferroviario proposto sia il trasporto di passeggeri fra stazioni situate in Stati membri diversi o nello stesso Stato membro. In questo secondo caso è richiesto all’impresa ferroviaria il possesso della licenza nazionale passeggeri [79]. La seconda limitazione consentita dal diritto europeo per i servizi ferroviari passeggeri in ambito nazionale, inclusa la parte di servizi internazionali svolta sul territorio italiano, riguarda il diritto di far salire e scendere passeggeri in stazioni situate lungo il percorso del servizio oggetto di contratti di servizio pubblico. Tale limitazione è consentita «nei casi in cui il loro esercizio comprometta l’equilibrio economico del contratto di servizio pubblico in questione» [80] e richiede una procedura di valutazione da parte dell’organismo di regolazione della compromissione dell’equilibrio economico dei contratti di servizio pubblico. La procedura è attivata su richiesta delle autorità che hanno concluso [continua ..]

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7. I canoni di accesso alla rete

Nel Capo IV, relativo ai canoni, l’articolo 17 conferma la competenza dell’Autorità di regolazione dei trasporti nella definizione dei criteri per la determinazione del canone per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e dei corrispettivi dei servizi da parte del gestore della rete. Nello schema originario di recepimento della direttiva si prevedeva che l’Autorità di regolazione dei trasporti definisse i criteri per la determinazione del canone per l’utilizzo dell’in­frastruttura ferroviaria da parte del Gestore della rete e dei corrispettivi dei servizi «sentiti i Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero del­l’economia e delle finanze». Nel corso dell’adozione del decreto legislativo è emerso che tale norma avrebbe violato il principio di indipendenza ed autonomia dell’organismo di regolazione dei trasporti e si sarebbe posta in potenziale contrasto con le prescrizioni contenute nella sentenza della Corte di Giustizia del 3 ottobre 2013 rese nella causa C-369/11 [87] dalla cui mancata esecuzione è scaturita la procedura di infrazione che la norma era inizialmente preordinata a risolvere [88]. A sua volta, il gruppo Ferrovie dello Stato ha evidenziato come, alla luce dei principi sanciti dalla Corte di Giustizia, la determinazione dei pedaggi dovesse spettare al gestore dell’infrastruttura nell’eserci­zio della propria indipendenza di gestione. La soluzione di compromesso adottata dal legislatore è stata quella di prevedere che «fermo restando il generale potere di indirizzo del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, ai fini dell’accesso e dell’utilizzo equo e non discriminatorio dell’infrastruttura ferroviaria da parte delle imprese ferroviarie», l’Autorità di regolazione dei trasporti definisce i criteri per la determinazione del canone per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria da parte del gestore e dei corrispettivi dei servizi complementari e ausiliari, «fatta salva l’indipendenza del gestore dell’infrastruttura e tenendo conto dell’esigenza di assicurare l’equilibrio economico dello stesso» [89]. L’articolo 18 contiene le deroghe ai principi di imposizione dei canoni di accesso. [continua ..]

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8. L'assegnazione della capacità dell’infrastruttura e l'organismo di regolazione di settore

Il Capo V concerne l’assegnazione della capacità dell’infrastruttura. L’art. 22 definisce i diritti connessi alla capacità e chiarisce i compiti del gestore il quale deve garantire la ripartizione equa e non discriminatoria e consentire un utilizzo efficace e ottimale dell’infrastruttura, nel rispetto della riservatezza delle informazioni ricevute. L’art. 23 disciplina gli accordi quadro, ossia gli accordi per l’assegnazione di capacità conclusi tra il gestore e il richiedente per un periodo superiore alla vigenza di un orario di servizio, sulla base di procedure e criteri definiti dall’organismo di regolazione. Sono poi disciplinate le modalità di richiesta delle tracce orarie, con particolare riguardo alla richiesta di tracce internazionali [91], è definito il contratto di utilizzo dell’infrastruttura [92] e sono disciplinate le procedure che il gestore dell’in­frastruttura deve seguire per l’assegnazione di capacità [93], incluse le procedure di programmazione e coordinamento nell’ambito del processo di assegnazione di capacità [94] e i criteri per la cooperazione nell’assegnazione di capacità su più reti del sistema ferroviario all’interno dell’Unione europea [95]. Sono poi introdotte norme sui casi eccezionali di infrastruttura saturata, sulle richieste specifiche avanzate dalle imprese ferroviarie in occasione di particolari esigenze o eventi, sulle infrastrutture specializzate per determinati tipi di traffico, sui lavori di manutenzione e sulle misure che il gestore può adottare in caso di problemi o emergenze nella circolazione dei treni [96]. L’art. 37 disciplina l’organismo di regolazione di settore. Il decreto connota l’Autorità di regolazione dei trasporti in modo più specifico rispetto alla direttiva, qualificandola come l’istituzione preposta al governo tecnico del settore ferroviario. Ad essa sono affidate, oltre alle funzioni sopra menzionate di partecipazione alla formazione delle decisioni in materia di gestione imparziale della rete, penetranti funzioni para-giurisdizionali e di controllo. L’Autorità può intervenire per correggere distorsioni della concorrenza ed evitare discriminazioni, mediante l’esercizio di poteri decisionali in tema di vertenze relative [continua ..]

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9. Conclusioni

Il decreto di recepimento della direttiva europea di rifusione ha chiarito numerosi aspetti relativi all’utilizzo e alla gestione dell’infrastruttura ferroviaria nazionale, alle attività di trasporto per ferrovia, ai criteri per il rilascio, la proroga o la modifica delle licenze per la prestazione di servizi di trasporto ferroviario, alla determinazione e riscossione dei canoni dovuti per l’utilizzo dell’in­frastruttura ferroviaria, all’assegnazione della capacità infrastrutturale. Il decreto ha ribadito i principi di autonomia e indipendenza gestionale, amministrativa e contabile delle imprese ferroviarie, di indipendenza delle funzioni essenziali nella determinazione e riscossione dei canoni e all’assegnazione di capacità dell’infrastruttura e di libertà di accesso ai mercati liberalizzati, ponendo particolare attenzione alla tutela degli investimenti pubblici e alla necessità di garantire una maggiore partecipazione dei soggetti interessati sull’utilizzo, la disponibilità e lo sviluppo dell’infrastruttura ferroviaria. Il decreto contiene, nondimeno, notevoli criticità, emerse in sede di consultazione con i soggetti coinvolti (Autorità di regolazione, imprese concorrenti a Trenitalia). In particolare sono stati evidenziati gli aspetti inerenti alla mancata indipendenza nell’esercizio di competenze rimaste in capo a organi politici, quali il Ministero dei trasporti e il Ministero dell’economia e finanze, in materia di investimenti, di tariffe di accesso alla rete e di imposizione delle deroghe relative ai canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e il depotenziamento dei poteri prescrittivi e sanzionatori dell’Autorità indipendente di regolazione del settore dovuto al limite dell’ammontare massimo di un milione di euro delle sanzioni irrogabili. L’assetto organizzativo del settore adottato in Italia, nel quale il gestore della rete e l’incumbent nel mercato dei servizi di trasporto sono controllati da un’unica holding, attualmente di proprietà pubblica (sebbene ne sia in discussione una parziale privatizzazione), crea un potenziale conflitto di interessi tra la massimizzazione del profitto della società Ferrovie dello Stato e l’interesse alla concorrenza. Ciò rende essenziale una regolazione forte terza e indipendente rispetto agli [continua ..]

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NOTE

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