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Politica industriale e regolazione In margine al saggio di M. Thatcher, From old to new industrial policy via economic regulation

Tullio Fanelli

Ogni tentativo di definire la politica industriale in base agli strumenti o agli obiettivi non può avere fondamento posto che qualsiasi intervento pubblico può avere effetti sulle imprese.

Se si assume come definizione di politica industriale “l’insieme degli interventi pubblicicomunque finalizzatiche hanno effettidiretti o indirettisulle imprese” ne deriva, per coerenzache essa include la regolazionequalunque sia la puntuale definizione scelta per quest’ultima.

Anche le definizioni della regolazione basate su particolari caratteristiche del soggetto regolatore o della materia da regolare, o degli strumenti e tecniche utilizzabili appaiono inadeguate. È invece il carattere di indipendenza del regolatore che connota la regolazione rispetto alle altre forme di intervento pubblico; la ragione risiede nel fatto che i conflitti di interesse che lo Stato ha tra i diversi obiettivi dell’intervento pubblico rendono necessario, in alcuni ambiti, affidare in modo permanente ad un soggetto distinto da Parlamento, Governo e Magistratura il potere di intervento pubblico al fine di rendere affidabili gli obiettivi e consentire quindi ai privati di operare con un minore livello di rischio.

Ne deriva che la regolazione può essere definita come “l’intervento pubblico delegato ad Autorità indipendenti in ambiti in cui sono presenti rilevanti conflitti di interesse dello Stato”.

La delega alle Autorità, per essere efficacedovrebbe essere il più possibile completa e “definitiva”; a tali fini appare più efficiente la strada dell’incardinamento nel diritto dell’U.Eche, a differenza di eventuali interventi a livello costituzionalegarantirebbe un percorso omogeneo tra i vari Stati membri.

La regolazione è potenzialmente lo strumento più efficiente di politica industriale ed ha ancora importanti margini di applicabilità nei servizi a rete, in particolare per favorire gli investimenti che hanno un impatto complessivo sul sistema-Paesequali ad esempio quelli per il servizio universale di connessione a banda larga e/o ultralargaL’intervento pubblico lato domanda attraverso un mercato all’ingrosso regolato di medio-lungo termine garantirebbe maggiore trasparenzaottimizzazione delle risorse e minore interferenza con il mercato e consentirebbe di superare l’attuale sistema di investimento pubblico, con tutti i limiti connessi non solo alle scarse disponibilità di fondi pubblici, ma anche all’inefficienza delle procedure e alle potenziali occasioni di corruzione.

PAROLE CHIAVE: politica industriale - regolazione

   

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Sommario:

1. Premessa - 2. La politica industriale - 3. La regolazione - 4. La regolazione come strumento per risolvere i conflitti di interesse dell'intervento pubblico - 5. La regolazione come 'nuovo potere' dello Stato - 6. La differenza tra autoritÓ di regolazione e antitrust - 7. La regolazione come nuovo modello di intervento pubblico lato domanda in un contesto di vincoli di bilancio - 8. Conclusioni - NOTE


1. Premessa

Nel saggio di Mark Thatcher “From old to new industrial policy via economic regulation” [1] l’analisi, in molte parti condivisibile, si fonda tuttavia su alcune definizioni di “politica industriale” e di “regolazione” che meritano un approfondimento. In particolare Thatcher assume, come concetto di “politica industriale” quello dello “Stato che cerca di influenzare l’economia dal lato dell’offerta”, comprendendo anche, in particolare nell’Europa occidentale, un supporto esplicito dello Stato alle aziende “campioni nazionali” e/o a specifici settori. All’opposto, la “regolazione” è considerata come attività normativa focalizzata sulla competizione. In sostanza, queste due definizioni non solo pongono in antitesi la politica industriale e la regolazione, ma implicano un aprioristico giudizio negativo per la prima e positivo per la seconda. A mio parere, invece, la situazione è ben più complessa e articolata e sicuramente anche i giudizi non possono essere così netti.

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2. La politica industriale

Certamente non esiste un governo, almeno nel mondo sviluppato, che non abbia tra i suoi obiettivi quello di favorire lo sviluppo economico del proprio Paese. Credo che molti analisti giudichino negativamente un sussidio concesso ad un’impresa, anche quando compatibile con la disciplina degli aiuti di Stato; viceversa almeno una parte degli stessi analisti certamente giudica positivamente altri interventi dello Stato quali incentivi alla ricerca, investimenti per l’istruzione e la formazione, investimenti infrastrutturali per migliorare la logistica e, soprattutto, sgravi fiscali per le imprese. In realtà tutti questi interventi pubblici (e molti altri) producono effetti diversi sulla capacità di competere delle imprese e quindi alterano l’esistente equilibrio. Per questo giudico contraddittori tutti i tentativi di distinguere la definizione di “politica industriale” da quella, più generale, di “intervento pubblico”. Se gli effetti di presunte “politiche industriali” e di altri interventi pubblici sono i medesimi non può avere fondamento una distinzione in base agli strumenti [2] per raggiungerli (troppo variegati e mutevoli) o in base alla numerosità delle imprese beneficiarie [3] (come determinare un numero minimo?). Altrettanto immotivate appaiono le definizioni che circoscrivono la “politica industriale” in base a obiettivi settoriali precisi o a particolari finalità di carattere macroeconomici  [4]. Di fatto questo approccio sottende un giudizio di opportunità dell’intervento pubblico; ne deriva un criterio che può apparire quasi di tipo machiavellico: il fine (nobile) giustifica i mezzi (poco nobili). Fanno parte di questa tipologia di approccio le definizioni di numerose istituzioni internazionali come la Banca Mondiale [5] o l’Unione Europea [6]. Altre definizioni di “politica industriale” si curano prevalentemente di sistematizzare gli strumenti di intervento senza definire una particolare correlazione con gli obiettivi o con gli effetti [7]. Si tratta di definizioni in larga parte condivisibili ma che per certi versi appaiono incomplete in quanto di fatto sfuggono alla questione degli eventuali limiti degli obiettivi delle politiche stesse. Esistono infine definizioni che coniugano sia l’ampiezza degli [continua ..]

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3. La regolazione

Nonostante l’imponente letteratura prodotta negli ultimi decenni sulla regolazione, la sua definizione appare ancora incerta, così come una base teorica condivisa che la connoti nell’ambito dell’intervento pubblico. Come noto il termine “Regolazione”, sebbene ovviamente preesistente [17], ha assunto nuovi significati derivati dal corrispondente termine in lingua anglosassone “Regulation”. Sebbene molti autori utilizzino indifferentemente il termine in lingua italiana e inglese va notato, per una prima disambiguazione, che il termine inglese ha in italiano (ma anche in francese, in spagnolo ed in altre lingue) il duplice significato di “regolazione” e di “regolamentazione”. Nonostante i due termini siano ampiamente utilizzati come sinonimi, almeno nel diritto pubblico europeo esiste una vasta convergenza per definire la “Regolamentazione” come “l’attività di normazione di una determinata materia attraverso fonti non legislative” [18]. Certamente la “Regolazione” non è questo, o almeno non è solo questo. Nei primi studi dedicati alla regolazione [19], ma anche in numerosi studi successivi, si è tentato di derivarne la definizione in base a particolari caratteristiche del soggetto regolatore (elevato tecnicismo, efficienza, adeguata continuità dei vertici) o della materia da regolare (attività economica, attività di interesse pubblico)  [20], o degli strumenti e tecniche utilizzabili [21] (interventi che incidono sulla libertà di scelta del privato senza escluderla). Naturalmente nessuno di questi aspetti rappresenta una adeguata motivazione del perché la regolazione non debba essere una attività svolta dal governo; non si giustificherebbe quindi adeguatamente una distinzione tra “regolazione” e “regolamentazione”. D’altra parte spesso in tali definizioni la regolazione viene considerata come una “attività amministrativa” [22]: ancora una volta se la regolazione fosse meramente un’attività amministrativa, intesa come attuativa di precise disposizioni legislative, rimarrebbe irrisolta la questione della “specialità” della regolazione rispetto all’azione di governo. Per rispondere a tale questione alcuni autori hanno posto l’accento sul [continua ..]

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4. La regolazione come strumento per risolvere i conflitti di interesse dell'intervento pubblico

Sebbene la questione dell’indipendenza delle Autorità di regolazione sia stata una delle più dibattute [34], raramente tale aspetto è stato connesso alla stessa definizione della regolazione. Di fatto la discussione si è focalizzata sul tema se l’indipendenza dovesse limitarsi a quella dagli operatori [35] o dovesse comprendere anche quella dal governo [36]. Coloro che considerano la regolazione come un’attività motivata solo dalla necessità di un particolare tecnicismo o di un’elevata efficienza, piuttosto che di un’adeguata continuità dei vertici, propendono per un’interpretazione dell’aggettivo “indipendente” attribuito alle Autorità come indipendenza dai soggetti regolati e non necessariamente come indipendenza dal governo (da cui deriva che la preoccupazione prevalente sia che le Autorità siano “catturate” dai soggetti che sono deputate a controllare o a regolare). Altri invece considerano necessaria l’indipendenza dal governo soprattutto in relazione all’esistenza nei mercati regolati di imprese possedute o partecipate dalla Stato [37], come ad esempio nei processi di privatizzazione e liberalizzazione; in sostanza secondo tali teorie nei settori dove è solo parziale la privatizzazione di attività in precedenza gestite in monopolio legale dallo Stato serve un regolatore indipendente perché occorre “proteggere” gli operatori privati; infatti se il regolatore fosse il governo esisterebbe un evidente conflitto di interessi tra l’obiettivo di valorizzare le aziende pubbliche e quello di massimizzare l’efficienza attraverso la concorrenza. In tale dibattito nessuno, che mi risulti, si è spinto a teorizzare anche una qualunque forma di indipendenza dal Parlamento. In ogni caso la disputa sull’indipendenza della regolazione è rimasta spesso ai margini del più ampio dibattito sugli obiettivi e sugli strumenti della regolazione. A mio parere è invece proprio il carattere di indipendenza che connota la regolazione rispetto alle altre forme di intervento pubblico. La ragione risiede nel fatto che, come già accennato, i conflitti di interesse che lo Stato ha tra i diversi obiettivi dell’intervento pubblico non sono riconducibili solo alla condizione di azionista: questa è solo [continua ..]

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5. La regolazione come 'nuovo potere' dello Stato

In base alla definizione di regolazione assunta l’istituzione di un’Autorità dovrebbe essere l’esito di una decisione dello Stato di affidare in modo permanente ad un soggetto distinto da Parlamento, Governo e Magistratura il potere di intervento pubblico in un determinato ambito al fine di rendere affidabili gli obiettivi e le modalità dell’intervento pubblico stesso e consentire quindi ai privati di operare in tale ambito con un minore livello di rischio connesso ai conflitti di interesse dello Stato. Va notato tuttavia che questa “delega” non può mai essere completa posta l’ampiezza che di norma ha l’intervento pubblico in qualunque ambito; in realtà anche nei settori economici che sono comunemente definiti “liberi” e che quindi si suppone sottoposti solo alla concorrenza l’intervento pubblico regolamenta molteplici aspetti delle attività (dalla fiscalità alla qualità e sicurezza dei prodotti, dai diritti dei consumatori all’impatto sull’ambiente, dalla sicurezza sul lavoro agli aspetti sanitari, ecc.). Si tratta dunque di una delega parziale che può essere o meno sufficiente per soddisfare l’obiettivo di gestire i conflitti di interesse dell’intervento pubblico; ed in effetti in numerosi casi i poteri attribuiti alle Autorità non sono stati adeguati allo scopo [44]. Va notato inoltre che fino ad oggi tale delega viene decisa attraverso uno strumento, la legge, che rimane nella disponibilità del Parlamento e quindi del governo. Si tratta di conseguenza di uno strumento “debole”, che non esclude ripensamenti anche ripetuti sui contenuti della delega se non sulla stessa decisione di delegare. Ne sono chiara testimonianza le numerose volte in cui i Parlamenti (anche quello italiano), su iniziativa dei governi, sono intervenuti su quelle che erano le competenze delle Autorità [45]. D’altra parte appare fisiologico che la politica veda le Autorità indipendenti come un ostacolo, o almeno un concorrente, per l’esercizio del potere; esiste una oggettiva difficoltà, almeno di una parte della politica, di riconoscere le Autorità come Istituzioni preposte al perseguimento di obiettivi che necessitano di decisioni indipendenti dalla politica stessa. La mancanza di una legittimazione popolare è assunta [continua ..]

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6. La differenza tra autoritÓ di regolazione e antitrust

Tra i compiti di un’Autorità di regolazione c’è certamente quello di promuovere la concorrenza nel settore di competenza, così come ci deve essere quello di sanzionare le violazioni delle proprie decisioni. Si è di conseguenza molto dibattuto su quale sia il confine tra il ruolo di un’Autorità di regolazione e quello dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Antitrust) [58]. La risposta che si tende a dare, e che corrisponde in parte alla situazione normativa in Italia ed in altri Paesi europei, è che un’Autorità di regolazione interviene ex ante (dettando le regole) mentre l’Antitrust interviene ex post (sanzionando i comportamenti vietati). In effetti ad esempio i principali poteri affidati dalla normativa europea e, in Italia, dalla legge n. 287/1990 all’Antitrust sono in materia di “Intese restrittive della libertà di concorrenza” e di “Abuso di posizione dominante”; si tratta quindi di poteri non settoriali ma trasversali e che appaiono applicabili a fattispecie già realizzate o almeno in procinto di essere realizzate. Si noti, inoltre, che la normativa europea ha in qualche misura distinto l’Antitrust dalla regolazione, laddove solo la concorrenza è oggetto di un’organica trattazione nell’ambito del vigente Trattato sul funzionamento dell’U.E. [59]; ciò ha contribuito allo sviluppo di teorie, basate anche sull’interpretazione di specifiche norme dello stesso Trattato [60], che arrivano a definire o a suggerire una prevalenza della disciplina della concorrenza su quella della regolazione [61]. In realtà, a mio giudizio e in base alla definizione proposta, anche le Autorità preposte alla concorrenza sono Autorità di regolazione cui sono delegati poteri in un determinato ambito, in questo caso ampio dal punto di vista settoriale ma limitato da quello delle fattispecie da regolare. Ne deriva che sarebbe appropriato allocare, come peraltro è la tendenza attuale, presso tali Autorità anche chiari poteri “ex ante” [62]. Nei casi in cui gli ambiti di competenza di Autorità diverse si sovrappongono credo che, più che prederminare un criterio di prevalenza, sia opportuno definire, anche su base volontaria in mancanza di un quadro normativo, procedure per [continua ..]

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7. La regolazione come nuovo modello di intervento pubblico lato domanda in un contesto di vincoli di bilancio

Si è già accennato al fatto che la regolazione e le Autorità indipendenti sono indispensabili per favorire gli investimenti privati; ciò in quanto l’assenza di conflitti di interesse del decisore fa sì che la regolazione sia percepita dai mercati più affidabile e consente agli operatori di finanziarsi a tassi minori [65]. L’effettiva realizzazione degli investimenti è infatti uno dei principali indicatori dell’efficacia della regolazione e costituisce il presupposto per un reale contributo allo sviluppo economico in quanto, se gli investimenti sono efficienti, essi: - non generano a regime alcun impatto negativo sui prezzi, perché il beneficio supera l’onere tariffario connesso alla remunerazione dell’investimento; - non richiedono alcun impegno di risorse pubbliche; - hanno un impatto positivo sul PIL sia nella fase di investimento sia nella fase di regime grazie alle maggiori risorse disponibili dei consumatori. Va notato che per indurre la realizzazione degli investimenti può essere necessario creare un mercato all’ingrosso regolato [66] in tutti i casi in cui esso è funzionale alla formazione trasparente dei prezzi e quindi a favorire l’ingresso di nuovi operatori sia lato offerta (produttori di beni e servizi) sia lato domanda (consumatori o rivenditori retail). Ad esempio in Italia la regolazione nel settore elettrico ha dimostrato che con una regolazione affidabile ed un mercato all’ingrosso regolato è possibile attivare ingenti investimenti privati a beneficio dei consumatori e dell’economia del Paese senza risorse del bilancio pubblico e senza gravare sui consumatori con nuove imposte o con tariffe più alte. Nel 1999, quando si varò il decreto legislativo di liberalizzazione, le condizioni di questo settore erano molto critiche [67]; oggi l’Italia ha un parco di generazione completamente rinnovato tra i più efficienti del mondo, una rete di distribuzione dotata (unico Paese al mondo) di contatori tele gestiti (necessario presupposto delle smart grid), un gestore indipendente della rete di trasmissione che investe cinque volte di più rispetto a quando era una costola dell’ENEL e i consumatori godono di un servizio migliore in termini di sicurezza, di minori interruzioni e di maggiori diritti verso i propri fornitori. Nei settori regolati [continua ..]

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8. Conclusioni

Nonostante i governi europei, anche a causa della crisi economica, siano in misura crescente orientati ad assumere direttamente iniziative per aumentare la competitività del sistema imprenditoriale del proprio Paese, la regolazione, intesa come intervento pubblico delegato ad Autorità indipendenti in ambiti in cui sono presenti rilevanti conflitti di interesse dello Stato, rappresenta ancora, in molti settori, lo strumento più efficiente di intervento per favorire lo sviluppo economico. Per superare o almeno attenuare i fisiologici contrasti tra le Autorità di regolazione e l’azione governativa e parlamentare, che sono all’origine delle anomalie e contraddizioni che si sono generate nel tempo nei settori regolati, è necessaria una forte iniziativa della Commissione europea finalizzata a rafforzare l’incardinamento della regolazione nel diritto dell’U.E., con l’obiettivo ultimo di creare Autorità indipendenti europee.

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NOTE

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