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rivista della regolazione dei mercati

Note sulla penalizzazione delle irregolarità migratorie

Editoriale

di Luisa Torchia

Politica industriale e regolazione.

La tesi di fondo svolta da Mark Thatcher nel suo saggio pubblicato sul numero 2/2014 di questa Rivista [1] è che politica industriale e regolazione economica non siano in conflitto, come risulta tralaticiamente da una rappresentazione tanto tradizionale quanto ormai non più corrispondente alla realtà. Al contrario, la diffusione della regolazione economica ha, secondo Thatcher, dato luogo ad una politica industriale nuova nei mezzi, ma ricorrente nei fini: i governi “scelgono” i campioni industriali da promuovere, sostenere o, a seconda dei casi, difendere, intrecciando le modalità tradizionali dell’intervento pubblico – usualmente svolto dagli apparati governativi – con gli strumenti della regolazione, attivati e conformati dalle autorità indipendenti.

Per verificare la tenuta della tesi alla luce dell’esperienza più recente occorre, innanzitutto, chiedersi quali siano i caratteri propri di questa nuova politica industriale e come essa si differenzi dalla politica industriale tradizionale. Per avviare l’analisi conviene partire dal quadro di riferimento entro il quale l’esperienza si svolge e, in particolare, da due elementi di contesto: gli elementi propri e caratteristici del contesto europeo e gli elementi di riferimento generale, sul piano delle idee, che consentono di confrontare, per così dire, i vantaggi comparativi dei diversi strumenti a disposizione dei poteri pubblici. Occorre poi verificare come entro questi elementi di contesto si colloca la “nuova” politica industriale, in ragione degli strumenti attivati negli ultimi anni e dei risultati raggiunti.

Il primo elemento allo stesso tempo rilevante ed evidente del quadro europeo è la rottura delle barriere fra i mercati nazionali, mediante la creazione di un mercato interno e unico. Il mercato interno europeo si è sviluppato secondo un percorso diverso ed originale rispetto allo sviluppo dei mercati nazionali, in Europa come in altri paesi. Questi ultimi si sono sviluppati, infatti, sempre in presenza di uno Stato nazionale, e in larga misura proprio grazie allo Stato nazionale. I confini e le barriere dello Stato e del mercato nazionale hanno storicamente a lungo coinciso e proprio su questa coincidenza si è basata anche la politica industriale dei diversi Stati.

Il mercato interno europeo, al contrario, si è sviluppato innanzitutto sulla libertà di circolazione – delle merci, dei capitali, dei servizi, dei lavoratori – e quindi sulla neutralizzazione delle barriere e delle discipline nazionali o, in alcuni casi, su veri e propri divieti, come nel caso degli aiuti di Stato. La stessa locuzione “aiuti di Stato” fa comprendere in quale misura l’ordinamento comunitario abbia tentato di porre sotto controllo proprio le politiche industriali nazionali che di quegli “aiuti” facevano larghissimo uso.

L’asimmetria fra i confini del mercato interno europeo e i confini degli Stati nazionali ha richiesto la costruzione di nuove regole e nuovi apparati, fra i quali ultimi emergono i regolatori europei e le loro reti. I regolatori nazionali dei mercati finanziari, dei mercati elettrici, dei mercati delle telecomunicazioni, per fare gli esempi più importanti, fanno oggi capo a reti transnazionali di regolatori al cui vertice – o centro, se alla metafora della piramide si preferisce quella della rete – si trovano regolatori europei che, per la prima volta, si atteggiano non come agenzie, ma come veri regolatori indipendenti, sia dai governi nazionali, sia dalla Commissione [2].

Occorre allora chiedersi e verificare se le reti dei regolatori operino solo in funzione di controllo, coordinamento e limitazione delle politiche nazionali, o se attraverso la loro attività di regolazione non traspaia un nuovo tipo di politica industriale che, come sembra suggerire M. Thatcher nel suo studio, consente la formazione e lo sviluppo di operatori economici con la caratura di “campioni europei”. Invece della corrispondenza fra Stati nazionali e campioni nazionali si avrebbero così campioni europei, che si giovano proprio della limitazione derivante agli Stati nazionali dalla regolazione indipendente europea e possono operare scelte strategiche in un contesto più ampio di quello nazionale senza dover necessariamente ottenere “l’assenso” dello Stato di riferimento su quelle strategie, o comunque capaci di agire fuori e oltre il contesto nazionale di origine.

La prova di questa tesi richiederebbe, naturalmente, ulteriori e approfondite indagini sul campo, ma si può offrire, intanto, una controprova. Non è un caso che la regolazione indipendente, e lo sviluppo di operatori economici di dimensioni ultranazionali non si siano realizzati nel settore dell’agricoltura: e cioè nel settore rispetto al quale esiste una specifica politica di intervento europea, basata sugli strumenti tradizionali dell’intervento pubblico (programmazione, quote, incentivi, sussidi, ecc.).

Veniamo al secondo elemento, relativo al paradigma intellettuale di riferimento, che ha subito negli ultimi anni diverse revisioni. Alla politica industriale tradizionale degli Stati nazionali è stato imputato, innanzitutto, un difetto di presunzione: per dirla in modo un po’ estremo, la base fondamentale della politica industriale è la credenza nell’onniscienza dello Stato. Bisogna credere, infatti, che lo Stato sia in grado di scegliere i settori meritevoli di sviluppo e di sostegno, sia capace di individuare gli operatori da sostenere come campioni nazionali e, soprattutto, sia capace di fare queste scelte con l’obiettivo e la capacità di garantire il benessere complessivo della comunità e non solo di favorire alcuni specifici soggetti o specifici gruppi di interesse.

L’esperienza storica si è incaricata di dimostrare quanto questa onniscienza sia rara e, anzi, negli anni precedenti la crisi globale nella quale ancora ci troviamo, il paradigma di riferimento si è rovesciato: alla limitata capacità degli Stati “to pick the winner”, di creare innovazione, di adottare soluzioni efficienti [3], si è contrapposta la superiore efficienza dei mercati, capaci di creare ed elaborare le informazioni nel modo migliore possibile e dotati di intrinseca razionalità.

Come tutte le ideologie, anche questa non ha retto all’urto della realtà. Nel dibattito sulle cause della crisi globale e sugli strumenti necessari per porvi rimedio è ormai ricorrente la critica alla pretesa efficienza dei mercati e si è rilevato come i mercati possano avere gradi di efficienza diversa a seconda della circostanze e quindi occorra misurare questa efficienza di volta in volta, di modo che essa non può essere data per presunta [4]. Anche i mercati non sono onniscienti e, soprattutto, sono in grado di creare rischi di dimensioni superiori rispetto a quelli che sono in grado di assorbire, rispetto ai quali si finisce poi, come è accaduto negli ultimi anni, per invocare nuovamente la capacità dello Stato di intervenire a garanzia e salvataggio.

L’imponente strumentario che gli Stati hanno attivato per far fronte alla crisi, che include vere e proprie nazionalizzazioni, salvataggi, ristrutturazioni, garanzie, immissione di enormi quantità di liquidità, non ha costituito, però, un vero e proprio ritorno alla politica industriale d’antan, per una molteplicità di ragioni, fra le quali qui interessano soprattutto due.

Colpisce, innanzitutto, l’enfasi con la quale sia i governi, sia osservatori e studiosi, sottolineano che si tratta di interventi temporanei: l’intervento pubblico durerà quel tanto che è necessario, ma prima o poi si tornerà alla “normalità” e lo Stato potrà nuovamente ritirarsi [5]. Non è detto, naturalmente, che questo avvenga su di un piano di realtà, ma è significativo che la giustificazione dell’intervento pubblico coniughi la situazione di emergenza con la sua transitorietà.

La seconda ragione sta proprio nell’esistenza di reti ormai consolidate di regolatori indipendenti dentro e oltre gli Stati nazionali. Lo spazio occupato dalla regolazione economica non può essere facilmente ripreso dalla politica industriale tradizionale, anche perché la regolazione economica ha una propria specifica legittimazione ed accountability, diversa da quella propriamente politica degli apparati statali.

Le autorità indipendenti hanno una connotazione tecnica che – anche se esaminata fuori dalle mitologie e alla luce della realtà – si riflette nei criteri di scelta dei loro componenti, nella natura delle loro attribuzioni, nel modo di svolgimento delle loro attività, che grazie, ad esempio, al notice and comment sono assai più “sotto controllo” da parte degli interessati di quanto non avvenga nel processo politico o legislativo tradizionale.

Proprio nella dimensione europea la regolazione indipendente presenta, inoltre, un ulteriore vantaggio, in quanto consente sia la produzione di regole, sia la determinazione dei criteri di attuazione di quelle regole, caratterizzate da un significativo grado di unità e di coerenza. Si supera, così, per un verso l’impossibilità di coordinare la produzione legislativa dei parlamenti nazionali e si fornisce una misura di correzione alla crisi di un potere legislativo sempre più frammentato nell’esercizio e sempre più incoerente negli esiti (non solo in Italia, anche se l’esperienza italiana raggiunge picchi di incoerenza e vera e propria turbolenza normativa che creano una incertezza costante sulle regole applicabili). Per altro verso, la connessione in rete dei regolatori nazionali fa sì che il grado di integrazione fra ciascun ordinamento nazionale e l’ordinamento europeo si mantenga costante ed anzi si sviluppi ulteriormente.

La regolazione indipendente presenta, inoltre, paradossalmente, un carattere tipico della politica industriale tradizionale: essa ha una prospettiva di medio-lungo periodo o almeno non è soggetta nella stessa misura del potere esecutivo e del potere legislativo di oggi a pressioni e cambi di direzione continui e incoerenti, connessi alla contingenza politica o al variare delle maggioranze. I regolatori riescono a mantenere, così, quale base prevalente per la propria azione, una cultura professionale, legata allo specifico mercato oggetto di regolazione. La regolazione indipendente si fonda, almeno in ipotesi, ancora sul principio secondo il quale la conoscenza specialistica è una precondizione di un’attività istituzionale coerente ed efficace [6].

Anche la regolazione incontra, naturalmente, limiti ovvi. Ad esempio, è forte storicamente, almeno in Europa, il collegamento fra il ricorso alla regolazione, come alternativa all’intervento diretto in economia di apparati statali, e la disponibilità di tecnologie che consentono di aprire i mercati alla concorrenza, superando i monopoli pubblici. Il monopolio pubblico nel settore delle telecomunicazioni è ormai abbandonato in tutti i paesi proprio perché la tecnologia consente la concorrenza. Per altro verso, il dibattito sulla costruzione di una nuova rete per la banda ultralarga oggi in corso in Italia non a caso ha riscoperto sia il problema della proprietà della rete, sia la questione della remunerazione per interventi considerati necessari, ma non interamente sopportabili da operatori privati. Dove la tecnologia non consente una facile apertura dei mercati a più concorrenti – si pensi al caso delle ferrovie – la regolazione indipendente ha uno sviluppo minimo e comunque più limitato.

L’alternativa fra uno Stato che direttamente svolge l’attività d’impresa nei settori in cui ritiene necessaria una presenza pubblico, e uno Stato che detta, tramite le autorità indipendenti, le regole del gioco fra gli operatori privati, non esaurisce certamente, del resto, la gamma degli strumenti disponibili.

Solo due esempi di questa tendenza.

Si pensi, innanzitutto, alla paradossale evoluzione della disciplina della golden share nell’ordinamento italiano. A fronte delle obiezioni comunitarie, che vedevano in quella disciplina una sproporzionata garanzia di poteri speciali allo stato azionista, lo Stato si è spogliato della qualità di azionista e si è dotato del golden power. Il governo nazionale ha così acquisito ampi poteri di veto, intervento, controllo e direzione su un numero di imprese assai superiore rispetto a quelle in cui era presente come azionista [7]. Questi poteri non sono più speciali perché attributi ad un azionista speciale, ma sono speciali nel senso classico del diritto amministrativo: con essi si è attribuito al governo un potere “esorbitante”, perché non disponibile in alcuna misura nel diritto societario, anche in quanto la sua fonte giustificativa sta nella valutazione discrezionale dell’interesse pubblico e i modi di esercizio sono quelli tipici della decisione politico-amministrativa.

Su un piano diverso, rilevano i programmi e le attività delle banche di investimento pubbliche, come ad esempio la Cassa Depositi e Prestiti e le sue omologhe in Francia e in Germania. Tramite queste strutture lo Stato fornisce garanzie, investe a tempo, promuove nuove imprese, ristruttura imprese in difficoltà: la nuova politica industriale si va formando grazie anche a questo tipo di interventi [8].

La necessità di fronteggiare la crisi globale ha chiesto a tutti gli Stati un enorme impegno, svolto su più fronti. Un rafforzamento della regolazione e dei regolatori, specie con riguardo ai mercati finanziari, popolati da soggetti regolati e non regolati, rispetto ai quali si è rivelata del tutto inadeguata l’opera di controllo e sorveglianza. Un rinnovato ruolo economico dello Stato, chiamato ad una generale opera di salvataggio, ma poi sottoposto anch’esso al giudizio dei mercati, specie per quanto riguarda la sostenibilità del debito sovrano. Un ruolo nuovo ed inedito assunto dalle banche centrali – un tipo particolare di autorità indipendenti – che hanno interpretato in modo ampio il proprio mandato per assicurare al sistema l’immissione di liquidità che era al di fuori della portata di qualsiasi governo nazionale, specie in Europa [9].

Se questo sia un assetto stabile e destinato a consolidarsi, o solo il portato transitorio di una crisi lunga, ma forse non permanente, è difficile dire. Restano da esaminare, nel dibattito sulla nuova politica industriale, due questioni che non sembrano ancora aver trovato una soluzione né sul piano operativo, né sul piano delle idee.

Fare politica industriale significa non solo scegliere i campioni, nazionali o europei, ma scegliere i settori sui quali concentrare gli interventi. Si tratta di opzioni strategiche – ad esempio, in Italia probabilmente non c’è bisogno di altre autostrade, ma è necessaria una nuova rete che assicuri i servizi in banda ultralarga – che sembrano andare al di là della capacità e della possibilità di scelta della regolazione indipendente e richiedere un’assunzione di responsabilità da parte di autorità dotate di capacità generale, e non settoriale, e di una legittimazione più politica che tecnica.

Su un piano ancora più generale, fare politica industriale oggi significa affrontare gli effetti e gli sviluppi della trasformazione strutturale delle economie avanzate da economie manifatturiere ad economie di servizi, con la conseguente necessaria ristrutturazione anche del capitale umano e sociale e, anche sotto questo profilo, il ruolo della regolazione non può che essere limitato.

Nella nuova politica industriale troviamo, allora, qualcosa di antico e qualcosa di nuovo ed è soprattutto sulle interazioni che deve concentrarsi l’analisi.



[1] M. Thatcher, From old to new industrial policy via economic regulation, in questa Rivista, 2/2014.

[2] V. i saggi raccolti in P. Bilancia (a cura di), La regolazione dei mercati di settore fra autorità indipendenti nazionali e organismi europei, Giuffrè, Milano, 2012.

[3] V., però, per una recente rivalutazione dello Stato come soggetto innovatore, M. Mazzucato, The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Myths in Risk and Innovation, Anthem Press, Londra, 2013 (trad. it., Lo Stato innovatore, Laterza, Roma-Bari, 2015).

[4] V., in termini generali, il dibattito riportato in G.A. Akerlof-D. Romer-O.J. Blanchard-J.E. Stiglitz, What Have We Learned?, The MIT Press, Cambridge, 2014.

[5] V. M. Aronson, The Great Depression, This Depression, And Administrative Law, in Federal Law Review, Vol. 37, n. 165, 2009; G. Napolitano (a cura di), Uscire dalla crisi. Politiche pubbliche e trasformazioni istituzionali, Il Mulino, Bologna, 2012.

[6] Quale esempio del riconoscimento di questo carattere si veda la sentenza della Corte di Giustizia, Grande Sezione, 22 gennaio 2014, C-270/12 sulla legittimità del regolamento che attribuisce all’Esma il potere di vietare operazioni di vendite allo scoperto.

[7] V. S. Screpanti, Le regole speciali delle società partecipate, in M. Macchia (a cura di), Le società a partecipazione statale, ES, Napoli, 2015.

[8] Per un esame dell’esperienza nell’ordinamento italiano v. D. Colaccino, Dallo Stato azionista allo Stato investitore: il ruolo della Cassa Depositi e Prestiti, in M. Macchia, Le società a partecipazione statale, cit.

[9] Il piano di acquisto di bond denominato OTM è stato recentemente dichiarato legittimo dalla Corte di giustizia, chiamata a pronunciarsi su un ricorso tedesco in materia (causa C-62/14).

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Rivista della regolazione dei mercati - Rivista semestrale - ISSN:2284-2934 | Rivista registrata presso il Tribunale di Torino aut. N°31/2013 - Iscrizione al R.O.C. n. 25223 

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