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rivista della regolazione dei mercati

Nicola Bassi e il diritto globale*

di Diana-Urania Galetta

Sommario: 1. Note introduttive. – 2. I servizi pubblici planetari. – 3. ll demanio pubblico planetario. – 4. Riflessioni conclusive.

1. Note introduttive

Nicola Bassi era un giurista raffinato e brillante. Ma era anche molto più di questo. Era, infatti, uno studioso che credeva nella potenza delle idee come strumento concreto per potere cambiare il mondo, in generale, e il mondo del diritto, in particolare.

Il diritto era infatti, per lui, Diritto con la D maiuscola: strumento non solo per “regolare”, ma anche per innovare; per accompagnare il cambiamento della società a fronte di nuove sfide.

In questo senso, mi sento fortunata oggi: perché mi è stato chiesto di illustrare la sua produzione scientifica sul tema della globalizzazione. E anche se si tratta, nella sostanza, di soli due scritti, questi due scritti mi paiono, in verità, sintetizzare al meglio l’approccio al diritto ed alla ricerca giuridica che ha caratterizzato lo studioso Nicola Bassi.

Come egli ci dice infatti, espressamente, nel contesto del suo brillante saggio sul Demanio Planetario [1], si tratta di «privilegiare un approccio di analisi giuridica orientato a cercare di intuire possibili sviluppi futuri di carattere istituzionale piuttosto che ad accontentarsi della semplice esegesi del materiale normativo già disponibile» [2].

Questo è, infatti, l’approccio più generale che ha caratterizzato lo studioso Nicola Bassi. Che, pur essendo uno studioso sempre attento e rigoroso nella ricerca ed «esegesi del materiale normativo già disponibile» – e quindi non propenso a librarsi in voli pindarici del tutto avulsi dai contesti normativi concreti – al contempo si è sempre mostrato interessato a guardare oltre, per cercare di intuire gli sviluppi futuri e rendersi utile, così, anche in una prospettiva de iure condendo.

Con le brevi riflessioni che seguono tenterò dunque, per quanto molto rapidamente, di illustrare questo suo approccio sulla base dell’analisi, appunto, dei suoi due scritti specificamente dedicati al tema del diritto globale.

2. I servizi pubblici planetari

In un brillante saggio del 2009 [3] che ha ad oggetto l’analisi dell’organizzazione e fornitura di quello che lui definisce come «autentici servizi pubblici di scala planetaria» [4], Nicola Bassi mette, anzitutto, in discussione l’assunto di partenza di coloro che descrivono la globalizzazione come un «processo scarsamente istituzionalizzato, sostanzialmente dominato dagli appetiti famelici delle forze capitaliste» e che quindi, di fatto, travolgerebbe «gli argini eretti dai pubblici poteri a tutela degli interessi collettivi» [5]. E lo fa tentando di illustrare, attraverso l’esempio delle reti satellitari, come si sia in realtà in presenza, in quello specifico contesto, di fenomeni caratterizzati da grande attivismo della sfera pubblica, che è intervenuta massicciamente allo scopo di supportare la nascita e il consolidamento di sistemi di telecomunicazione finali e strumentali.

Dall’esame di questi fenomeni concreti scaturisce una domanda per il giurista Nicola Bassi: l’esempio degli esistenti servizi pubblici imperniati sull’uso di reti satellitari e resi su scala planetaria è tale da fare emergere un modello di servizio pubblico planetario? E, se è così, quali sono le sue «caratteristiche giuridicamente rilevanti» [6]?

Rinvio, ovviamente, direttamente al suo scritto per l’analisi di questi servizi: dalla rete satellitare INTELSAT (in tutte le sue successive evoluzioni) ai servizi di geo-localizzazione del GPS e del GNSS (Global Navigation Satellite System). Analisi che egli compie sin nel dettaglio, nelle 35 dense pagine del suo saggio.

Quel che mi interessa invece, qui, mettere in luce sono le caratteristiche del «servizio pubblico di scala planetaria» che Nicola Bassi mette in evidenza nel suo scritto e che sono essenzialmente due: in primo luogo, l’obbligo di assicurare la fornitura di servizi predeterminati con continuità, nel rispetto di certi livelli quantitativi e qualitativi; e, in secondo luogo, l’obbligo di garantire l’accesso alla rete a chiunque ne faccia richiesta, indipendentemente dall’ubicazione geografica dell’utente, a condizioni eque e ragionevoli e senza operare discriminazioni [7].

L’analisi si concentra poi, specificamente, sul concetto del c.d. obbligo di servizio pubblico: che è ovviamente l’elemento essenziale per potersi affermare l’esistenza del servizio pubblico planetario e che deve ovviamente basarsi sulla possibilità, da parte dei soggetti lesi, di ottenere tutela, pur nell’arena giuridica globale.

La conclusione a cui perviene Nicola Bassi è che, in fin dei conti, si è giunti in vari casi all’affermazione dell’idea di un servizio pubblico planetario nel settore delle telecomunicazioni, attraverso la creazione anche di strutture organizzative deputate a garantire che siano «appagati determinati bisogni collettivi di scala mondiale» [8]. Ma si tratta – sempre e comunque – della assunzione di «impegni internazionali» [9]; e di strutture il cui ancoraggio internazionale «culmina in un legame con l’Organizzazione delle Nazioni Unite» [10]. Ed è questo l’elemento di maggiore rilevanza, che differenzia i servizi pubblici planetari dai più tradizionali servizi pubblici organizzati su scala nazionale: che, invece, «dipendono integralmente da opzioni effettuate dagli ordinamenti statuali» [11].

Quanto, invece, alle caratteristiche essenziali di questi servizi pubblici planetari in embrione, vale la pena di ricordare come egli sottolinei, fra l’altro, la emersione, nella relativa disciplina di diritto internazionale pubblico, di «un’attività pubblicisticamente orientata a regime privatistico» [12]: in linea (e forse addirittura in anticipazione) di quel trend di privatizzazione dei servizi pubblici che ha interessato tutti i Paesi dell’occidente industrializzato.

3. Il demanio pubblico planetario

Il secondo saggio, del 2011, tenta invece di fornire la risposta a due essenziali domande: 1) esiste un “patrimonio comune dell’umanità” inteso in senso tecnico: ossia un insieme di «beni o utilità talmente rilevanti per il futuro dell’umanità da non poter lasciare la loro protezione e valorizzazione ai singoli Stati»? E per i quali, quindi, si è stimato indispensabile (e sussiste) «un regime quanto più possibile uniforme a livello mondiale» [13]?. 2) E, se questo esiste, quale è questo regime giuridico?

Sarò breve. Il saggio merita, infatti, non una mia sommaria descrizione, bensì un’autonoma lettura da parte di ciascuno degli studiosi oggi qui presenti.

Vi risparmierò, dunque, anche in questo caso, l’esame delle diverse Convenzioni internazionali che Nicola Bassi prende in esame nel suo scritto; per cercare di chiarire, invece, che cosa lui intendesse per “patrimonio comune dell’umanità inteso in senso tecnico” e, in ultima analisi, per demanio planetario.

Con l’espressione patrimonio comune dell’umanità (inteso in senso tecnico) egli intendeva riferirsi ad un insieme di beni ascrivibili «se non “al” perlomeno a “un” patrimonio mondiale» e «soggetti ad un regime di proprietà pubblica di estensione planetaria» [14].

Con il che si passa all’idea dell’esistenza di una nozione di «patrimonio pubblico sovranazionale» [15]. Ed il primo elemento che emerge come rilevante in questo contesto è, nell’opinione di Nicola Bassi, che vi sia la privazione degli Stati di una qualche «porzione di sovranità» [16] in favore di un’autorità sovranazionale: come è, ad esempio, il caso per l’Autorità internazionale dei fondi marini creata sulla base della Convenzione sul diritto del mare sottoscritta a Montego Bay, nel 1982, sotto l’egida dell’ONU [17].

Ma questo elemento, a suo parere, ancora non è sufficiente. Il fatto che sussistano beni dichiarati «patrimonio comune dell’umanità, inalienabili e sui quali nessuno Stato può esercitare o rivendicare diritti sovrani» [18] è un primo essenziale elemento che deve sussistere perché si possa anche solo immaginare di parlare di “patrimonio pubblico sovranazionale”. Ma questo elemento da solo non basta. Occorre anche che l’autorità sovranazionale alla quale questi beni fanno capo sia in possesso di poteri prescrittivi che gli consentano l’apposizione di limiti positivi e negativi rispetto alla libertà di tutti gli Stati di utilizzare il bene. Non si deve cioè trattare, secondo Nicola Bassi, di poteri che egli definisce come di semplice «moral suasion» e «con un valore sostanzialmente di tipo simbolico» [19].

Ed ecco che qui emerge la sua idea di diritto: che implica e presuppone che vi sia un elemento di prescrittività nelle relative regole.

La sussistenza di un elemento forte di prescrittività è, cioè, per Nicola Bassi, coessenziale all’idea stessa di diritto; sicché occorrerebbe cautela nel fare ricorso a concetti labili quali soft law, nudging, moral suasion, etc.; a cui io assimilerei ovviamente, oggi, anche tutta una serie di strumenti che sono considerati (a torto) più moderni rispetto all’hard law (duro e puro) e sono, perciò, ad esso preferiti da parte dei nostri moderni regolatori. Mi riferisco, evidentemente, all’esperienza delle varie “linee guida” ed a tutti gli altri strumenti ad esse assimilati ed assimilabili.

Nel caso specifico dell’Autorità creata dalla Convenzione di Montego Bay egli conclude peraltro che, diversamente da quanto avviene con rispetto ad altre Convenzioni prese in esame, questa ha saputo creare un’Autorità (l’Autorità internazionale dei fondi marini) che possiede tratti che sono tipici per le autorità nazionali di gestione di beni demaniali, essendo questa altresì in possesso di poteri propriamente amministrativi (poteri concessori, di ordine etc.).

In definitiva, tutta la sua struttura ed il suo modo d’azione sono improntati a quello che lui definisce come «una logica integralmente pubblicistica»: ivi compresa «la radicale impossibilità di sottrarre le sue risorse alla destinazione di interesse pubblico loro impressa dalla convenzione di Montego Bay» [20].

Sicché Nicola Bassi conclude che, nel caso dei beni oggetto della convenzione di Montego Bay, «davvero si è in presenza di una forma di proprietà pubblica planetaria riconducibile in sostanza alla nostra idea di demanialità» [21]; il che ne consente una utile «differenziazione dalle semplici res communis e dai c.d. “global commons” [22]. Nel caso di specie si tratta, perciò, della vera e propria «creazione di una forma di proprietà pubblica sovranazionale di natura essenzialmente demaniale rispetto a beni fisici capaci di generare utilità concrete che si vuole sottrarre a qualsiasi possibilità di appropriazione monopolistica» [23].

Il che appare peraltro in linea con l’obiettivo – al quale Nicola Bassi espressamente si riferisce nel suo saggio – di «allocare presso le istituzioni internazionali più importanti (e, preferibilmente, di dimensione planetaria) l’assolvimento di compiti sempre più marcatamente orientati alla diffusione, in una logica solidaristica, del benessere fra tutti i popoli del globo» [24].

4. Riflessioni conclusive

Secondo la condivisibile riflessione di uno dei massimi filosofi politici contemporanei, lo spagnolo Daniel Innerarity, uno dei problemi principali delle società moderne è che né l’educazione, né la politica, né il diritto sembrano in grado di sostenere i ritmi di un mondo globalizzato.

Nel suo bel saggio del 2009 dall’evocativo titolo «El futuro y sus enemigos» [25], Innerarity sottolinea come l’attuale «indebolimento del senso di responsabilità» [26] in un mondo interconnesso fa sì che si debba giungere ad elaborare un concetto di “responsabilità globale”.

Nella sua visione occorrerebbe, perciò, anche un’evoluzione politica: allo scopo di potere generare «infrastrutture» (infraestructuras) che siano in grado di occuparsi della gestione dei rischi collettivi, riducendo gli elementi di incertezza e generando quello che lui chiama «fiducia collettiva» (confianza colectiva) attraverso «procedure di vigilanza che consentano la costruzione cooperativa del bene comune» [27].

Nicola Bassi tutto questo lo aveva evidentemente già intuito quando si era approcciato allo studio del complesso fenomeno del diritto globale. E, infatti, in chiusura del suo bel saggio sul demanio planetario, egli traspone questa riflessione sul piano del diritto positivo riferendosi al problema oggetto del suo saggio relativo alla emersione, o meno, di un “patrimonio comune dell’umanità” inteso in senso tecnico.

Egli ci dice, a tale riguardo, che un “patrimonio comune dell’umanità” inteso in senso tecnico-giuridico (e che non abbia, quindi, una valenza meramente simbolica) deve possedere, fra i propri elementi essenziali, anche la presenza di un’Autorità che sia responsabile di garantire l’osservanza degli obblighi assunti dagli Stati e che sia dotata di «adeguate attribuzioni» [28].

Sicché, in ultima analisi, questo “patrimonio comune dell’umanità” inteso in senso tecnico-giuridico potrà forse contribuire all’emergere «se non proprio di una forma di organizzazione politica mondiale di tipo statuale, almeno di un embrione di struttura amministrativa di dimensione planetaria caratterizzata da una sufficiente compattezza e dalla sua preordinazione ad assumere funzioni di governo in senso lato della società (funzioni, cioè, non solo di regolazione, ma anche di promozione del benessere)» [29].

E qui Nicola Bassi evoca, evidentemente, anche la distinzione di matrice tedesca (a lui ben nota) fra Ordnungsverwaltung e Leistungsverwaltung.

L’ampio ed articolato saggio di Nicola Bassi sul demanio planetario – che, come si è visto, è pieno di interessanti suggestioni – si chiude, infine, con un passaggio conclusivo che, come già ho detto in apertura, definisce il tratto di uno studioso attento e scrupoloso, ma che credeva nella potenza delle idee come strumento per potere cambiare il mondo, in generale, e il mondo del diritto in particolare. Il passaggio finale dello scritto (che mi astengo dal commentare, perché non necessità, a mio parere, di alcun aggiuntivo commento: essendo un esempio paradigmatico dell’acume e dell’ironia che caratterizzavano lo studioso Nicola Bassi) si avvia con la constatazione che «la strada da percorrere» – nella direzione della creazione di quella struttura amministrativa di dimensione planetaria atta ad assumere funzioni di governo in senso lato della società cui lui faceva poc’anzi riferimento – «è indubbiamente lunghissima, le resistenze statuali da superare tuttora formidabili; e solo poco più dei primissimi passi sono stati finora compiuti: ma, in fondo, quanti alla vigilia della rivoluzione francese potevano seriamente immaginare che un giorno sarebbe stato possibile tagliare la testa a Luigi XVI?» [30].

 



* Contributo non assoggettato a referaggio anonimo.

Il presente contributo rappresenta la versione scritta della relazione da me presentata al Convegno dal titolo “Radici storiche e innovazione nel diritto amministrativo degli ultimi venti anni. Riflessioni sul pensiero scientifico di Nicola Bassi”, organizzata dal Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Milano-Bicocca il 6 novembre 2017. Ho mantenuto, volutamente, stile e impostazione propri di una relazione; così come ho scelto di non integrare i riferimenti bibliografici, limitandoli essenzialmente all’autore al quale questo contributo è dedicato: il compianto amico e collega Nicola Bassi.

[1] N. Bassi, Il demanio planetario: una categoria in via di affermazione, in Riv. trim. dir. pubbl., 2011, pp. 619-646.

[2] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 623.

[3] N. Bassi, Modelli di servizi pubblici planetari: i casi di Intelsat e del Global Navigation Satellite System, in Riv. trim. dir. pubbl., 2009, pp. 903-937.

[4] N. Bassi, Modelli, cit., p. 905.

[5] N. Bassi, Modelli, cit., p. 903.

[6] N. Bassi, Modelli, cit., p. 905.

[7] N. Bassi, Modelli, cit., passim.

[8] N. Bassi, Modelli, cit., p. 924.

[9] N. Bassi, Modelli, cit., p. 928.

[10] N. Bassi, Modelli, cit., p. 931.

[11] N. Bassi, Modelli, cit., p. 936.

[12] N. Bassi, Modelli, cit., p. 933.

[13] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 620.

[14] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 621.

[15] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 624.

[16] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 624.

[17] Si tratta della convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del mare, sottoscritta il 10 dicembre 1982 Montego Bay, in Giamaica e che si può leggere, fra gli altri, al link http://www.minambiente.it/normative/convenzione-10-dicembre-1982-convenzione-delle-nazioni-unite-sul-diritto-del-mare-montego.

[18] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 630.

[19] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 625.

[20] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 637 ss.

[21] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 640.

[22] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 642.

[23] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 644.

[24] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 644.

[25] D. Innerarity, El futuro y sus enemigos. Una defensa de la esperanza política, Editorial Paidós, Barcellona, 2009.

[26] Letteralmente: «debilitación del sentido de responsabilidad», D. Innerarity, El futuro, cit., p. 113. La traduzione è mia.

[27] D. Innerarity, El futuro, cit., passim.

[28] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 642 s.

[29] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 645 s.

[30] N. Bassi, Il demanio planetario, cit., p. 646.

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