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rivista della regolazione dei mercati

fascicolo 2|2015

Note sulla penalizzazione delle irregolarità migratorie

Politica industriale e regolazione

In margine al saggio di M. Thatcher, From old to new industrial policy via economic regulation

di Tullio Fanelli

Abstract

Ogni tentativo di definire la politica industriale in base agli strumenti o agli obiettivi non può avere fondamento posto che qualsiasi intervento pubblico può avere effetti sulle imprese.

Se si assume come definizione di politica industriale “l’insieme degli interventi pubblici, comunque finalizzati, che hanno effetti, diretti o indiretti, sulle imprese” ne deriva, per coerenza, che essa include la regolazione, qualunque sia la puntuale definizione scelta per quest’ultima.

Anche le definizioni della regolazione basate su particolari caratteristiche del soggetto regolatore o della materia da regolare, o degli strumenti e tecniche utilizzabili appaiono inadeguate. È invece il carattere di indipendenza del regolatore che connota la regolazione rispetto alle altre forme di intervento pubblico; la ragione risiede nel fatto che i conflitti di interesse che lo Stato ha tra i diversi obiettivi dell’intervento pubblico rendono necessario, in alcuni ambiti, affidare in modo permanente ad un soggetto distinto da Parlamento, Governo e Magistratura il potere di intervento pubblico al fine di rendere affidabili gli obiettivi e consentire quindi ai privati di operare con un minore livello di rischio.

Ne deriva che la regolazione può essere definita come “l’intervento pubblico delegato ad Autorità indipendenti in ambiti in cui sono presenti rilevanti conflitti di interesse dello Stato”.

La delega alle Autorità, per essere efficace, dovrebbe essere il più possibile completa e “definitiva”; a tali fini appare più efficiente la strada dell’incardinamento nel diritto dell’U.E. che, a differenza di eventuali interventi a livello costituzionale, garantirebbe un percorso omogeneo tra i vari Stati membri.

La regolazione è potenzialmente lo strumento più efficiente di politica industriale ed ha ancora importanti margini di applicabilità nei servizi a rete, in particolare per favorire gli investimenti che hanno un impatto complessivo sul sistema-Paese, quali ad esempio quelli per il servizio universale di connessione a banda larga e/o ultralarga. L’intervento pubblico lato domanda attraverso un mercato all’ingrosso regolato di medio-lungo termine garantirebbe maggiore trasparenza, ottimizzazione delle risorse e minore interferenza con il mercato e consentirebbe di superare l’attuale sistema di investimento pubblico, con tutti i limiti connessi non solo alle scarse disponibilità di fondi pubblici, ma anche all’inefficienza delle procedure e alle potenziali occasioni di corruzione.

Sommario: 1. Premessa. – 2. La politica industriale. – 3. La regolazione. – 4. La regolazione come strumento per risolvere i conflitti di interesse dell’intervento pubblico. – 5. La regolazione come “nuovo potere” dello Stato. – 6. La differenza tra autorità di regolazione e antitrust. – 7. La regolazione come nuovo modello di intervento pubblico lato domanda in un contesto di vincoli di bilancio. – 8. Conclusioni.

1.    Premessa

Nel saggio di Mark Thatcher “From old to new industrial policy via economic regulation [1] l’analisi, in molte parti condivisibile, si fonda tuttavia su alcune definizioni di “politica industriale” e di “regolazione” che meritano un approfondimento.

In particolare Thatcher assume, come concetto di “politica industriale” quello dello “Stato che cerca di influenzare l’economia dal lato dell’offerta”, comprendendo anche, in particolare nell’Europa occidentale, un supporto esplicito dello Stato alle aziende “campioni nazionali” e/o a specifici settori.

All’opposto, la “regolazione” è considerata come attività normativa focalizzata sulla competizione.

In sostanza, queste due definizioni non solo pongono in antitesi la politica industriale e la regolazione, ma implicano un aprioristico giudizio negativo per la prima e positivo per la seconda.

A mio parere, invece, la situazione è ben più complessa e articolata e sicuramente anche i giudizi non possono essere così netti.

2.    La politica industriale

Certamente non esiste un governo, almeno nel mondo sviluppato, che non abbia tra i suoi obiettivi quello di favorire lo sviluppo economico del proprio Paese.

Credo che molti analisti giudichino negativamente un sussidio concesso ad un’impresa, anche quando compatibile con la disciplina degli aiuti di Stato; viceversa almeno una parte degli stessi analisti certamente giudica positivamente altri interventi dello Stato quali incentivi alla ricerca, investimenti per l’istruzione e la formazione, investimenti infrastrutturali per migliorare la logistica e, soprattutto, sgravi fiscali per le imprese.

In realtà tutti questi interventi pubblici (e molti altri) producono effetti diversi sulla capacità di competere delle imprese e quindi alterano l’esistente equilibrio.

Per questo giudico contraddittori tutti i tentativi di distinguere la definizione di “politica industriale” da quella, più generale, di “intervento pubblico”.

Se gli effetti di presunte “politiche industriali” e di altri interventi pubblici sono i medesimi non può avere fondamento una distinzione in base agli strumenti [2] per raggiungerli (troppo variegati e mutevoli) o in base alla numerosità delle imprese beneficiarie [3] (come determinare un numero minimo?).

Altrettanto immotivate appaiono le definizioni che circoscrivono la “politica industriale” in base a obiettivi settoriali precisi o a particolari finalità di carattere macroeconomici  [4].

Di fatto questo approccio sottende un giudizio di opportunità dell’intervento pubblico; ne deriva un criterio che può apparire quasi di tipo machiavellico: il fine (nobile) giustifica i mezzi (poco nobili). Fanno parte di questa tipologia di approccio le definizioni di numerose istituzioni internazionali come la Banca Mondiale [5] o l’Unione Europea [6].

Altre definizioni di “politica industriale” si curano prevalentemente di sistematizzare gli strumenti di intervento senza definire una particolare correlazione con gli obiettivi o con gli effetti [7]. Si tratta di definizioni in larga parte condivisibili ma che per certi versi appaiono incomplete in quanto di fatto sfuggono alla questione degli eventuali limiti degli obiettivi delle politiche stesse.

Esistono infine definizioni che coniugano sia l’ampiezza degli strumenti, sia l’ampiezza degli obiettivi [8].

In sostanza queste definizioni non escludono alcuna politica che abbia effetti sulle imprese, ed in alcuni casi integrano esplicitamente nella politica industriale le politiche per contrastare i fallimenti del mercato, a partire dalle politiche per la concorrenza.

Ad es. nel pregevole lavoro di Patrizio Bianchi e Sandrine Labory [9] (2006) è proposta una interessante classificazione delle politiche industriali (tab. 1). Il primo insieme è quello delle misure non destinate all’industria ma che la influenzano (le politiche monetarie, fiscali, sociali e del lavoro, dell’istruzione etc.) Il secondo insieme è composto da misure mirate all’industria ed è diviso in: misure che costituiscono il quadro concorrenziale (regolamentazione dei prodotti e delle industrie di rete, politica antitrust, regolamentazione dei prezzi); misure orizzontali e verticali per creare le risorse necessarie allo sviluppo (conoscenze tecnologiche, capitale umano, finanziario, ecc.).

Tabella 1 Strumenti della politica industriale

Misure non per l’industria ma che influenzano l’industria

Misure per l’industria

Condizioni della
concorrenza

Misure orizzontali

Misure verticali

Stabilità macroeconomica

Regolamentazione dei prodotti

Programmi di ricerca

Interventi settoriali

Politiche redistributive

Promoz. dei prodotti nazionali

Stimolo all’innovazione

Politiche di settore

Politiche del lavoro

Sviluppo e progr. Regionale

Imprendit. e cap. di rischio

Politiche di filiera

Istruzione

Controllo dei prezzi

Capitale umano e qualifiche

Promozione di cluster

Politiche agricole

Sussidi allo sviluppo

Fondi per la ristrutturazione

Politica commerciale

Politiche per i servizi

Promotion delle esportazioni

Ordini pubblici generali

Asp. spec. delle Pol Reg.

Politiche fiscali

Sostituzione delle importaz.

Politiche per le pmi

Politiche tecnologiche

Politiche del territorio

Pol. Ambientali specifiche

Diffusione dell’informaz.

Ordini a spec. imprese

Politiche infrastrutturali

Politica per la concorrenza

Networking

Aiuti di stato

Industrie di rete

Pol. regionali e di coesione

Miglior Proc. amministrative

Proprietà pubblica


Tra l’altro Bianchi e Labory propongono una distinzione tra la definizione di “politica industriale” al singolare (“la strategia di sviluppo industriale nella quale le misure devono essere coordinate”) e la definizione di “politiche industriali” al plurale (“insieme di interventi che fissano le regole del gioco concorrenziale da un lato, e che accompagnano il cambiamento strutturale dell’economia dall’altro”).

Naturalmente ogni tentativo di classificazione delle misure di politica industriale è destinato ad essere o a diventare incompleto. Si pensi ad esempio al fatto che oggi in Italia è giudizio sostanzialmente unanime che tra le politiche che sarebbero più utili per le imprese vi sarebbero una efficace riforma della giustizia civile [10] e forti politiche di contrasto della criminalità organizzata.

Tuttavia tali classificazioni aiutano a pervenire alla conclusione che una definizione di politica industriale non può che essere ampia, anche a rischio di perdere una propria connotazione rispetto ad altre politiche (politica economica, politica per lo sviluppo) o alla nozione generale di intervento pubblico [11].

Se si assume come definizione di politica industriale “l’insieme degli interventi pubblici, comunque finalizzati, che hanno effetti, diretti o indiretti, sulle imprese ne deriva, per coerenza, che:

• la politica industriale include la regolazione, qualunque sia la puntuale definizione scelta per quest’ultima [12];

• la politica industriale include misure che possono avere obiettivi confliggenti.

Di particolare interesse è proprio la seconda conseguenza della definizione assunta di politica industriale, in quanto, come cercherò di argomentare nel seguito, è a mio giudizio alla base della genesi della regolazione.

Gli esempi di obiettivi potenzialmente configgenti sono numerosi: si pensi ad esempio alle misure di redistribuzione, alle misure di contenimento dell’inflazione o a quelle tese a garantire l’accessibilità di servizi ritenuti essenziali; in tutti questi casi tali obiettivi possono configgere con quello di massimizzare lo sviluppo.

La gestione di questi conflitti nell’intervento pubblico, che dovrebbe essere uno dei principali fattori alla base della definizione dell’organizzazione dei poteri pubblici, in realtà è stata storicamente ed è tutt’ora sottovalutata.

Un esempio di intervento per la gestione dei conflitti nell’intervento pubblico è certamente rappresentato dagli organismi antitrust. Tali organismi, nati nei Paesi anglosassoni con l’obiettivo di contrastare, in nome del “public interest”, i monopoli e l’abuso delle posizioni dominanti [13] hanno esteso nel tempo la loro azione al contrasto degli interventi pubblici finalizzati a “proteggere” l’industria locale [14] dalla concorrenza esterna.

Si tratta di interventi pubblici che sono frequentemente (ed a mio giudizio impropriamente) associati al termine “politica industriale” e vengono abitualmente assunti dai poteri pubblici sulle più diverse dimensioni territoriali, da quella comunale a quella continentale.

Tali interventi di “protezione”, così come i monopoli e l’abuso delle posizioni dominanti, configgono con l’interesse pubblico generale sulla base della considerazione che l’industria protetta tende ad avere meno incentivi a ristrutturarsi, visto che è isolata dalla concorrenza, e tenderà quindi ad essere meno efficiente inducendo, in definitiva, una perdita di benessere [15].

D’altra parte la più frequente motivazione degli interventi di protezione dell’industria locale è l’“egoismo economico”: in sostanza, anche nella consapevolezza che l’intervento riduce il benessere globale, si attribuisce maggior valore al benessere locale rispetto a quello degli altri ambiti territoriali [16].

In alcuni casi gli obiettivi di “riequilibrio territoriale” sono considerati leciti nella politica della concorrenza sulla base di motivazioni diverse, quali la necessità di compensare precedenti ingiuste penalizzazioni (ad es. in termini di deficit infrastrutturali), la massimizzazione dello sfruttamento dei fattori produttivi (tipicamente il lavoro) o semplicemente di redistribuzione (territori a minore reddito pro capite); ad es. nell’U.E. gli aiuti di stato sono accettati se utili a sostenere lo sviluppo delle regioni in ritardo: si tratta in realtà di deroghe generate proprio dalla necessità di “gestire” il conflitto tra obiettivi pubblici diversi.

Gli organismi antitrust di livello nazionale, continentale o mondiale (WTO) rappresentano comunque ormai un diffuso esempio del tentativo di gestire il conflitto tra l’obiettivo di massimizzazione del benessere collettivo e gli altri obiettivi pubblici attraverso organismi in qualche misura distinti da quelli tradizionalmente deputati a gestire i classici poteri pubblici (Parlamento, Governo e Magistratura).

In realtà nessuno di questi organismi antitrust detiene poteri idonei a gestire compiutamente tale conflitto per almeno due ordini di motivazioni:

• molte misure di intervento pubblico esulano dalla loro competenza, quali ad es. quelle in materia fiscale o ambientale o di politiche del lavoro che pure influenzano radicalmente la competizione;

• le loro modalità di intervento sono di norma limitate a provvedimenti di tipo para-giurisdizionale (autorizzazioni, sanzioni, ecc.).

Anche da tali limiti in termini di efficacia e adeguatezza degli organismi antitrust è nata l’esigenza della regolazione.

3.    La regolazione

Nonostante l’imponente letteratura prodotta negli ultimi decenni sulla regolazione, la sua definizione appare ancora incerta, così come una base teorica condivisa che la connoti nell’ambito dell’intervento pubblico.

Come noto il termine “Regolazione”, sebbene ovviamente preesistente [17], ha assunto nuovi significati derivati dal corrispondente termine in lingua anglosassone “Regulation”. Sebbene molti autori utilizzino indifferentemente il termine in lingua italiana e inglese va notato, per una prima disambiguazione, che il termine inglese ha in italiano (ma anche in francese, in spagnolo ed in altre lingue) il duplice significato di “regolazione” e di “regolamentazione”.

Nonostante i due termini siano ampiamente utilizzati come sinonimi, almeno nel diritto pubblico europeo esiste una vasta convergenza per definire la “Regolamentazione” come “l’attività di normazione di una determinata materia attraverso fonti non legislative [18].

Certamente la “Regolazione” non è questo, o almeno non è solo questo.

Nei primi studi dedicati alla regolazione [19], ma anche in numerosi studi successivi, si è tentato di derivarne la definizione in base a particolari caratteristiche del soggetto regolatore (elevato tecnicismo, efficienza, adeguata continuità dei vertici) o della materia da regolare (attività economica, attività di interesse pubblico)  [20], o degli strumenti e tecniche utilizzabili [21] (interventi che incidono sulla libertà di scelta del privato senza escluderla).

Naturalmente nessuno di questi aspetti rappresenta una adeguata motivazione del perché la regolazione non debba essere una attività svolta dal governo; non si giustificherebbe quindi adeguatamente una distinzione tra “regolazione” e “regolamentazione”.

D’altra parte spesso in tali definizioni la regolazione viene considerata come una “attività amministrativa” [22]: ancora una volta se la regolazione fosse meramente un’attività amministrativa, intesa come attuativa di precise disposizioni legislative, rimarrebbe irrisolta la questione della “specialità” della regolazione rispetto all’azione di governo.

Per rispondere a tale questione alcuni autori hanno posto l’accento sul carattere “quasi – giurisdizionale” o “quasi – arbitrale” della regolazione [23] (poteri ispettivi, cautelari, sanzionatori), che ne connoterebbero la definizione e ne escluderebbero l’affidamento al governo; sarebbe dunque questa “ibridazione” tra poteri regolamentari (governo) e poteri giurisdizionali (magistratura) a determinare la necessità della nascita dei nuovi soggetti: le Autorità di regolazione.

Tale teoria è certamente accattivante e suggestiva ma non risponde alla domanda del perché su alcune materie sia necessario concentrare su un unico soggetto poteri normalmente affidati a soggetti distinti [24]: ogni tentativo di dare risposta a tale questione ricade infatti nelle precedenti insufficienti motivazioni di tecnicismo o di specificità della materia o degli strumenti.

Altre formulazioni più generali hanno individuato nel concetto di “interferenza” l’elemento centrale della regolazione [25]; in sostanza secondo tali teorie la regolazione è “un’interferenza in una attività economica che comporta uno scostamento da ciò che si sarebbe verificato in sua assenza” .

Appare evidente, ed in realtà appariva evidente anche agli autori [26], che una definizione così generale risulta sovrapponibile a quella di “intervento pubblico” o di “politica industriale” perdendo quindi una valenza di specificità.

Può essere riconducibile a tale approccio anche la cosiddetta Public Interest Theory in base a cui, secondo gli economisti che aderiscono all’impostazione neoclassica dell’intervento pubblico giustificato dai “fallimenti del mercato” [27], la regolazione è di fatto un surrogato della concorrenza negli ambiti economici in cui essa non esiste o è insufficiente [28].

Le principali differenze con le teorie della “interferenza” appaiono infatti le limitazioni alle motivazioni dell’intervento pubblico (solo l’efficienza allocativa e non, ad esempio, motivazioni di tipo redistributivo). Tali limitazioni hanno condotto anche a considerare la regolazione come un intervento di tipo temporaneo (regolazione pro concorrenziale) [29] finalizzato a guidare la transizione da un monopolio ad un mercato concorrenziale [30], e quindi a distinguere, se non a contrapporre, la disciplina della concorrenza, o antitrust, da quella della regolazione.

In realtà anche queste teorie in qualche modo appaiono focalizzate più sulle finalità e le modalità dell’intervento pubblico piuttosto che sulla distinzione tra regolazione e attività legislativa o regolamentare; in sostanza lasciano irrisolta la questione della necessità dell’esistenza delle Autorità di regolazione e della stessa definizione della regolazione.

Di conseguenza anche l’ampio dibattito sollevato dalla cosiddetta “Scuola di Chicago” [31] in merito alla teoria della “cattura del regolatore” appare di interesse più nell’ambito della disputa sulla opportunità – necessità dell’intervento pubblico che nell’ambito della definizione della regolazione. D’altra parte tutte le argomentazioni proposte dalla “Scuola di Chicago” appaiono applicabili anche (e forse a maggior ragione) alla politica ed al governo e non solo ai regolatori. Non a caso le teorie di “deregulation” sono state avanzate con riferimento anche all’azione legislativa e di regolamentazione [32].

Analoghe considerazioni valgono per le successive teorie neo-istituzionaliste [33], orientate più a contrapporsi alla teoria neoclassica del mercato come strumento efficiente di allocazione delle risorse che a motivare l’esigenza di soggetti diversi dal Parlamento e dal governo per definire o attuare l’intervento pubblico.

4.    La regolazione come strumento per risolvere i conflitti di interesse dell’intervento pubblico

Sebbene la questione dell’indipendenza delle Autorità di regolazione sia stata una delle più dibattute [34], raramente tale aspetto è stato connesso alla stessa definizione della regolazione.

Di fatto la discussione si è focalizzata sul tema se l’indipendenza dovesse limitarsi a quella dagli operatori [35] o dovesse comprendere anche quella dal governo [36].

Coloro che considerano la regolazione come un’attività motivata solo dalla necessità di un particolare tecnicismo o di un’elevata efficienza, piuttosto che di un’adeguata continuità dei vertici, propendono per un’interpretazione dell’aggettivo “indipendente” attribuito alle Autorità come indipendenza dai soggetti regolati e non necessariamente come indipendenza dal governo (da cui deriva che la preoccupazione prevalente sia che le Autorità siano “catturate” dai soggetti che sono deputate a controllare o a regolare).

Altri invece considerano necessaria l’indipendenza dal governo soprattutto in relazione all’esistenza nei mercati regolati di imprese possedute o partecipate dalla Stato [37], come ad esempio nei processi di privatizzazione e liberalizzazione; in sostanza secondo tali teorie nei settori dove è solo parziale la privatizzazione di attività in precedenza gestite in monopolio legale dallo Stato serve un regolatore indipendente perché occorre “proteggere” gli operatori privati; infatti se il regolatore fosse il governo esisterebbe un evidente conflitto di interessi tra l’obiettivo di valorizzare le aziende pubbliche e quello di massimizzare l’efficienza attraverso la concorrenza.

In tale dibattito nessuno, che mi risulti, si è spinto a teorizzare anche una qualunque forma di indipendenza dal Parlamento.

In ogni caso la disputa sull’indipendenza della regolazione è rimasta spesso ai margini del più ampio dibattito sugli obiettivi e sugli strumenti della regolazione.

A mio parere è invece proprio il carattere di indipendenza che connota la regolazione rispetto alle altre forme di intervento pubblico.

La ragione risiede nel fatto che, come già accennato, i conflitti di interesse che lo Stato ha tra i diversi obiettivi dell’intervento pubblico non sono riconducibili solo alla condizione di azionista: questa è solo una piccola parte di un insieme di conflitti di interesse ben più ampio.

Tali conflitti possono essere classificati in almeno quattro sottoinsiemi:

1. i conflitti tra gli interessi per una particolare impresa o gruppo di imprese e l’interesse per una efficiente allocazione delle risorse; si tratta dei già citati interessi legati ai proventi dello Stato per dividendi o fiscalità, ma anche legati allo sviluppo e all’occupazione: basti pensare ad esempio alla Fiat (FCA), per la quale i governi italiani hanno fatto molto pur trattandosi di un’azienda privata ma che aveva (ed ha ancora) grande rilevanza in termini di occupazione e di sviluppo; quindi l’esistenza di una partecipazione pubblica o di un introito fiscale non sempre è la condizione determinante al fine di una propensione del governo ad intervenire a favore di un soggetto che abbia un impatto di rilievo per il Paese;

2. i conflitti tra gli interessi per obiettivi sociali o redistributivi e l’interesse per una efficiente allocazione delle risorse; tra i molti esempi possibili, si pensi agli obiettivi di rendere disponibili all’intera popolazione servizi ritenuti essenziali come l’acqua, l’energia elettrica e, oggi, la banda larga: si tratta evidentemente di interessi che possono contrastare con l’efficiente allocazione delle risorse;

3. i conflitti intertemporali tra obiettivi di breve termine e di medio lungo termine; gli esempi più ricorrenti riguardano l’inflazione (anche se oggi meno attuale) e l’occupazione (molto attuale) in quanto un intervento pubblico orientato ad una efficiente allocazione delle risorse può avere inizialmente effetti indesiderati su entrambi tali fattori; il motivo è che la ricerca dell’efficienza, in un contesto competitivo, induce da una parte nuovi investimenti, che possono avere nel breve termine riflessi negativi sui prezzi, e dall’altra razionalizzazioni della base occupazionale [38]; ma nel medio-lungo termine l’efficienza porta di norma minori costi, minore inflazione e più occupazione grazie alla creazione di servizi aggiuntivi o di maggiore qualità. Il punto di vista di medio-lungo termine tuttavia raramente coincide con quello del governo, che considera quasi sempre prevalenti le necessità di breve termine sia per l’occupazione che per l’inflazione [39];

4. i conflitti di interesse politici; in questo caso tali interessi possono avere varia natura: possono essere interessi legittimi, derivanti da una diversa visione dell’intervento pubblico, o possono essere interessi meno legittimi legati alla volontà di favorire soggetti particolari più vicini alla parte politica al governo. In ogni caso questi interessi possono determinare conflitti con gli obiettivi e le misure adottate da governi precedenti.

Se in un ambito di intervento pubblico (non necessariamente solo in un settore economico) sono presenti rilevanti conflitti di interesse lo sviluppo dell’attività privata ne è fortemente condizionata a causa della conseguente incertezza [40].

Nel caso di attività economiche l’incertezza determina una percezione di rischi maggiori che hanno ovviamente riflessi sui livelli d’investimento, sui costi (a causa dell’aumento dei tassi di interesse) e sui prezzi determinando in definitiva una perdita di benessere [41]. In situazioni estreme si può giungere alla sostanziale indisponibilità dei privati ad operare in un settore economico [42].

Per gestire questi conflitti di interesse cercando di evitare rilevanti conseguenze in termini di perdita di benessere una delle soluzioni cui gli Stati hanno fatto frequentemente ricorso è la gestione diretta delle attività economiche (unita spesso a monopoli legali). Tale soluzione consente infatti, in linea di principio, di governare i prezzi anche in situazioni di rilevante incertezza; ma come è noto la rinuncia allo strumento della concorrenza può produrre (e in molti casi ha prodotto) conseguenze anche peggiori in termini di perdita di benessere.

Una soluzione alternativa per gestire i conflitti di interesse è quella di affidare a soggetti terzi l’intervento pubblico in particolari ambiti definendone in modo stabile gli obiettivi e le modalità di intervento.

A tale approccio è quindi riconducibile, a mio giudizio, la nascita delle Autorità indipendenti e della regolazione.

Ne deriva che la regolazione può essere definita come “l’intervento pubblico delegato ad Autorità indipendenti in ambiti in cui sono presenti rilevanti conflitti di interesse dello Stato”.

Secondo tale definizione l’indipendenza del soggetto e la presenza di conflitti di interesse sono gli elementi caratterizzanti la regolazione.

Di conseguenza laddove uno dei due elementi non sia presente non appare corretto utilizzare il termine “regolazione”. In particolare:

• se il soggetto non è indipendente sarebbe corretto parlare di normale “regolamentazione”, se i poteri del soggetto sono prevalentemente di tipo normativo, o più in generale di “intervento pubblico”;

• se non sussistono particolari conflitti di interesse non appare motivata l’eventuale indipendenza dal governo del soggetto delegato.

In entrambi tali casi può risultare anche improprio l’utilizzo della terminologia di “Autorità” [43], che può ingenerare confusione sul ruolo del soggetto.

5.    La regolazione come “nuovo potere” dello Stato

In base alla definizione di regolazione assunta l’istituzione di un’Autorità dovrebbe essere l’esito di una decisione dello Stato di affidare in modo permanente ad un soggetto distinto da Parlamento, Governo e Magistratura il potere di intervento pubblico in un determinato ambito al fine di rendere affidabili gli obiettivi e le modalità dell’intervento pubblico stesso e consentire quindi ai privati di operare in tale ambito con un minore livello di rischio connesso ai conflitti di interesse dello Stato.

Va notato tuttavia che questa “delega” non può mai essere completa posta l’ampiezza che di norma ha l’intervento pubblico in qualunque ambito; in realtà anche nei settori economici che sono comunemente definiti “liberi” e che quindi si suppone sottoposti solo alla concorrenza l’intervento pubblico regolamenta molteplici aspetti delle attività (dalla fiscalità alla qualità e sicurezza dei prodotti, dai diritti dei consumatori all’impatto sull’ambiente, dalla sicurezza sul lavoro agli aspetti sanitari, ecc.).

Si tratta dunque di una delega parziale che può essere o meno sufficiente per soddisfare l’obiettivo di gestire i conflitti di interesse dell’intervento pubblico; ed in effetti in numerosi casi i poteri attribuiti alle Autorità non sono stati adeguati allo scopo [44].

Va notato inoltre che fino ad oggi tale delega viene decisa attraverso uno strumento, la legge, che rimane nella disponibilità del Parlamento e quindi del governo. Si tratta di conseguenza di uno strumento “debole”, che non esclude ripensamenti anche ripetuti sui contenuti della delega se non sulla stessa decisione di delegare. Ne sono chiara testimonianza le numerose volte in cui i Parlamenti (anche quello italiano), su iniziativa dei governi, sono intervenuti su quelle che erano le competenze delle Autorità [45].

D’altra parte appare fisiologico che la politica veda le Autorità indipendenti come un ostacolo, o almeno un concorrente, per l’esercizio del potere; esiste una oggettiva difficoltà, almeno di una parte della politica, di riconoscere le Autorità come Istituzioni preposte al perseguimento di obiettivi che necessitano di decisioni indipendenti dalla politica stessa. La mancanza di una legittimazione popolare è assunta a motivo dei tentativi di ricondurre le Autorità sotto il controllo, di diritto o di fatto, dei governi e della politica.

Esiste infine il problema del rapporto tra amministrazioni pubbliche (deputate ad eseguire il “normale” intervento pubblico) e le Autorità che sono spesso viste solo come un luogo di privilegi [46].

In ogni caso la competizione della politica e delle amministrazioni ha comportato ripetuti ostacoli all’attività ed alla capacità operativa delle Autorità e soprattutto ha determinato intrusioni o “aggiramenti” delle competenze delle Autorità con conseguenze in alcuni casi particolarmente negative [47].

Sono proprio i frequenti contrasti della regolazione con l’azione governativa e parlamentare che sono all’origine dei fenomeni segnalati da Thatcher e di molte altre anomalie e contraddizioni che si sono generate nel tempo nei settori regolati.

In realtà la delega alle Autorità, per essere efficace, dovrebbe essere il più possibile completa, almeno per quanto riguarda gli aspetti che hanno riflessi economici e “definitiva”, nel senso di richiedere tempi non brevi per attuare modifiche e ripensamenti [48].

Dal punto di vista della completezza la delega, in astratto, dovrebbe, oltre ad individuare i compiti ed i poteri affidati alle Autorità, definire anche quelli che sono lasciati agli altri organi dello Stato, trasferendo all’Autorità tutte le competenze non esplicitamente assegnate ad altri; ma una tale delega, che sarebbe funzionale ad evitare i citati “aggiramenti” delle competenze dell’Autorità, se affidata per legge, non potrebbe mai escludere (almeno in modo credibile) successivi interventi legislativi né incidere sui soggetti e sui poteri tutelati a livello costituzionale.

In ogni caso la delega dovrebbe includere almeno i poteri per realizzare:

• la neutralità delle infrastrutture essenziali [49];

• una compiuta disciplina delle esternalità del settore [50];

• una funzionale disciplina dei procedimenti amministrativi del settore [51];

• l’indipendenza economica dell’Autorità di regolazione [52];

• un sistema efficace di controlli e di sanzioni [53].

Dal punto di vista della “definitività” si è già notata l’inadeguatezza dello strumento legislativo; a tale problema va aggiunto quello della difficile compatibilità, in Italia e più in generale in Europa, delle citate caratteristiche della delega con i sistemi costituzionali vigenti [54].

Infatti la soluzione di mettere a riparo le Autorità, ma soprattutto il Paese, dai “ripensamenti” del governo e del Parlamento dando un fondamento costituzionale alla regolazione presenta indubbi vantaggi ma anche notevoli complessità [55].

Si tratterebbe infatti di introdurre a livello costituzionale non solo nuovi soggetti, le Autorità indipendenti, ma anche un “nuovo potere” che comprenda elementi di tutti e tre gli attuali poteri (legislativo, esecutivo e giudiziario). Di fatto verrebbe inoltre attribuito alla Corte Costituzionale il contenzioso tra Autorità e gli altri soggetti costituzionali.

Pur non escludendo soluzioni costituzionali che si facciano carico, almeno in parte, dei problemi di affidabilità delle deleghe alle Autorità indipendenti, credo che, almeno nell’ambito dell’U.E., sia più efficiente e meno invasiva la strada, già da tempo intrapresa ma ancora attuata in misura insufficiente, dell’incardinamento nel diritto dell’U.E. delle Autorità di regolazione [56].

Sebbene tale strada presenti degli evidenti problemi (soprattutto in termini di restrizione delle competenze dei Parlamenti nazionali), una più completa definizione delle competenze delle Autorità indipendenti a livello di direttive U.E. e soprattutto un più efficiente e rapido meccanismo di contestazione dei mancati o non corretti recepimenti su tale materia [57] potrebbero porre un confine chiaro e duraturo tra i poteri dei governi e dei Parlamenti nazionali e quelli delle Autorità indipendenti.

D’altra parte il diritto dell’U.E. garantirebbe un percorso omogeneo tra i vari Stati membri, evitando le specificità e gli sfasamenti temporali che invece certamente si avrebbero se gli interventi fossero operati a livello costituzionale nei singoli Stati.

Inoltre, in un ottica di medio termine, il percorso europeo potrebbe e dovrebbe porsi come obiettivo la creazione di Autorità di regolazione europee che sostituiscano, contestualmente al raggiungimento di condizioni sufficienti a considerare un singolo mercato come “unico”, le Autorità nazionali. Naturalmente in tale ottica occorrerà assicurare alle Autorità europee, a livello di Trattati U.E., una analoga indipendenza dal potere esecutivo e legislativo dell’U.E.

Su tale percorso, complesso ma possibile nell’ottica di una integrazione europea, sarebbe assai opportuna una iniziativa della Commissione europea.

6.    La differenza tra autorità di regolazione e antitrust

Tra i compiti di un’Autorità di regolazione c’è certamente quello di promuovere la concorrenza nel settore di competenza, così come ci deve essere quello di sanzionare le violazioni delle proprie decisioni.

Si è di conseguenza molto dibattuto su quale sia il confine tra il ruolo di un’Autorità di regolazione e quello dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Antitrust) [58].

La risposta che si tende a dare, e che corrisponde in parte alla situazione normativa in Italia ed in altri Paesi europei, è che un’Autorità di regolazione interviene ex ante (dettando le regole) mentre l’Antitrust interviene ex post (sanzionando i comportamenti vietati).

In effetti ad esempio i principali poteri affidati dalla normativa europea e, in Italia, dalla legge n. 287/1990 all’Antitrust sono in materia di “Intese restrittive della libertà di concorrenza” e di “Abuso di posizione dominante”; si tratta quindi di poteri non settoriali ma trasversali e che appaiono applicabili a fattispecie già realizzate o almeno in procinto di essere realizzate.

Si noti, inoltre, che la normativa europea ha in qualche misura distinto l’Antitrust dalla regolazione, laddove solo la concorrenza è oggetto di un’organica trattazione nell’ambito del vigente Trattato sul funzionamento dell’U.E. [59]; ciò ha contribuito allo sviluppo di teorie, basate anche sull’interpretazione di specifiche norme dello stesso Trattato [60], che arrivano a definire o a suggerire una prevalenza della disciplina della concorrenza su quella della regolazione [61].

In realtà, a mio giudizio e in base alla definizione proposta, anche le Autorità preposte alla concorrenza sono Autorità di regolazione cui sono delegati poteri in un determinato ambito, in questo caso ampio dal punto di vista settoriale ma limitato da quello delle fattispecie da regolare. Ne deriva che sarebbe appropriato allocare, come peraltro è la tendenza attuale, presso tali Autorità anche chiari poteri “ex ante” [62].

Nei casi in cui gli ambiti di competenza di Autorità diverse si sovrappongono credo che, più che prederminare un criterio di prevalenza, sia opportuno definire, anche su base volontaria in mancanza di un quadro normativo, procedure per porre in atto una normale leale collaborazione [63] tra le Istituzioni, posto che in teoria [64] non dovrebbe sussistere alcun conflitto di interesse tra le parti.

Tali procedure dovrebbero garantire in tutti i casi di evitare la duplicazione degli interventi su una medesima fattispecie.

7.    La regolazione come nuovo modello di intervento pubblico lato domanda in un contesto di vincoli di bilancio

Si è già accennato al fatto che la regolazione e le Autorità indipendenti sono indispensabili per favorire gli investimenti privati; ciò in quanto l’assenza di conflitti di interesse del decisore fa sì che la regolazione sia percepita dai mercati più affidabile e consente agli operatori di finanziarsi a tassi minori [65].

L’effettiva realizzazione degli investimenti è infatti uno dei principali indicatori dell’efficacia della regolazione e costituisce il presupposto per un reale contributo allo sviluppo economico in quanto, se gli investimenti sono efficienti, essi:

• non generano a regime alcun impatto negativo sui prezzi, perché il beneficio supera l’onere tariffario connesso alla remunerazione dell’investimento;

• non richiedono alcun impegno di risorse pubbliche;

• hanno un impatto positivo sul PIL sia nella fase di investimento sia nella fase di regime grazie alle maggiori risorse disponibili dei consumatori.

Va notato che per indurre la realizzazione degli investimenti può essere necessario creare un mercato all’ingrosso regolato [66] in tutti i casi in cui esso è funzionale alla formazione trasparente dei prezzi e quindi a favorire l’ingresso di nuovi operatori sia lato offerta (produttori di beni e servizi) sia lato domanda (consumatori o rivenditori retail).

Ad esempio in Italia la regolazione nel settore elettrico ha dimostrato che con una regolazione affidabile ed un mercato all’ingrosso regolato è possibile attivare ingenti investimenti privati a beneficio dei consumatori e dell’economia del Paese senza risorse del bilancio pubblico e senza gravare sui consumatori con nuove imposte o con tariffe più alte. Nel 1999, quando si varò il decreto legislativo di liberalizzazione, le condizioni di questo settore erano molto critiche [67]; oggi l’Italia ha un parco di generazione completamente rinnovato tra i più efficienti del mondo, una rete di distribuzione dotata (unico Paese al mondo) di contatori tele gestiti (necessario presupposto delle smart grid), un gestore indipendente della rete di trasmissione che investe cinque volte di più rispetto a quando era una costola dell’ENEL e i consumatori godono di un servizio migliore in termini di sicurezza, di minori interruzioni e di maggiori diritti verso i propri fornitori.

Nei settori regolati (e, forse soprattutto, in settori non ancora regolati e che sarebbe opportuno sottoporre a regolazione) esistono tuttavia investimenti la cui efficienza è valutabile non con riferimento al solo settore di intervento ma in termini di impatto complessivo sul sistema-Paese.

In particolare in Italia, come nei principali paesi industrializzati, la disponibilità e l’efficienza dei servizi, intesa come rapporto tra qualità e prezzi degli stessi, è un fattore determinante per lo sviluppo delle imprese manifatturiere ed in generale delle attività economiche [68].

Di particolare rilevanza, sono i cosiddetti servizi “a rete” [69] ovvero quelli basati sull’utilizzo di infrastrutture che sono monopoli naturali o economici (di norma reti la cui replicabilità è difficile o impossibile per vincoli territoriali o ambientali o per motivi economici).

Un esempio di investimento la cui efficienza è valutabile compiutamente solo in un’ottica complessiva è certamente quello del servizio universale di connessione a banda larga e/o ultralarga.

In teoria tale tipologia di investimenti non è attuabile con risorse private né in un mercato concorrenziale né in un mercato regolato a causa della non profittabilità (o dell’elevato rischio), almeno in alcune aree del Paese, degli investimenti stessi; di conseguenza fino ad oggi si è ritenuto che tali investimenti fossero possibili solo attraverso un intervento diretto dello Stato con proprie risorse.

In realtà in un mercato regolato è possibile (ed opportuno, in un contesto di vincoli al bilancio pubblico che limitano le risorse destinabili agli investimenti) superare l’attuale sistema di investimento pubblico, con tutti i limiti connessi non solo alle scarse disponibilità di fondi pubblici, ma anche all’inefficienza delle procedure e alle potenziali occasioni di corruzione, a favore di un intervento pubblico lato domanda che garantisca maggiore trasparenza, ottimizzazione delle risorse e minore interferenza con il mercato.

L’intervento pubblico lato domanda sarebbe infatti possibile in presenza di mercati all’ingrosso regolati di medio-lungo termine.

In tali mercati la domanda pubblica aggiuntiva, espressa dal soggetto pubblico interessato alla creazione di una offerta aggiuntiva (anche solo in alcune zone dove essa è giudicata insufficiente) consentirebbe l’incontro tra domanda e offerta al minimo livello di prezzi compatibile con tale livello-obiettivo di offerta.

Tale intervento pubblico lato domanda renderebbe quindi finanziabili gli investimenti privati per il rafforzamento delle infrastrutture esistenti o per nuove infrastrutture necessarie a creare l’offerta.

Naturalmente il soggetto pubblico acquirente (non essendo evidentemente opportuno che diventi un operatore del mercato retail in concorrenza con i privati) dovrebbe rivendere in tempi differiti sullo stesso mercato o su un mercato spot le quantità acquistate realizzando, ove le condizioni del mercato non siano migliorate, delle minusvalenze.

In particolare nel settore delle telecomunicazioni in un mercato all’ingrosso regolato la domanda pubblica aggiuntiva (in questo caso di capacità di connessione a banda larga e/o ultralarga) dovrebbe essere espressa solo in termini prestazionali lasciando all’offerta la scelta (e quindi l’ottimizzazione) tra le alternative tecnologiche disponibili più efficienti [70] per soddisfarla.

Quindi tale modalità di intervento pubblico:

• sarebbe trasparente e neutra sia rispetto ai soggetti sia rispetto alle tecnologie;

• minimizzerebbe, grazie alla concorrenza, gli oneri pubblici per realizzare i propri obiettivi.

Ma un ulteriore vantaggio per lo Stato, particolarmente significativo in un contesto di vincoli al bilancio pubblico, è rappresentato dalla possibilità di differire gli oneri. Infatti in un mercato regolato di lungo termine, ferme restando le garanzie che tutti gli operatori (lato domanda e lato offerta) sono obbligati a fornire, la regolazione dei pagamenti può avvenire con tempi e modalità diverse.

In definitiva quindi tale approccio, nonostante la complessità, presenta potenziali vantaggi per lo Stato e per la collettività di tale rilevanza da meritare considerazione.

8.    Conclusioni

Nonostante i governi europei, anche a causa della crisi economica, siano in misura crescente orientati ad assumere direttamente iniziative per aumentare la competitività del sistema imprenditoriale del proprio Paese, la regolazione, intesa come intervento pubblico delegato ad Autorità indipendenti in ambiti in cui sono presenti rilevanti conflitti di interesse dello Stato, rappresenta ancora, in molti settori, lo strumento più efficiente di intervento per favorire lo sviluppo economico.

Per superare o almeno attenuare i fisiologici contrasti tra le Autorità di regolazione e l’azione governativa e parlamentare, che sono all’origine delle anomalie e contraddizioni che si sono generate nel tempo nei settori regolati, è necessaria una forte iniziativa della Commissione europea finalizzata a rafforzare l’incardinamento della regolazione nel diritto dell’U.E., con l’obiettivo ultimo di creare Autorità indipendenti europee.



[1] In Rivista della regolazione dei mercati, 2/2014, p. 6 ss.

[2] Vedasi: A. Ninni-F. Silvi La politica industriale, Laterza, Bari, 1997 in cui la politica industriale è definita “quel complesso di interventi deciso e organizzato da un soggetto pubblico, mirante a influenzare con strumenti di carattere microeconomico il sistema industriale secondo direzioni, tempi ed entità diverse da quanto sarebbe avvenuto in assenza degli interventi stessi, per perseguire finalità che il soggetto pubblico ritiene rilevanti”; R Gallo-F. Silva Sul coordinamento della politica industriale in Economia e Politica industriale, vol. 4, Franco Angeli, Milano, 2005, pp. 5-20, in cui la politica industriale è definita “un insieme coordinato di interventi di natura non macroeconomica”.

[3] In tema, si veda J. Brander Shaping Comparative Advantage: Trade Policy, Industrial Policy and Economic Performance, in R. Lipsey-W. Dobson (a cura di), Shaping Comparative Advantages, Toronto, C.D. Howe Institute, pp. 1-55, 1987, in cui la politica industriale è definita come una “selezione coordinata”, ovvero ”una selezione di imprese o di industrie ed interventi tramite un piano governativo”.

[4] Vedasi: D. Mcfetridge The economics of Industrial Policy, in D. Mcfetridge (a cura di), The Canadian Economic Policy in Action, Toronto University Press, Toronto, 1985, in cui si sostiene che le politiche industriali possono essere definite come “le politiche che mirano ad avere degli effetti precisi sulle imprese o le industrie”; H-J Chang The Political Economy of Industrial Policy, MacMillan, London, 1994 in cui le politiche industriali sono definite come “politiche mirate a specifiche industrie da cui il governo si aspetta benefici per l’intero paese”.

[5] La Banca Mondiale definisce le politiche industriali come “degli sforzi dei governi per cambiare la struttura industriale e promuovere la crescita basata sulla produttività” (World Bank, The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy, Oxford University Press, New York, 1993.)

[6] L’art. 173 del TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA prevede che “L’Unione e gli Stati membri provvedono affinché siano assicurate le condizioni necessarie alla competitività dell’industria dell’Unione”. Lo stesso articolo precisa che l’azione dell’Unione e degli Stati membri, “nell’ambito di un sistema di mercati aperti e concorrenziali”, “è intesa: ad accelerare l’adattamento dell’industria alle trasformazioni strutturali, a promuovere un ambiente favorevole all’iniziativa ed allo sviluppo delle imprese di tutta l’Unione, segnatamente delle piccole e medie imprese, a promuovere un ambiente favorevole alla cooperazione tra imprese, a favorire un migliore sfruttamento del potenziale industriale delle politiche d’innovazione, di ricerca e di sviluppo tecnologico”.

[7] Vedasi J. Pelkmans European Industrial Policy, in P. Bianchi-S. Labory (a cura di) International Handbook of Industrial Policy, Elgar, Cheltenham, 2006, in cui secondo l’autore la politica industriale include tre aggregati: le politiche di contesto, incluse le politiche per la concorrenza, le politiche per il funzionamento del mercato interno e le politiche relative alla proprietà delle imprese; le politiche orizzontali, relative più specificamente, ma non solo, all’industria come ad es. le politiche dirette alla creazione e alla diffusione della conoscenza, ovvero del capitale umano; le politiche settoriali propriamente dette.

[8] Vedasi: S. Lall The East Asian Miracle: Does the Bell Toll for Industrial Strategy?, in World Development, Elsevier, Amsterdam, 1994, in cui le politiche industriali sono definite come “tutte le azioni del governo realizzate con lo scopo di arrivare ad un livello di sviluppo maggiore di quello che permette il sistema di mercato libero“; J. Donges, Industrial Policy in West Germany’s not so Market Oriented Economy, in The World Economy, Wiley, Hoboken, 1980, in cui l’autore intende la politica industriale come comprensiva di “tutte le misure del governo che influenzano l’industria, quali le politiche d’investimento nazionale e all’estero, d’innovazione, di apertura o chiusura del commercio internazionale, le politiche regionali e del lavoro”; V. Curzon Price, Industrial Policies in the European Community, MacMillan, London, 1981 in cui la politica industriale risulta comprensiva di “tutte le misure o insiemi di misure usate per promuovere o impedire il cambiamento strutturale”; J. Gual, The Three Common Policies: An Economic Analysis, in P. Buigues (a cura di), European Policies on Competition, Trade and Industry, Elgar, London, 1995, per il quale la politica industriale significa “un insieme d’interventi pubblici tramite imposte, sussidi e regolamentazione sui prodotti o i fattori di produzione che mirano a cambiare l’allocazione delle risorse che risulta dall’operazione libera delle forze di mercato”.

[9] Vedasi P. Bianchi-S. Labory, From Old Industrial Policy to New Industrial Development Policies: An Introduction, in P. Bianchi-S. Labory (a cura di), International Handbook of Industrial Policy, Elgar, Cheltenham, 2006 e S. Labory, La politica industriale in un’economia aperta e basata sulla conoscenza, in L’industria, Il Mulino, Bologna, 2006.

[10] Sull’impatto economico delle inefficienze del sistema-giustizia, vedasi D.Marchesi, Lo sguardo dell’economista: le ricadure sul “sistema Paese”, in AA.VV., La crisi della giustizia civile in Italia:che fare?, Giuffrè, Milano, 2009, p. 63; in tale prospettiva, si legga anche E.Ferrari, Garanzia e regolazione dei mercati di fronte al sindacato dei giudici, in E. Ferrari-M.Ramajoli-M.Sica (a cura di), Il ruolo del giudice di fronte alle decisioni amministrative per il funzionamento dei mercati, Giappichelli, Torino, 2006, p. 345.

[11] Sull’intervento pubblico in economia, da una angolatura soprattutto giuridica, F.Merusi-G.C. Spattini, voce Economia (intervento pubblico nell’), in Dizionario di diritto pubblico, diretto da S. Cassese, vol. III, Giuffrè, Milano, 2006; G. Napolitano, Il nuovo Stato salvatore: strumenti di intervento e assetti istituzionali, in Giorn. dir. amm., 2008, p. 1083 ss.

[12] In molti contributi dedicati al tema, per regolazione si intende, in una accezione assai ampia, pressoché ogni intervento pubblico nell’economia: si vedano, ad esempio, G.J. Stigler, Comment, in G. Fromm (a cura di), Studies in Public Regulation, Mit Press, Cambridge, 1981, p. 73 ss.; J.L. Autin, Contribution a une definition juridique de la regulation, in P.Chirulli-R.Miccù (a cura di), Il modello europeo di regolazione, Jovene, Napoli, 2011, p. 102 ss. Sui rapporti tra politica industriale e regolazione, può leggersi il recente contributo di L.Torchia, Politica industriale e regolazione, in Rivista della regolazione dei mercati, 1/2015; in particolare, sulla programmazione economica, vedasi invece N. Rangone Le programmazioni economiche, Il Mulino, Bologna, 2007, p. 201 ss.

[13] Sull’esperienza italiana dell’antitrust, si vedano gli studi raccolti in C. Rabitti Bedogni-P. Barucci (a cura di), 20 anni di Antitrust, Giappichelli, Torino, 2010.

[14] Anche la nozione di “industria locale” si presta a differenti interpretazioni. Premesso che il termine “locale” è applicabile a qualunque dimensione territoriale (da quella comunale a quella continentale) può trattarsi di un’impresa di proprietà di soggetti privati locali, o di un’impresa di proprietà o partecipata dal soggetto pubblico locale, di un’impresa che impiega lavoro locale indipendentemente dalla proprietà, o semplicemente di un’impresa che paga le tasse al soggetto pubblico locale. In certi casi risulta difficile connotare un’impresa come “industria locale” anche quando è considerata tale dalla pubblica opinione (ad es. FCA, ENI, che sono soggetti che non pagano, se non marginalmente, le tasse in Italia e operano prevalentemente fuori dai confini nazionali). In ogni caso in tutte queste fattispecie può esserci un reale o presunto interesse pubblico (della comunità locale) o meramente del soggetto pubblico (in termini politici o di bilancio pubblico) per favorire un’industria.

[15] La perdita di benessere discende dal fatto che un’impresa “protetta” non subisce il prezzo di un mercato concorrenziale, e quindi produce meno di quanto richiesto e ad un prezzo superiore.

[16] Naturalmente non sempre interventi di protezione dell’industria locale raggiungono gli obiettivi prefissati: in molti casi (ad es. Alitalia) il risultato è semplicemente un prolungamento di una fase di crisi aziendale con conseguente spreco di risorse pubbliche.

[17] L’etimologia del termine deriva dal nome latino “regula”.

[18] Vedasi ad esempio G. Marcou, Esiste una nozione giuridica di regolazione, in Rassegna di diritto pubblico europeo, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2006.

[19] Vedasi M. Bernstein, Regulating business by independent commission, Princeton University Press, Princeton, 1955.

[20] Per una rassegna delle diverse opinioni, A. La Spina-G. Majone, Lo Stato regolatore, Il Mulino, Bologna, 2000, p. 61 ss., nonché F. Merusi, Democrazia e autorità indipendenti, Il Mulino, Bologna, 2000, p. 18 ss.

[21] Tra i numerosi studi, vedasi ad esempio K.J. Meier Regulation, politics, bureaucracy and economics, St. Martin Press, New York, 1985 oppure A. Ogus, La regolazione dei servizi privatizzati, in E. Ferrari (a cura di), I servizi a rete in Europa, Raffaele Cortina editore, Milano, 2000. Nell’ambito della letteratura giuridica si è particolarmente insistito sul carattere condizionale, e non finalistico, degli strumenti della regolazione: cfr., per tutti, L. Torchia, Il controllo pubblico della finanza privata, Cedam, Padova, 1998.

[22] In tal senso, F.G. Scoca, voce Attività amministrativa, in Enc. dir., Agg. VI, Giuffrè, Milano, 2002, p. 80; G. Morbidelli, Sul regime amministrativo delle autorità indipendenti, in A. Predieri (a cura di), Le autorità indipendenti nei sistemi istituzionali ed economici, Passigli, Firenze, 1996, p. 145 ss.

[23] Di particolare interesse, su tale tesi: C. Malinconico Le funzioni amministrative delle autorità indipendenti, in S. Cassese e C. Franchini (a cura di) I garanti delle regole, Il Mulino, Bologna, 1996; L. Torchia Gli interessi affidati alla cura delle autorità indipendenti in S. Cassese e C. Franchini (a cura di), op. cit.; M. Clarich, Per uno studio sui poteri dell’autorità garante della concorrenza e del mercato, in F. Bassi-F. Merusi (a cura di) Mercati e amministrazioni indipendenti, Giuffrè, Milano, 1993.

[24] Secondo parte della dottrina, il cumulo di funzioni, di posizione delle regole e di applicazione delle stesse, in capo alle autorità indipendenti, determinerebbe una lesione del principio della separazione dei poteri: M. Manetti, voce Autorità Indipendenti (dir. cost.), in Enc. giur. Treccani, vol. IV, Istituto dell’Enciclopedia Italiana, Roma, 1997, p. 9.

[25] Vedasi: W. Riker-P.C. Ordeshook An Introduction to Positive Political Theory, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1973; B.M. Mitnick. The political economy of regulation: Creating, designing, and removing regulatory forms, Columbia University Press, New York, 1980.

[26] Ad esempio Mitnick perveniva alla conclusione che in senso lato tutte le norme sono regolazione e può essere difficile distinguere la regolazione dall’azione del governo.

[27] Il primo ordine di fallimenti del mercato individuati da tale teoria riguarda i monopoli naturali che giustificano la necessità di regolare le condizioni di entrata sul mercato allo scopo di garantire un più efficiente utilizzo delle risorse; un secondo tipo di fallimenti del mercato deriva dalla disparità delle informazioni disponibili al cliente e al fornitore, che determina sul mercato una allocazione delle risorse non efficiente; una terza tipologia di fallimenti del mercato deriva dalle esternalità, cioè dagli effetti su terzi (ad es. effetti ambientali) causati dalle attività economiche.

[28] Vedasi, tra gli altri, A. Kahn, The economics of regulation: principles and institutions, The MIT Press, Cambridge, Massachussets, 1971.

[29] In tema, si veda lo studio di E. Bruti Liberati, La regolazione pro-concorrenziale dei servizi pubblici a rete. Il caso dell’energia elettrica e del gas naturale, Giuffrè, Milano, 2006.

[30] Si veda: S. Littlechild The regulation of British telecommunications’protability, Departement of Industry, London, 1983; S. Cassese, Regolazione e concorrenza, in G. Tesauro-M. D’Alberti (a cura di), Regolazione e concorrenza, Il Mulino, Bologna, 2000.

[31] Vedasi G.J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, The Bell Journal of Economics and Management Science, Wiley, Hoboken, 1971.

[32] Vedasi: S. Cassese-E. Gerelli (a cura di), Deregulation: la deregolamentazione amministrativa e legislativa, Franco Angeli, Milano, 1985; D.J. Gayle, J.N. Goodrich, Privatization and deregulation in global perspective, Quorum, New York, 1990.

[33] Vedasi E R. Baldwin-M. Cave, Understanding regulation: theory, strategy and practice, Oxford University Press, Oxford, 1999.

[34]In tema, si veda, da ultimo, M. Clarich, Indipendenza e autonomia delle autorità amministrative indipendenti, in www.giustizia-amministrativa.it, 2013.

[35] Curiosamente, mentre è stata evidente a tutti l’importanza che un’Autorità non subisca l’influenza degli operatori, che vogliono tariffe più alte, nessun rilievo è stato attribuito all’analogo problema che un’Autorità non subisca l’influenza dei consumatori (sia industriali che domestici) che le vogliono più basse.

[36] Secondo Tar Lombardia, sez. III, 10 aprile 2009, n. 3239, in Giorn. dir. amm., 2009, p. 1291, l’indipendenza (dell’Autorità per l’energia) dal Governo serve, anzitutto, a “scongiurare il rischio di una gestione politica della vita economica gestione quest’ultima che è, per sua intima natura, egoistica giacché condizionata dall’interesse particolare delle formazioni politiche di volta in volta detentrici della maggioranza parlamentare”.

[37]Ciò per evitare conflitti d’interessi tra Stato “azionista” e Stato “regolatore”: così ancora Tar Lombardia, sez. III, n. 3239/2009 cit.

[38] Ad esempio basti pensare alle conseguenze in termini occupazionali Sull’enel della privatizzazione e della liberalizzazione del settore elettrico.

[39] Il caso spagnolo, al riguardo, è esemplare: la mancanza di indipendenza dell’Autorità per l’energia ha fatto sì che nello scorso decennio il Governo spagnolo, per contenere l’inflazione, abbia potuto impedire un adeguato incremento dei prezzi e delle tariffe dell’energia elettrica; il risultato è stato che si è creato un debito di oltre 20 miliardi di euro, cui si è solo iniziato a far fronte, e soprattutto si è molto ridotta la fiducia su una corretta remunerazione degli investimenti.

[40] Sull’importanza della certezza in funzione di relazioni economiche stabili, si veda N. Bassi, Principio di legalità e principio di certezza del diritto a confronto nella regolazione amministrativa dei servizi economici generali, in E. Bruti Liberati- F. Donati (a cura di), La regolazione dei servizi di interesse economico generale, Giappichelli, Torino, 2010, p. 157 ss.

[41] Rilevanti sono anche gli effetti sul valore delle imprese operanti nel settore; infatti oltre agli effetti sui tassi di interesse, l’incertezza determina effetti sui tassi di sconto che vengono applicati nella valutazione degli utili futuri; in particolare gli effetti (positivi e negativi) sono rilevanti per i soggetti i cui ricavi derivano prevalentemente da attività oggetto di tariffe amministrate.

[42] È stato il caso, ad esempio, di alcuni segmenti del settore assicurativo in Italia.

[43] Esemplare è il caso dell’Autorità anticorruzione tema su cui è difficile individuare conflitti di interesse dello Stato.

[44] Di qui la “tentazione” delle autorità indipendenti di ricavare, dalle generiche attribuzioni di poteri contenute nelle leggi istitutive, poteri di regolazione implicita; al riguardo, si vedano G. Morbidelli, Il principio di legalità ed i c.d. poteri impliciti, in Dir. amm., 2007, p. 767 ss. F. Merusi, Sentieri interrotti della legalità. La decostruzione del diritto amministrativo, Il Mulino, Bologna, 2007, p. 15.

[45] Sul dialettico rapporto Governo/autorità indipendenti, si veda, con particolare riferimento all’Autorità per l’energia, E. Bruti Liberati, La regolazione dei mercati energetici tra l’autorità per l’energia elettrica e il gas e il Governo, in Riv. trim. dir. pubbl., 2009, p. 435 ss.

[46] In questo caso il problema non è, normalmente, di competizione sui poteri ma di differente disciplina contrattuale; il vero problema non è quindi nelle Autorità, almeno se sono ben gestite secondo rigorosi criteri meritocratici, ma nelle amministrazioni dove le strutture sono insufficienti, prive di risorse, con funzionari e dirigenti anche di grande valore ma senza una reale prospettiva di crescita sulla base del solo merito.

[47] Esemplare, al riguardo, è il caso in Italia della normativa di incentivazione delle fonti rinnovabili (certificati verdi, conti energia) sottratta sin dall’origine all’Autorità e modificata in modo sostanziale oltre venti volte dal governo e dal Parlamento con conseguenze negative rilevanti sui prezzi dell’energia.

[48] Come notato da P. Ranci, Il ruolo della regolazione, in S.Carrà (a cura di), Le fonti di energia, Il Mulino, Bologna, 2008, p. 69, “ogni attività economica e ogni mercato hanno bisogno di regole chiare stabili e condivise per funzionare”. In argomento, si veda F. Merusi, L’affidamento del cittadino, Giuffrè, Milano, 1970.

[49] La neutralità delle infrastrutture essenziali è determinante non solo per garantire la parità di accesso agli operatori, ma anche per assicurare investimenti efficienti tesi ad ampliare la dimensione del mercato (con positivi effetti concorrenziali) cui gli operatori esistenti sono sovente controinteressati; la neutralità è ottenibile solo attraverso un adeguato unbundling, di norma proprietario, che assicuri l’assenza di ogni conflitto di interesse del soggetto gestore delle infrastrutture. La neutralità delle infrastrutture non implica quindi necessariamente la pubblicizzazione delle infrastrutture né la concentrazione proprietaria delle stesse; vuol dire invece evitare che il soggetto gestore abbia interessi che, anche solo potenzialmente, interferiscano con i compiti affidati ed in particolare sulle decisioni di investimento.

[50] La disciplina delle esternalità deve assicurare regole e modalità economiche per il perseguimento di espliciti obiettivi pubblici esterni al mercato quali l’universalità del servizio, l’ambiente, la tutela delle fasce più deboli.

[51] Una funzionale disciplina dei procedimenti amministrativi è essenziale non solo per assicurare tempi ragionevoli e compatibili con il mercato nella programmazione ed esecuzione degli investimenti, ma anche per evitare che le decisioni amministrative siano frazionate tra soggetti diversi su base territoriale o tipologica. Su questi aspetti, si veda di recente G. Napolitano, Diritto amministrativo e processo economico, in Dir. amm., 2015, p. 707 ss.

[52] L’indipendenza economica dell’Autorità è essenziale per evitare che le risorse di funzionamento diventino un elemento di condizionamento dell’attività del regolatore.

[53] Una autonoma ed efficace capacità operativa di controllare il rispetto delle disposizioni (potere ispettivo) e di irrogare sanzioni è essenziale per dissuadere gli operatori rispetto a comportamenti difformi o opportunistici. In tema, si veda M. Clarich, Presentazione, in M.Fratini (a cura di), Le sanzioni delle autorità amministrative indipendenti, Padova, 2011, p. XXXI ss.

[54] Su tali aspetti vedasi G. Guarino Le autorità garanti nel sistema giuridico, in Associazione italiana dei costi-tuzionalisti, Autorità indipendenti e principi costituzionali, Atti del convegno di Sorrento 30 maggio 1997, Cedam, Paova, 1999, in cui l’autore, che pure individua nell’indipendenza delle Autorità di regolazione dal governo “la prima e fondamentale caratteristica” conclude che ciò è impossibile nel sistema costituzionale italiano. Sulle difficoltà di inserire le Autorità indipendenti nell’ordinamento costituzionale si veda anche G. Pericu, Brevi riessioni sul ruolo istituzionale delle autorità amministrative indipendenti, in Dir. amm., Monduzzi, Bari, 1996.

[55] Sulla costituzionalizzazione delle autorità indipendenti, vedasi E. Cheli, L’innesto costituzionale delle Autorità indipendenti: problemi e conseguenze, in www.astrid-online.it, 2006.

[56]Sul punto, si veda L. Torchia, La regolazione indipendente nell’ordinamento europeo: i nuovi organismi di settore, in P. Bilancia (a cura di), La regolazione dei mercati di settore tra autorità indipendenti nazionali e organismi europei, Giuffrè, Milano, 2012, p. 263.

[57] Attualmente le procedure hanno una durata incompatibile con l’obiettivo di fornire una adeguata affidabilità alle deleghe; ne è un esempio la procedura di infrazione n. 2014/2286, relativa al non corretto recepimento attraverso il d.lgs. n. 93/2011, della direttiva 2009/72/CE e della direttiva 2009/73/CE (terzo pacchetto energia), anche in materia di competenze dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico.

[58]In proposito, si rinvia alla chiara distinzione di S. Cassese, Regolazione e concorrenza, in G. Tesauro-M. D’Alberti (a cura di), Regolazione e concorrenza, Il Mulino, Bologna, 2000, pp. 11 ss. Sul sempre problematico rapporto regolazione/concorrenza, si vedano, con particolare riferimento alla regolazione energetica, E. Bruti Liberati, Mercati retail dell’energia e disciplina dei servizi di tutela. La regolazione del prezzo, in M. De Focatiis-A. Maestroni (a cura di), Contratti dell’energia e regolazione, Giappichelli, Torino, 2015, p. 81 ss.; A. Travi, La (diretta o indiretta) regolazione dei prezzi: presupposti e limiti di ammissibilità nei mercati liberalizzati. Stimoli all’efficienza e principio di aderenza ai costi, in E. Bruti Liberati-F. Donati (a cura di), La regolazione dei servizi di interesse economico generale, Giappichelli, Torino, 2010, p. 177 ss.

[59]Vedasi il Capo 1 (Regole di concorrenza) del Titolo VII (Norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul riavvicinamento delle legislazioni) del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea.

[60] Ad esempio il comma 2 dell’art. 106 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea prevede che: “Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione”.

[61] Vedasi, tra gli altri, P.G. Torrani-D. Ielo, I rapporti tra regolazione e concorrenza nei servizi a rete: asimmetrie normative e valenza attrattiva dell’approccio antitrust, in Rassegna giuridica dell’energia elettrica, Giuffrè, Milano, 2002.

[62] Al riguardo, si vedano A. Zito, voce Mercati (regolazione dei), in Enc.dir., Annali III, Giuffrè, Milano, 2010, p.813; M. Libertini, La concorrenza degli antichi e la concorrenza dei moderni, in C. Rabitti Bedogni-P. Barucci (a cura di), 20 anni di Antitrust cit., Tomo I, p. 117.

[63] In quest’ottica, si pone M. Clarich, Autorità indipendenti. Bilancio e prospettive di un modello, Il Mulino, Bologna, 2005, p. 41 ss.

[64] Naturalmente nella pratica possono sussistere differenti punti di vista sulle migliori modalità per conseguire gli stessi obiettivi; tuttavia la composizione di tali divergenze non dovrebbe presentare di norma particolari difficoltà se organizzata attraverso chiare procedure.

[65] Tra i numerosi esempi può essere citato in Italia quello di Terna, che ha avuto a lungo un costo del denaro inferiore a quello dello Stato italiano.

[66] Inteso come un mercato all’ingrosso organizzato in cui la controparte centrale è un soggetto indipendente dagli operatori, di norma pubblico, e le regole sono stabilite o approvate dall’Autorità.

[67] La situazione infrastrutturale nel settore elettrico era non solo al limite del collasso ma “ingessata” dalla difficoltà di realizzare nuove centrali e nuove linee di trasmissione; non esisteva un mercato ma solo grandi e piccoli monopoli; i prezzi erano ben superiori a quelli degli altri Paesi europei nonostante un prezzo del petrolio che viaggiava intorno ai 10-20 $/barile. Gli effetti delle liberalizzazioni non furono, peraltro, immediati; basti ricordare che il 2003 fu un anno orribile per l’energia elettrica: il black out di settembre fu solo il tragico culmine di una lunga serie di criticità.

[68] Alcuni studi dell’OCSE (Revised edition – June 2013, Better regulation in Europe: Italy 2012) hanno dato evidenza di una relazione diretta tra una regolazione anti-competitiva dei servizi e a una minore crescita della produttività: con riferimento al nostro Paese, le analisi mostrano un potenziale aumento della produttività di circa 9 punti percentuali connesso all’adozione di un approccio regolamentare più favorevole alla concorrenza. Altri risultati ottenuti dalla Banca D’Italia (Questioni di economia e finanza – Occasional Papers – Concorrenza e regolamentazione in Italia – 2012) sulla base di un modello macroeconomico di equilibrio generale dinamico dell’economia italiana prevedono che una riduzione delle rendite nel settore dei servizi al livello medio degli altri Paesi dell’euro porterebbe a un aumento del reddito pro-capite dell’11%.

[69] Secondo le classificazioni maggiormente condivise, tali servizi riguardano principalmente l’energia (energia elettrica, gas naturale, carburanti), le telecomunicazioni (telefonia, internet e radio-televisione), i servizi postali, i trasporti (ferrovie, porti, aeroporti, autostrade), l’acqua (idropotabile inclusa la depurazione, industriale, agricolo, rischio idrogeologico) e i rifiuti.

[70] Quindi nel settore delle telecomunicazioni sarebbero unificabili in un unico mercato reti fisse e reti mobili (con particolare riferimento alle tecnologie LTE – Long Term Evolution), nonché i servizi telefonici, internet e radiotelevisivi.

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Rivista della regolazione dei mercati - Rivista semestrale - ISSN:2284-2934 | Rivista registrata presso il Tribunale di Torino aut. N°31/2013 - Iscrizione al R.O.C. n. 25223 

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