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rivista della regolazione dei mercati

fascicolo 2|2015

Note sulla penalizzazione delle irregolarità migratorie

Editoriale

di Guido Corso

Sulla funzione redistributiva dello Stato e i suoi limiti.

Da quando esistono, gli Stati hanno sempre esercitato, fra le altre, la funzione di redistribuzione della ricchezza: dai sudditi al sovrano, come ci ricorda Hobbes citando il primo libro di Samuele (“si impossesserà dei vostri campi, vigneti e oliveti e li darà ai suoi ministri”, 8, 11-17), dagli artigiani e dai contadini ai guardiani, come nella Repubblica di Platone, dai civili ai militari, dai ricchi ai poveri, dai poveri ai ricchi (per stimolarli a lavorare di più, come sostiene un personaggio de Il Profumo di Süskind) dalle colonie alla madre patria, ecc.

Le teorie politico-economiche contemporanee affiancano alla funzione di redistribuzione la funzione di stabilizzazione (volta ad assicurare un livello soddisfacente di crescita economica, di impiego e di stabilità dei prezzi) e la funzione di regolazione. Con la regolazione lo Stato cerca di correggere le diverse forme di “insuccesso del mercato”, come i monopoli, le esternalità negative, le asimmetrie informative, o la fornitura insufficiente di “beni pubblici”.

Una netta distinzione fra le tre funzioni non è possibile.

Anche con la funzione di stabilizzazione e la funzione di regolazione vengono prodotti, indirettamente, effetti redistributivi: il che solleva anche problemi di assetto istituzionale perché mentre le funzioni di regolazione sono oggi prevalentemente affidate ad autorità indipendenti, la redistribuzione implica una responsabilità politica. Un esempio? Nel momento in cui le banche centrali, oggi quasi dovunque autorità indipendenti con funzioni di stabilizzazione e di regolazione, adottano misure con effetti redistributivi, la loro indipendenza viene messa in discussione (dall’India all’Argentina, ma anche negli USA e nell’Unione Europea).

Resta, tuttavia, sempre cruciale la funzione di redistribuzione allo stato puro: funzione che oggi viene esercitata mediante processi sempre più complessi perché complesse sono le ragioni che giustificano la redistribuzione e di conseguenza sempre più varie le direzioni lungo le quali si svolge l’attività con cui si tolgono risorse a un gruppo sociale per trasferirle ad un altro.

Prendiamo la Costituzione italiana.

Se il sistema tributario deve essere informato a criteri di progressività (art. 53) i più ricchi sono tenuti a concorrere alla spesa pubblica in misura più che proporzionale al loro reddito. La diversa capacità contributiva comporta un trasferimento di risorse da coloro che tale capacità possiedono in misura più ampia a coloro che ne hanno meno.

La Repubblica garantisce cure gratuite agli indigenti (art. 32). Ma la cura ha un costo, anche se il povero ne è esente: il costo graverà allora su quelli che indigenti non sono.

I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi (art. 34). In questi casi il costo dell’insegnamento viene addossato a individui diversi dai giovani che dell’insegnamento fruiscono gratuitamente.

In questi ultimi due casi il criterio del trasferimento non è solo quello della ricchezza o della povertà.

Gli indigenti hanno diritto alle cure gratuite nel momento in cui di queste hanno bisogno: è la malattia (o la necessità di prevenirla) che viene associata al reddito o al patrimonio come giustificazione della redistribuzione. Diverso è lo schema tracciato dall’art. 34. Al giovane non basta esser povero (privo di mezzi) per aver diritto di accedere ai gradi più alti degli studi: è necessario anche che egli sia capace e meritevole. Il criterio del merito si aggiunge in questo caso all’altro (la distinzione fra ricchi e poveri): mentre la nozione di capacità rimanda implicitamente al dato biologico (capace qui significa intelligente).

Ancora diverso è il criterio di distribuzione previsto dall’art. 44 in tema di proprietà terriera. La legge fissa limiti alla sua estensione al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali. La motivazione solidaristico-equalitaria (equi rapporti sociali) convive con un motivazione economica che limita la prima. La proprietà terriera non può essere sminuzzata in particelle così piccole da pregiudicare la possibilità di un razionale sfruttamento del suolo. L’obiettivo della riforma agraria che in questo modo viene prefigurata richiede che le unità produttive conseguenti all’espropriazione dei latifondi siano abbastanza grandi da risultare autosufficienti.

Le due motivazioni – solidarietà sociale ed efficienza economica – sono compresenti anche nell’art. 119, con un’importante variante. Qui la redistribuzione della ricchezza (rectius delle risorse acquisite dallo Stato col prelievo tributario) è una redistribuzione a favore di un territorio che si vuole “valorizzare” (il Mezzogiorno e le Isole). Un trasferimento di risorse che si dirige non a singole persone, ma a uno specifico territorio. Nel presupposto che queste risorse aggiuntive contribuiscono a valorizzarlo, ossia ad alimentare un processo di crescita capace di colmare nel tempo le differenze di reddito.

Più elaborata è la formula del nuovo art. 119 Cost. introdotta nel 2001. L’obiettivo non è solo quello di promuovere lo sviluppo economico (che pure è previsto ed è sostanzialmente equivalente alla valorizzazione di cui al testo originario), ma anche quello di promuovere la coesione e la solidarietà sociale e di favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona.

Il richiamo alla “coesione” – ossia ad una categoria giuridica del diritto europeo – sottintende una finalità che sin dal diciottesimo secolo è presente nelle politiche degli Stati europei. Assistere i poveri serve a distoglierli dalla ribellione – concorre quindi ad assicurare l’ordine pubblico (la coesione). Ovviamente nella distribuzione territoriale è insito un rischio. Che a beneficiarne non siano i poveri del territorio destinatario del trasferimento, ma i più ricchi: un esito ben noto all’esperienza degli aiuti internazionali ai paesi sottosviluppati.

Se passiamo dal livello costituzionale a quello della legislazione ordinaria il panorama si allarga enormemente.

L’impostazione “pauperistica” della Costituzione, in tema di salute, istruzione superiore, assistenza ai disabili – l’impostazione secondo la quale solo i poveri hanno diritto a ricevere gratuitamente i relativi servizi – è stata travolta nelle politiche di Welfare: ispirate ad un approccio universalistico, affermatosi in Italia sin dagli anni settata del secolo scorso, che vuole garantire a tutti la gratuità dei servizi pubblici.

Perché, come dicono i teorici inglesi del Welfare State, un servizio (solo) per i poveri è un povero servizio.

In questo caso la redistribuzione avviene in favore degli utenti del servizio (ricchi o poveri che siano) e a carico dei contribuenti. Uno schema che ha dominato sino a poco tempo addietro quando la riduzione delle risorse disponibili (conseguente in non piccola parte all’uso spesso irresponsabile del servizio pubblico, mancando l’argine del prezzo) ha imposto una correzione di rotta e costretto gli utenti a pagare una quota crescente del costo di produzione dei servizi (dai ticket sanitari all’innalzamento delle tasse universitarie alle più elevate tariffe dei servizi pubblici locali). Il pendolo ha oscillato in senso inverso, dal contribuente all’utente.

Una indicazione conforme ci viene indirettamente dal diritto europeo. Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale (i servizi pubblici industriali e commerciali della dottrina giuridica francese) sono sottoposte alle regole di concorrenza. Ciò significa innanzitutto che la gestione è affidata ad imprese, ossia a soggetti che producono il servizio – ossia “prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione” – in modo che la “retribuzione” (ossia il corrispettivo) valga a coprire i costi assicurando al produttore un margine di profitto che consenta loro di restare sul mercato (e quindi sopravvivere alla concorrenza).

C’è un limite, ovviamente. La regola vale nei limiti in cui la concorrenza non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione affidata all’impresa. All’esterno di quel nucleo che è costituito dal servizio universale, da assicurare anche se la sua produzione non è remunerativa (sicché l’impresa, in questo caso, ha diritto a misure compensative), il servizio pubblico economico ha un costo che deve essere sostenuto dall’utente, e non dal contribuente.

Un esempio recentissimo? Le nuove regole europee sulla gestione delle crisi bancarie. Col passaggio dal bail-out (salvataggio esterno) al bail-in (salvataggio interno) l’onere della crisi, prima di ricadere sui contribuenti tramite gli interventi statali, come in passato, ricadrà su azionisti e obbligazionisti con depositi di importo superiore a centomila euro.

Ragioni di politica economica sono sempre più presenti nelle politiche redistributive, da sole o associate con motivazione solidaristiche.

Si pensi agli ottanta euro mensili di credito di imposta previsti e resi permanenti dalla legge di stabilità 2015 a favore dei lavoratori dipendenti con un reddito non superiore a 24.000 euro annuo. È una misura il cui obiettivo dichiarato è quello di aumentare i consumi e quindi di stimolare il processo produttivo (delle merci e dei servizi che si suppone vengono acquistati con gli ottanta euro).

È solo un esempio. Le leggi annue di stabilità prevedono centinaia di misure di questo genere. Ci si chiede, allora, se ci siano limiti alla redistribuzione, se lo Stato sia libero di modificare la distribuzione dei redditi e della ricchezza generata dal mercato e la struttura esistente dei diritti di proprietà o se questa operazione incontri dei limiti.

Un limite evidente lo stabilisce ancora una volta il diritto dell’Unione europea. Vietando gli aiuti di Stato distorsivi della concorrenza, i trattati europei hanno posto un argine alle politiche degli Stati membri volte a favorire determinate imprese o categorie di imprese, delimitando drasticamente l’ambito delle sovvenzioni pubbliche. A ben guardare è il principio di eguaglianza che viene in rilievo, l’eguaglianza fra le imprese che operano nel mercato interno.

È lo stesso principio di cui ha fatto applicazione in tempi recenti la Corte Costituzionale quando ha annullato la disposizione che prevedeva il c.d. contributo di solidarietà a carico dei dipendenti pubblici con reddito superiore a 90 mila o a 150 mila euro annuo perché limitato ai soli dipendenti pubblici con esclusione degli altri cittadini dotati della stessa capacità contributiva (sentenza n. 223/2012).

È evidente che se lo stesso criterio fosse applicato a tante misure che trasferiscono risorse da gruppi sociali ad altri, una parte consistente delle disposizioni contenute nelle leggi finanziarie o in leggi di altro tipo, statali o regionali, andrebbero cassate.

Per ritornare al nostro esempio, perché il beneficio degli ottanta euro è stato limitato ai lavoratori dipendenti mentre ne sono stati esclusi gli autonomi?

Perché la carta elettronica di 500 euro, utilizzabile per assistere a rappresentazioni teatrali e cinematografiche, per l’acquisto di libri, per l’ingresso a musei, mostre, ecc. (compresi gli spettacoli dal vivo) è rilasciata solo ai giovani che compiono diciotto anni nel 2016 (e non a quelli che l’hanno compiuti l’anno prima)?

È chiaro che se queste misure di favore venissero generalizzate, estese all’universo dei cittadini, le risorse stanziate non basterebbero; il vincolo dell’eguaglianza impedirebbe la loro adozione. La redistribuzione ha spesso come presupposto la diseguaglianza, ossia un trattamento discriminatorio fra i cittadini: non la diseguaglianza che si vuole correggere con la misura, ma la diseguaglianza che viene generata dalla misura stessa.

Le domande sopra formulate sollecitano la risposta del giurista. Il quale dovrebbe tuttavia guardare al di là delle motivazioni ufficiali (solidarietà, aumento dei consumi, aumento della produttività, ecc.), e prendere atto che il governo e la maggioranza parlamentare (ma non solo quella), quando redistribuiscono ricchezza, hanno l’occhio rivolto alle prossime elezioni.

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Rivista della regolazione dei mercati - Rivista semestrale - ISSN:2284-2934 | Rivista registrata presso il Tribunale di Torino aut. N°31/2013 - Iscrizione al R.O.C. n. 25223 

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