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rivista della regolazione dei mercati

fascicolo 2|2015

Note sulla penalizzazione delle irregolarità migratorie

La regolazione dei trasporti nel Regno unito fra problemi di iper-regolazione, efficacia e rischi di policy divergence

di Allegra Canepa

Abstract

The paper explores the relationship between the development of transport policy and planning across the UK and the nature of institutional bodies. The landscape of the UK transport sector is densely populated with bodies that are of different formal institutional type and include Non-Departmental Public Bodies, Executive Agencies, Commissions, Tribunals, (…). The article describes this existing variety in transport governance, the role of the different structures in the policy implementation process, the effects of devolution and the successive re-organisations, the consequences of the process of spending review on the transport governance system. The paper concludes with an evaluation of the governance efficiency and institutional gaps and it highlights a fragmented structure of governance in the transport sector. The main problem of this structure of governance concerns the formulation and implementation of transport policy and the risk of policy divergence compared with the European strategy in this sector.

Sommario: 1. Il ruolo del Regno Unito nel perseguimento degli obiettivi europei in materia di trasporto e riduzione delle emissioni inquinanti da esso derivanti. – 2. La struttura dell’indagine. – 3. Una governance complessa: evoluzione e prima classificazione dei soggetti esistenti. – 3.1. Il criterio delle funzioni svolte: la regolazione economica. – 3.1.1. Office of Rail and Road e self-regulation. – 3.2. La regolazione tecnica. – 3.3. Le funzioni esecutive, consultive/di supporto e paragiurisdizionali. – 3.3.1. Executive e Advisory Bodies. – 4. L’impatto del processo di revisione della spesa pubblica. – 5. I problemi della governance attuale fra iper-regolazione e rischi di policy divergence. – 6. Le relazioni fra soggetti “regolatori” e le questioni aperte in tema di efficacia di azione. – 6.1. Le criticità in materia di trasparenza e accountability. – 7. Qualche osservazione conclusiva.

1.    Il ruolo del Regno Unito nel perseguimento degli obiettivi europei in materia di trasporto e riduzione delle emissioni inquinanti da esso derivanti

Il Libro bianco sui trasporti approvato nel 2011 delineava una tabella di marcia per la costruzione di uno spazio unico europeo dei trasporti[1] e individuava la necessità che l’Unione europea ed i governi degli Stati membri definissero in modo chiaro “i futuri scenari strategici”[2]. Il documento evidenziava la necessità di “una coerenza a livello di Unione europea” e sottolineava come quest’aspetto assumesse un’importanza fondamentale visto che la sua assenza “finirebbe per vanificare l’idea di libertà di circolazione”[3]. In realtà una politica europea unitaria dei trasporti ha una valenza che va oltre la semplice garanzia della libertà di circolazione. Un sistema di trasporti efficiente ed interconnesso fra i diversi paesi è funzionale anche alla realizzazione di molte altre politiche europee delle quali “risulta al servizio”. Particolarmente interessante in questo senso è il legame con le politiche ambientali e la riduzione delle emissioni inquinanti. Già la Tabella di marcia verso un’economia a basse emissioni di carbonio nel 2011 e successivamente il Libro Verde “Un quadro europeo per le politiche dell’energia e del clima all’orizzonte 2030”[4] evidenziavano la necessità di una riduzione delle emissioni di gas serra del 40% entro il 2030 e ritenevano opportuno intervenire in modo specifico nel settore dei trasporti, tra i principali responsabili per le emissioni inquinanti, come già previsto nel Libro Bianco sui trasporti. In esso infatti la Commissione, ravvisando nei trasporti una fonte significativa e crescente delle emissioni di gas serra, individuava come necessaria una riduzione del 60% delle emissioni entro il 2050[5]. Intervenire nel settore dei trasporti risulta però più difficile di quanto possa apparire ad un primo esame perché la governance dei trasporti presenta assetti differenti fra i paesi europei e proprio la configurazione esistente in un paese è in grado di incidere sia sul conseguimento degli obiettivi europei prefissati sia sulla tempistica.

Particolarmente degno di attenzione appare il caso del Regno Unito sia in senso generale per l’importanza di questo paese nel quadro europeo e per le sue politiche non sempre orientate all’integrazione sia nello specifico per l’assetto della governance dei trasporti. In tal senso ci si soffermerà sui soggetti titolari di funzioni in materia di trasporto, sull’efficacia di azione dell’attuale sistema di governance e soprattutto sulla sua capacità di perseguire gli obiettivi europei funzionali alla costruzione di uno spazio unico dei trasporti.

2.  La struttura dell’indagine

Per comprendere la governance esistente nel settore è necessario individuare le diverse tipologie di soggetti che agiscono nei diversi segmenti (ferroviario, aereo, marittimo, autostradale) e le funzioni loro assegnate.

Questo è un passaggio necessario vista la configurazione del sistema inglese. Esso, come vedremo, si caratterizza per la presenza in molti ambiti di un assetto “di sorveglianza” frutto della creazione progressiva di diverse tipologie di soggetti e che può far pensare al Regno Unito come stato “iper-regolatore”[6].

In realtà l’analisi appare molto complessa e necessita di un esame approfondito non solo per i diversi fattori che incidono sullo scenario esistente ma anche perché è necessario verificare se al progressivo incremento del numero di soggetti con funzioni regolatorie avvenuto negli anni abbia fatto seguito un maggiore grado di regolazione del settore dei trasporti.

A tal fine gli elementi da considerare sono rintracciabili nell’alto numero di soggetti esistenti e titolari di diverse funzioni, nella diversificazione dei livelli di azione (nazionale, regionale[7] e locale) e nell’assetto delle competenze delineatosi a seguito del processo di devoluzione. Proprio la presenza di tutti questi elementi contemporaneamente suggerisce di analizzare il tema attraverso un’analisi combinata multi-fattoriale che permetta di procedere all’individuazione e classificazione dei soggetti esistenti, alla definizione della tipologia di funzione esercitata, all’identificazione dell’ambito di intervento sia settoriale che geografico di ognuno di essi ed infine agli effetti prodotti su tale assetto da provvedimenti “ad efficacia generale” (v. il processo ancora in corso di revisione della spesa pubblica). Una simile impostazione può consentire di ricostruire l’assetto esistente e individuare le problematiche attuali valutando l’efficacia e l’efficienza e i rischi di policy divergence. L’esame di quest’ultimo aspetto risulta di importanza in sé ma ha anche una finalità ulteriore che è quella di permettere di valutare i possibili rischi di mancato rispetto o di ritardi nel conseguimento degli obiettivi europei. In questo senso è sufficiente ricordare ad esempio l’obiettivo vincolante fissato già nel 2009 relativo alla riduzione delle emissioni inquinanti delle quali proprio il settore dei trasporti risulta uno dei principali responsabili ed al raggiungimento del quale tutti gli Stati membri con le loro politiche devono contribuire[8].

3.  Una governance complessa: evoluzione e prima classificazione dei soggetti esistenti

Fra i soggetti pubblici operanti nei diversi segmenti di trasporto in base alla loro qualificazione ordinamentale sono da annoverare il Dipartimento dei trasporti, le autorità di regolazione, le agenzie esecutive e gli organismi non facenti parte del Dipartimento (definiti come Non Departmental Public Bodies – NDPB[9].

Già da questa prima panoramica emerge che siamo di fronte ad una situazione che denota un certo livello di frammentazione per la presenza di un alto numero di soggetti (oltre 20) in alcuni casi titolari di compiti regolatori veri e propri (v. autorità di regolazione) ed in altri di compiti che in vario modo supportano l’attività di regolazione. Tale situazione, pur interessando diversi ambiti, risulta particolarmente problematica in quello dei trasporti e può essere considerata l’esito di un percorso iniziato molti anni fa con la proposta di riforma del civil service[10].

Pur non potendo ripercorrere nel dettaglio quanto avvenuto può essere utile ricordare che proprio nel documento prodotto in materia dalla Commissione presieduta da Lord Fulton si trovano “le basi” di un sistema di governance plurisoggettivo anche se meccanismi di delega di funzioni erano stati sperimentati fin dal 1834 nonostante il numero minore di funzioni da esercitare[11]. Infatti nel documento era contenuto un paragrafo denominato “The delegation of responsability to autonomous public boards” nel quale si delineava l’importanza di procedere utilizzando il metodo dello “hiving off” in particolare“from the central government and entrusted to autonomous public boards or corporations[12]. L’idea di “tirare fuori” dai Departments funzioni da essi esercitate fino a quel momento per affidarle ad organismi esterni (perlopiù sottoposti a direttive governative o nominati da esso) non fu espressamente recepita ma nella sostanza influenzò le scelte degli anni successivi determinando un orientamento volto alla creazione di soggetti (agencies ma non solo) titolari di funzioni o che supportavano l’esercizio di compiti riferibili al governo centrale. A soggetti creati con queste finalità si sono aggiunti negli anni quelli con compiti di regolazione o di regolazione tecnica dando vita ad una vera e propria “esplosione” del numero di soggetti[13] e ad un sistema che non è ascrivibile né ad un modello di regolazione verticale né orizzontale bensì ad una combinazione dei due come si comprende nel momento in cui si passa ad un’analisi più specifica.

Questo assetto ha finito per incidere fortemente non solo sul numero dei soggetti esistenti ma anche sulle loro funzioni. Infatti il metodo dello “hiving off” ha determinato la creazione di organismi con competenze fortemente specialistiche come nel caso dei NDPB ed ha influenzato anche la stessa creazione delle c.d. autorità indipendenti come vedremo nel caso del trasporto aereo.

A complicare ulteriormente la situazione è intervenuto il processo di devoluzione delle competenze dal livello centrale a quelli periferici che ha avuto inizio negli anni ’90[14]. In particolare il decentramento in questo caso non ha rappresentato un percorso di attribuzione delle medesime competenze a tutte le diverse aree del paese ma ha assunto la fisionomia di un sistema “a domanda” in cui non tutti i territori hanno avuto l’attribuzione delle medesime funzioni.

Il risultato è ben esemplificato dallo stesso Dipartimento dei trasporti che, ad un primo esame, potrebbe sembrare l’unica struttura nazionale deputata a definire le linee strategiche in materia di trasporti ma in realtà risulta affiancato da altri soggetti nelle diverse aree e titolari anch’essi di competenze a riguardo come ad es. la Scozia o il Wales[15]. Proprio queste due aree mostrano la differenziazione nell’attribuzione anche delle medesime materie visto che i trasporti risultano di competenza “piena” in Wales mentre in Scozia solo per alcuni aspetti[16]. Per i motivi appena delineati appare quindi necessario procedere cercando di produrre una classificazione che tenga conto non solo sull’inquadramento giuridico di ogni soggetto ma anche delle funzioni svolte e del livello di azione.

3.1. Il criterio delle funzioni svolte: la regolazione economica

Come anticipato fra i soggetti titolari di funzioni in materia di trasporti vi sono le autorità di regolazione, le agenzie esecutive e i NDPB che possono essere divisi trasversalmente in base al fatto che svolgano funzioni di regolazione economica, di regolazione tecnica e funzioni consultive o di supporto.

Nella prima categoria che fa riferimento a funzioni di regolazione in senso classico possono essere inserite due autorità che operano rispettivamente nel trasporto aereo, la Civil Aviation Authority (CAA) e nel trasporto ferroviario, l’Office of Rail and Road (ORR)[17]. Ad esse andrebbe aggiunta anche la Channel Tunnel Safety Authority che non verrà esaminata in questa sede visto che si tratta di una autorità bi-national tra Francia e Regno Unito.

In realtà sia la CAA che l’ORR meritano un’analisi di dettaglio perché entrambe presentano delle peculiarità connesse alla configurazione giuridica nel primo caso ed alle funzioni esercitate nel secondo.

La scelta di non utilizzare la locuzione “autorità indipendenti” per qualificare questi soggetti si collega principalmente alla natura della CAA. Infatti essa, pur svolgendo funzioni di regolazione, non è nata come autorità indipendente ma come “public corporation” del Dipartimento dei trasporti come è tutt’ora definita[18]. La sua natura risulta controversa in quanto pur essendo un soggetto pubblico che si colloca nell’orbita di azione del Dipartimento risulta indipendente e le sono state assegnate funzioni di regolazione[19].

Queste ultime possono essere qualificate come attività di regolazione economica per gli aeroporti di Heathrow, Gatwick e Stansted[20], di regolazione in materia di sicurezza aerea, di definizione delle politiche di utilizzo dello spazio aereo e di tutela dei consumatori (in particolare per quanto concerne disservizi che possono incidere sulla possibilità di mobilità come la cancellazione di voli) e di rilascio delle autorizzazioni per le compagnie aeree[21]. Le diverse azioni vengono svolte attraverso una articolazione interna in 3 gruppi dei quali due agiscono trasversalmente (Regulatory Policy Group e Consumer Protection Group) e uno per materia (Safety and Airspace Regulation Group).

Nonostante le funzioni descritte proprio la sua fisionomia ed in particolare lo stretto collegamento con il Dipartimento dei trasporti e soprattutto col Secretary of State for Transport possono far dubitare come affermato da Prosser che possa essere considerata “really a utility regulator[22].

Infatti se si analizza ad esempio lo Sponsorship Statement che disciplina proprio i rapporti fra l’Autorità e il Secretary of State for Transport si evince che quest’ultimo nomina il Chairman e i componenti del Board, concorda gli obiettivi e le priorità annuali, monitora le performances in rapporto agli obiettivi previsti e delinea tutte le linee guida (generali e specifiche) per la sua attività sia su questioni generali[23]. A ciò si aggiunge che per gli aspetti comunicativi e di definizione delle linee guida per i rapporti esterni, sia a livello europeo che internazionale, è prevista un’elaborazione comune e una consultazione costante del Dipartimento dei Trasporti[24].

3.2.1. Office of Rail and Road e self-regulation

Differente dal caso appena esposto risulta la situazione dell’ORR che viene espressamente qualificato come soggetto indipendente con compiti di regolazione nell’ambito ferroviario (compresi i segmenti dell’alta velocità, delle metropolitane e dei tram) e dal 1° aprile 2015 anche di monitoraggio in quello autostradale (Office of Rail and Road). Esso risulta indipendente dal governo che prevede una “guidance” sulla strategia ferroviaria ma rispetto alla quale l’ORR può adottare correttivi volti a raggiungere gli obiettivi correlati ai suoi poteri.

L’ORR potrebbe essere identificato come una safety and economic agency in quanto ha funzioni che potremmo definire “integrate” di rispetto delle regole di concorrenza e della sicurezza alle quali si aggiungono quelle relative all’accesso alla rete anche per quanto concerne le autorizzazioni per gli operatori e quelle di definizione di linee guida relative agli investimenti[25]. Quest’ultimo aspetto assegna all’ORR un potere molto “stringente” nei confronti dell’amministratore dell’infrastruttura consentendogli non solo di indirizzare la programmazione degli investimenti ma anche di approvare i relativi piani di spesa[26].

L’elemento di maggiore interesse appare però “l’approccio” regolatorio di questa autorità. Infatti essa affianca alla regolazione per il mercato anche un’attività che potremmo definire di sostegno e controllo dell’esercizio della self-regulation e in casi definiti di “vera e propria self-regulation” per consentire partnership contrattuali fra infrastructure manager e train operator.

Infatti la self-regulation, intesa come “relationship between binding legislation and voluntary agreement[27], può articolarsi in un modello in cui il soggetto svolge una “funzione piena” di definizione delle regole, enforcement e monitoraggio oppure può presentarsi in una variante “ridotta”. In questo secondo caso la definizione delle regole viene effettuata da un’organizzazione/soggetti privati in base ad un self-regulatory process e l’attività di enforcement e monitoraggio è svolta dal soggetto pubblico[28]. Tale tipologia potrebbe essere definita come una sorta di co-regulation nella quale il regolatore rafforza e supervisiona le regole adottate eventualmente per renderle maggiormente efficaci o, in ambiti come quello ferroviario, anche per tutelare un interesse pubblico collegato all’erogazione e sicurezza del servizio. Pertanto il ruolo attribuito al soggetto pubblico indipendente è correlato proprio alle sue conoscenze tecniche e competenze specifiche.

I vantaggi di uno schema di questo tipo riguardano in primo luogo la maggiore flessibilità rispetto alla c.d. regolazione diretta e la riduzione dei rischi di un approccio eccessivamente regolatorio nonché minori costi amministrativi visto che l’attività di monitoraggio dovrebbe risultare meno complessa. Vi sono però anche svantaggi strettamente connessi alla diversa forma di self-regulation che viene adottata. Essi possono riguardare le diverse performances o per meglio dire la differente efficacia di tale regolazione in particolare nel momento in cui risulta frutto della sola azione dei privati, il fatto che svolgono un ruolo centrale soggetti che hanno una notevole forza nel mercato interessato e che potrebbero avere interessi diversi da quelli che l’azione regolatoria “classica” perseguirebbe.

Questa breve ricostruzione risulta utile per cercare di definire meglio l’intervento dell’ORR nei rapporti fra infrastructure manager e train operator. Infatti proprio alla seconda tipologia descritta e cioè quella della co-regulation può essere ricollegata la funzione assegnata all’ORR di sovrintendere, intervenire con modifiche ed approvare gli access contracts fra le due parti (amministratore dell’infrastruttura e impresa)[29]. In questo caso per il raggiungimento dell’accordo e la sottoscrizione di un vero e proprio contratto fra le parti esiste una procedura ben definita e un format per il contratto standard che individua gli elementi necessari perché l’accordo possa essere approvato[30].

In realtà l’ORR può intervenire anche quando le parti non sono in grado di raggiungere un accordo in modo da facilitare l’intesa. In questo caso la richiesta di intervento dell’autorità deve essere presentata dalla parte che chiede l’accesso[31].

Il ruolo svolto dall’ORR in rapporto agli access contracts risulta importante non solo per la dinamica dei rapporti fra le parti ma anche in funzione di garanzia della concorrenza. Infatti l’accordo nel caso in questione non soddisfa e non deve soddisfare solo le parti coinvolte ma garantire anche il rispetto della concorrenza nel segmento specifico di mercato nonché gli interessi degli utenti destinatari del servizio. Proprio tale finalità è l’elemento che giustifica il ruolo del regolatore nella dinamica contrattuale fra le parti e l’eventuale “sacrificio” del pieno esercizio della libertà contrattuale.

3.2. La regolazione tecnica

Come noto gli standard possono essere definiti come un set comune di caratteristiche che qualificano un prodotto o un servizio. Le caratteristiche che vengono individuate e “cristallizzate” negli standard possono riguardare differenti aspetti[32].

L’utilizzo degli standard elaborati a livello europeo dagli organismi privati di standardizzazione (CEN, CENELEC) è una delle forme di self-regulation/co-regulation adottate dall’Ue in relazione alla libera circolazione dei beni[33] e che si è sviluppata soprattutto negli ultimi anni.

Nell’ambito dei trasporti del Regno Unito, in particolare nel settore stradale ma non solo, la tipologia di standard che risulta di interesse in quanto utilizzata in diversi segmenti è quella degli standard di qualità con particolare riferimento alle performances ed alla sicurezza dei veicoli. Infatti sussistono specifiche esigenze di controllo di conformità relativamente alla costruzione ed alla sicurezza dei mezzi di trasporto nonché delle relative autorizzazioni per l’utilizzo.

Tali aspetti richiedono l’individuazione di standard da rispettare che fissano determinate caratteristiche per i prodotti e che forniscono una garanzia ex-ante al consumatore in rapporto alla non pericolosità e alla riduzione dei rischi nell’utilizzo. Il processo di fissazione degli standard non si limita alla sola definizione ma è accompagnato dal controllo e costante monitoraggio nell’applicazione.

Nel settore dei trasporti del Regno Unito operano alcuni soggetti con funzioni di regolazione tecnica[34] e che si occupano dell’applicazione e monitoraggio degli standards per quanto concerne la circolazione dei veicoli.

In particolare vi sono ben quattro agenzie, la Driver and Vehicle Licensing Agency, la Driver and Vehicle Standards Agency e la Vehicle Certification Agency e la Vehicle and Operator Service Agency che agiscono nel settore stradale e della circolazione dei veicoli. La Driver and Vehicle Licensing Agency ha principalmente compiti di raccolta e inserimento nei database di informazioni sui veicoli in circolazione per utilizzarle con diverse finalità (miglioramento della sicurezza stradale, controllo sul rispetto della tassazione e supporto per iniziative di riduzione delle emissioni). Ben diverse sono invece le funzioni della Driver and Vehicle Standards Agency e della Vehicle Certification Agency che definiscono rispettivamente gli standard di sicurezza siano essi connessi alla costruzione o all’uso da applicare a coloro che guidano un mezzo di trasporto su strada (automobilisti e motociclisti) ed ai veicoli.

La loro attività può essere inserita a tutti gli effetti nella c.d. safety regulation in quanto le agenzie menzionate si occupano di monitorare, testare e certificare i veicoli in base alle certificazioni non solo di sicurezza ma anche di qualità (ISO 9001) ed energetico-ambientali (EMAS, ISO 50001). Tale azione riguarda sia la circolazione nel Regno Unito che i processi di importazione/esportazione dei veicoli e il trasporto da loro effettuato (ad es. merci pericolose). In questo secondo ambito si inserisce anche la Vehicle and Operator Service Agency che si occupa del rilascio delle licenze, dei test per verificare il rispetto degli standard ed eventualmente suggerire modifiche di questi ultimi e supporta l’attività del Traffic Commissioners (oggetto di esame nel paragrafo successivo).

3.3. Le funzioni esecutive, consultive/di supporto e paragiurisdizionali

Come anticipato, nel Regno Unito il metodo del c.d. “hiving off” ha dato luogo alla nascita di un numero molto elevato di NDPB. Anche nel settore dei trasporti si individua un gruppo di soggetti ascrivibili a questa categoria e che svolge molteplici funzioni qualificabili come esecutive, consultive e di supporto all’attività del Dipartimento dei trasporti.

La caratteristica che li accomuna è proprio l’appartenenza alla categoria dei NDPB ed un certo orientamento al problem-solving nella definizione dei loro compiti al quale corrisponde l’assenza di un disegno istituzionale definito[35]. Proprio quest’impostazione in alcuni casi ha dato luogo, a seguito del processo di decentramento, ad una sorta di duplicazione dei soggetti che svolgevano determinati compiti in modo che ogni regione o gruppo di regioni fosse dotato di una propria struttura. In questo senso ad esempio se consideriamo la navigazione marittima, la manutenzione e gestione di fari e boe e la sicurezza dei passeggeri troviamo la Trinity House per England, Wales, Channel Islands e Gibraltar e il Northern Lighthouse Board per Scotland e Isle of Man.

Volendo cercare di fornire una classificazione interna per questo variegato gruppo di soggetti potremmo distinguere fra quelli definibili come executive bodies ai quali sono assegnate responsabilità amministrative settoriali, e quelli identificabili come advisory bodies che svolgono principalmente compiti consultivi. In entrambi i casi siamo di fronte a categorie di soggetti privi di indipendenza, di nomina governativa e che annoverano diverse strutture nell’ambito dei trasporti. A queste due categorie se ne affianca una terza con caratteristiche molto diverse denominata tribunal e che può essere ricondotta all’ambito giurisdizionale e del contenzioso[36].

In quest’ultimo caso il riferimento è quello dei tribunal systems che operano in ambito amministrativo con compiti di garanzia dei singoli svolgendo un’attività di tipo giurisdizionale[37]. Fra di essi nel settore dei trasporti si individua un solo esempio corrispondente al Traffic Commissioners il cui ruolo è definito come “a combination of regulator and tribunal” in quanto ha insieme compiti di regolazione (nello specifico di licensing) e di azione come tribunale specializzato. Infatti esso si occupa di tutte le questioni relative alla concessione delle licenze ed al trasporto merci e passeggeri (in Scozia ha anche la responsabilità per la registrazione e regolazione del servizio di autobus locali) compresa la risoluzione delle eventuali controversie in materia e relative sia alla stessa concessione/mantenimento della licence sia ad eventuali infrazioni commesse mentre si era alla guida[38].

È interessante sottolineare come il modello per la procedura giurisdizionale di fronte a questo soggetto sia ricalcato da quello per la public inquiry che prevede una decisione[39] al termine della procedura o entro 28 giorni e la possibilità di appello.

3.3.1.   Executive e Advisory Bodies

Come anticipato fra i NDPB operanti nel trasporto la maggior parte svolgono funzioni esecutive e consultive/di supporto.

Il loro esame è interessante non solo per comprendere meglio questa categoria di public bodies ma anche perché esemplifica bene una caratteristica del sistema di governance e cioè la sua frammentazione e disaggregazione che si presenta allo stesso tempo come strutturale e funzionale. Vi sono infatti soggetti giuridicamente autonomi e funzionalmente definiti che assumono diverse qualifiche: agenzie[40] (oltre a quelle già menzionate e dotate di funzioni di regolazione tecnica ve ne sono una operante nel settore marittimo, la Maritime and Coastguard Agency[41], ed una in quello autostradale, la Highways England[42], commissioni (ad es. nel settore aereo la Airport Commission che si occupa delle nuove capacità aeroportuali e la neo costituita National Infrastructure Commission)[43] ad altre tipologie fra le quali si collocano la High Speed Two che si occupa dell’alta velocità ferroviaria e sempre in ambito ferroviario la Directly Operated Railways (DOR), la Railway Heritage Committee, la British Transport Policy Authority e il Passenger Focus. Nel settore aereo c’è la Air Accident Investigation che si occupa proprio delle indagini relative agli incidenti aerei ed infine in quello marittimo il Trinity House Lighthouse Service e il Northern Lighthouse Board.

Alle agenzie sono assegnate funzioni più ampie e complesse mentre agli altri soggetti più limitate e specifiche come dimostrano quella del settore marittimo e quella del settore autostradale.

La prima si occupa di stabilire non solo parametri di sicurezza ma anche di efficienza nell’organizzazione del trasporto marittimo e della circolazione. Una simile combinazione di competenze dovrebbe consentire di ridurre gli incidenti e le conseguenze disastrose che talvolta sono ad essi connesse sia dal punto di vista ambientale che umano. La seconda invece ha compiti in materia di autostrade e svolge sia competenze gestionali come le informazioni relative al traffico ed ai trasporti eccezionali sia ambientali per quanto concerne i problemi delle emissioni inquinanti.

Una tale suddivisione non risulta casuale ma frutto di una precisa scelta che assegna un ruolo maggiore alle agenzie (che va ricordato hanno anche una diversa struttura giuridica e dispongono di un budget proprio a differenza dei NDPB) in particolare in settori fondamentali quali i collegamenti marittimi e stradali e dimostra inoltre un’evoluzione nel processo di proliferazione e riaggregazione dei NDPB con assegnazione di determinate funzioni esecutive più ampie e strategiche proprio alla figura dell’agenzia.

Di quest’ultimo punto è un esempio proprio la Highways England che nell’ambito delle materie assegnate non si limita ad avere semplici funzioni esecutive ma assiste il Dipartimento anche nella definizione della policymaking del settore e viene consultata relativamente alle misure di attuazione[44].

2.    L’impatto del processo di revisione della spesa pubblica

Particolarmente interessante rispetto al quadro considerato risulta il processo di revisione della spesa pubblica nel Regno Unito avviato a partire dal 2011 con l’adozione del Public Bodies Act e che ha inciso in particolare sui NDPB modificando l’assetto della governance esistente anche nel settore dei trasporti. La volontà di rivedere la situazione dei NDPB deriva dalla complessità della situazione esistente rispetto alla quale si afferma che “the landscape [is] chaotic and confusing[45].

Pertanto l’esame di quanto avvenuto risulta utile per comprendere se le scelte adottate, principalmente di riaggregazione di competenze e semplificazione del quadro esistente, abbiano rappresentato una semplice riduzione dell’elevato numero di soggetti esistenti in funzione di risparmio o piuttosto un ripensamento della tendenza consolidatasi negli anni di delegare funzioni al di fuori dei dipartimenti.

In realtà, il processo di riorganizzazione nel caso specifico dei trasporti evidenzia entrambe le tendenze. Infatti in alcuni casi la semplificazione e abolizione di alcune strutture ha determinato un rafforzamento dei soggetti esistenti attraverso un mantenimento delle funzioni in forma delegata ma con trasferimento ad altri NDPB; in altri l’eliminazione di una struttura ha determinato una scelta di “ri-centralizzazione” attraverso la riattribuzione al Dipartimento dei Trasporti.

Esempi in questo senso sono offerti sia nei diversi segmenti del trasporto ed in particolare in ambito ferroviario dall’abolizione del British Railways Board, nell’ambito del trasporto ciclabile con l’eliminazione del Cycling England e nell’ambito dei carburanti per il trasporto con il superamento della Renewable Fuel Agency che in quello generale. Un esempio di quest’ultimo tipo è offerto dall’abolizione della Commission for integrated transport (CifT) che doveva supportare l’attività del governo nel raggiungimento degli obiettivi di integrazione dei trasporti, di un loro sviluppo compatibile con l’ambiente e di riduzione dell’inquinamento[46].

In questi casi per la maggior parte le competenze sono in gran parte tornate al Dipartimento ritenendo non necessario mantenere un soggetto autonomo con tali prerogative (si veda la Renewable Fuel Agency e il British Railways Board) ed in altri come il Cycling England ritenendo che potessero essere esercitate a livello locale.

Se questa è la tendenza “maggioritaria” si segnalano però anche casi differenti e nello specifico uno di estensione delle competenze e uno che potremmo definire di incertezza sulla forma organizzativa da utilizzare per quelle competenze specifiche.

Il primo esempio riguarda il Passenger Focus che si occupava della tutela dei passeggeri del solo servizio ferroviario. Tale struttura è stata mantenuta a seguito del processo di revisione e le sue competenze di tutela sono state estese a tutti i passeggeri qualunque sia il mezzo di trasporto utilizzato.

Il secondo riguarda un soggetto dotato di competenze trasversali rispetto alle diverse tipologie di trasporto, il Disabled Persons Transport Advisory Commettee (DPTAC), per il quale inizialmente si era deciso di procedere all’eliminazione con riattribuzione delle competenze ad una struttura “più snella”(nello specifico nel 2010 con l’approvazione del Public Bodies Act) per poi decidere nelle revisioni successive di sospendere tale decisione fino al 2014 quando è stato deciso il mantenimento della struttura attualmente esistente.

Il terzo riguarda il Railway Heritage Committee che aveva il compito di individuare aree ferroviarie e manufatti di interesse storico-artistico ed occuparsi di preservarli e valorizzarli. Con il Public Bodies Act è stata decisa la sua abolizione (completata nell’aprile 2013) e le sue competenze sono state trasferite al Board of Trustees of the Science Museum.

Ciò che risulta evidente dai casi segnalati è che, almeno per quanto concerne il settore dei trasporti, il Public Bodies Act, non ha determinato effetti importanti quali quelli che potenzialmente possono derivare da un processo di revisione della spesa pubblica non solo sul piano del risparmio ma anche della semplificazione. Infatti i Bodies interessati da modifiche o da abolizione finora sono stati tutti soggetti di limitato rilievo o per meglio dire con compiti circoscritti e molto specifici.

3.    I problemi della governance attuale fra iper-regolazione e rischi di policy divergence

Quanto descritto sembrerebbe caratterizzare il Regno Unito come stato iper-regolatore che, per vari motivi collegati anche alla sua storia, ha dato vita ad un sistema basato su un alto numero di soggetti (agenzie, comitati, ecc.) deputati a monitorare i diversi settori e sotto-settori in modo da creare, come sottolineato da Moran, una “consequential pressure to standardise and codify[47].

Tale quadro non sembrerebbe essere stato sostanzialmente modificato né dal decentramento di competenze a livello regionale avvenuto a partire dagli anni ’90 né dall’avvio più di recente del processo di riorganizzazione della spesa pubblica.

In realtà è necessario soffermarsi meglio su questi aspetti per capire quanto la questione risulti articolata nel caso inglese e come all’iper-regolazione si sommino altre questioni.

Infatti il processo di devoluzione di competenze, proprio per il modo in cui è avvenuto e si è consolidato, ha dato luogo ad una consistente riduzione del controllo centrale sui livelli locali e quindi anche l’iper-regolazione derivante dall’alto numero di soggetti, perlopiù non indipendenti, non risulta più frutto del solo impulso centrale bensì come risultato di una combinazione di scelte nazionali e locali. Ciò si collega anche alla particolarità del processo di devoluzione delle competenze nel caso specifico. Infatti, pur inserendosi in un trend globale che ha visto l’adozione di questa scelta in molti Stati europei, nel Regno Unito il percorso è avvenuto senza un coordinamento nel trasferimento delle competenze in modo che vi fosse un’attuazione contestuale e identica in tutte le regioni.

Una simile scelta, come evidenziato attraverso il settore dei trasporti, ha dato luogo a due problemi: il primo collegato ad una differenziazione nell’assetto di governance sul territorio con diversa ampiezza delle funzioni esercitabili alla luce delle competenze trasferite; il secondo corrispondente al rischio di duplicazione delle strutture (si veda il paragrafo 3.3).

Peraltro va considerato che la frammentazione della governance non si limita al solo livello regionale ma interessa anche quello locale[48]. Pur non potendo in questa sede descrivere nel dettaglio l’assetto di governo regionale-locale può essere utile fare un esempio della complessità esistente. Se ad esempio si considera l’England, escludendo l’area di Londra che ha un suo assetto, si ha una suddivisione delle aree della regione fra quelle nelle quali tutte le funzioni del settore del trasporto sono assegnate ad un unico soggetto (“all purpose council”) e quelle nelle quali si assiste ad una duplicazione dei soggetti (County Council e District Council)[49].

Un simile assetto risulta solo parzialmente risolvibile con il processo di spending review in corso in quanto quest’ultimo ha riguardato perlopiù le strutture di livello nazionale ed interessa i livelli locali solo indirettamente per la forte diminuzione del trasferimento di risorse. Proprio sulla riorganizzazione delle competenze a livello locale però è in corso di discussione in parlamento un provvedimento di riforma, il Cities and Local Government Devolution Bill, che dovrebbe ridisegnare la titolarità dei poteri fra i diversi soggetti riconoscendo maggiori competenze, anche in materia di trasporti, ai livelli locali.

A simili problematiche definibili di tipo specifico si collegano anche altre questioni di tipo generale che possono essere enucleate nel rischio di dare luogo ad una sorta di policy divergence rispetto ad obiettivi nazionali ed europei. Infatti l’alto numero di soggetti che agiscono nei diversi livelli di governo se in un primo momento potrebbe far pensare ad un forte controllo che dal centro si dirama sul territorio e consente di individuare obiettivi e controllarne il perseguimento dall’altro per il decentramento attuato si rivela un sistema caratterizzato da un alto grado di frammentarietà e “rapporti asimmetrici” fra livello statale e livelli regionali[50].

È chiaro infatti che la presenza di molteplici soggetti che operano senza un forte coordinamento centrale[51] e possono scegliere di perseguire anche strade differenti per raggiungere il medesimo obiettivo può incidere sui tempi di raggiungimento degli obiettivi nazionali o addirittura sul raggiungimento stesso. Peraltro non va dimenticato che i livelli regionali non sono l’ultima istanza perché, alcune aree come Londra, godono di particolare “autonomia”.

Per comprendere i possibili rischi di questo sistema rispetto al raggiungimento degli obiettivi europei il settore dei trasporti è emblematico. Infatti a livello europeo in questi anni sono stati fissati obiettivi di riduzione delle emissioni inquinanti che possono essere raggiunti dagli Stati solo con una profonda revisione del sistema dei trasporti che risulta fra i principali responsabili della produzione di emissioni inquinanti[52].

Su questo tema si assiste all’assenza di una regia nazionale che, a partire dalle differenze presenti sul territorio, sviluppi una strategia unitaria e consenta anche “sperimentazioni locali” (come ad es. nell’area metropolitana di Londra la c.d. congestion charge[53] e si riscontra semmai la presenza di tante “singole politiche” orientate più a soddisfare esigenze locali che nazionali e che sembrano più volte a favorire la “divergenza” rispetto alla convergenza su un obiettivo.

4.    Le relazioni fra soggetti “regolatori” e le questioni aperte in tema di efficacia di azione

A conclusione di questa analisi può essere utile cercare di delineare meglio se l’assetto di governance esistente risulta essere efficace, trasparente e accountable.

Come descritto molti dei soggetti che operano nel settore dei trasporti non possono essere qualificati come indipendenti ma come collegati all’attività ed agli indirizzi del Dipartimento dei Trasporti o del governo e questo vale in particolar modo per le agenzie esecutive ed anche per i NDPB.

Le prime sono da considerare a tutti gli effetti parti del Dipartimento, non sono dotate di una struttura interna caratterizzata da un board indipendente bensì da personale ascrivibile al c.d. civil service ed anche il loro budget è stabilito dal Dipartimento. Anche per i NDPB la situazione è simile visto che i componenti sono nominati dal Dipartimento che può anche licenziarli per scarso rendimento. In questo caso però sono previste anche audizioni in parlamento sull’attività svolta ed il budget viene assegnato dal dipartimento su proposta però del NDPB stesso (è prevista la presentazione di un budget plan)[54].

La particolarità di questo schema e soprattutto lo stretto legame con l’esecutivo potrebbe quasi far pensare di utilizzare la definizione di “regulation inside government [55].

Se poi consideriamo nello specifico l’attività possiamo dire che essa risulta organizzata in uno schema di intervento simultaneo per i diversi ambiti di azione o eventualmente sequenziale (ad es. nel meccanismo di definizione e poi monitoraggio degli standards) ma senza forme di coordinamento volte ad indirizzare l’attività verso finalità generali[56].

In sostanza l’attività di regolazione risulta dispersa in un alto numero di soggetti e questo non ha riflessi sulla sola intensità dell’azione regolatoria ma anche sulla complessità di funzionamento del sistema, sulla specializzazione ed ovviamente sull’efficacia.

Tale aspetto appare molto delicato non solo per i motivi descritti di perseguimento degli obiettivi europei ma anche perché al momento attuale non sembra che vi siano segnali di un’inversione di tendenza per recuperare/raggiungere una maggiore unità del sistema[57].

Vi è poi un altro elemento che scaturisce da questo assetto e che fa sorgere qualche dubbio sempre in relazione all’efficacia e riguarda la c.d. capacità regolatoria e cioè la competenza e il livello di specializzazione dei componenti delle diverse strutture che ovviamente appare più o meno rilevante in funzione dei compiti assegnati, del grado di indipendenza e della presenza contestualmente di funzioni di regolazione e giurisdizione (come nel caso dei Tribunals). Infatti questi elementi sono alla base non solo della reale possibilità di raggiungere gli obiettivi prefissati ma anche della capacità di trovare soluzioni differenti, adattare e modificare le procedure esistenti e le forme di collaborazioni fra i diversi soggetti in funzione degli obiettivi.

Una simile capacità “di sperimentare” potrebbe essere utile per “aggirare” la rigidità attuale dello schema nazionale/regionale/locale spostando anche i confini dello schema precedentemente definito di problem-solving locale verso un orizzonte più ampio e più funzionale ad obiettivi nazionali/europei[58].

Da ultimo a completare il quadro di criticità relative all’efficacia non si può dimenticare che, pur essendo in atto un processo di riorganizzazione, il sistema attuale ha costi molto alti dovuti al numero di soggetti esistenti ed alle unità di personale in essi presenti.

6.1. Le criticità in materia di trasparenza e accountability

Da ultimo è opportuno soffermarsi su altri due punti che evidenziano criticità del sistema attuale e cioè la trasparenza dell’attività svolta e l’accountability dei soggetti menzionati.

Si tratta di due questioni strettamente connesse che rientrano nel contesto più generale della possibilità di esercitare un controllo che può essere ex ante e cioè relativo all’esistenza di specifiche previsioni legislative o ex post e cioè accountability vera e propria[59].

La prima tipologia si collega alla presenza non solo di regole sulla nomina e lo status dei membri ma anche alle funzioni esercitate in base a procedure caratterizzate da contraddittorio e adeguata motivazione. Solo la presenza di questi elementi infatti consente la garanzia di una piena giustiziabilità delle decisioni assunte ovvero di un controllo giurisdizionale pieno[60].

La seconda, definibile come una public accountability, concerne la possibilità per tutti i cittadini/utenti di conoscere l’attività svolta dalle diverse strutture che significa principalmente un incremento dell’information disclosure[61].

Infatti essa riguarda il rapporto dei diversi soggetti con il circuito democratico e i referenti della loro attività (c.d. legal accountability)[62].

Ad un primo esame sembrerebbe che questi aspetti, in particolare quello procedurale e della giustiziabilità, avessero rilievo maggiore per quei soggetti definibili come autorità indipendenti a tutti gli effetti, come l’ORR. In realtà è necessario fare qualche precisazione in più.

Infatti, da un lato, il perseguimento di un maggiore livello di accountability per i soggetti indipendenti non si configura come un automatismo ed anzi, negli anni, si è sviluppato un intenso dibattito sulla necessaria correlazione fra l’indipendenza di un soggetto e la sua accountability[63]. Dall’altro, la questione appare interessante anche per i NDPB.

Questi ultimi richiedono chiaramente una diversa valutazione rispetto alle autorità indipendenti, in primo luogo perché la loro attività non dà luogo a vere e proprie decisioni giustiziabili (fatto salvo il caso della categoria dei Tribunals per i quali come descritto esiste una possibilità di appello)[64]. Di essi però può essere considerata la titolarità di azione o per meglio dire l’esistenza o meno di un provvedimento di delega di funzioni ed il rispetto dei compiti loro assegnati[65]. Tale aspetto risulta strettamente connesso a quello della trasparenza e della completezza dei dati visto che le informazioni sull’attività svolta devono corrispondere alle funzioni che il soggetto può ed è tenuto a svolgere.

Su quest’ultimo punto è necessario sottolineare come il principale canale di accesso alle informazioni per i cittadini sia rappresentato dai siti internet delle strutture anche se, come riportato dal National Audit Office, solo il 40% dei NDPB fa resoconti delle riunioni che tiene e di questi solo il 19% li rende pubblici[66]. Di conseguenza non appare semplice ed immediato ricostruire nel dettaglio l’attività svolta e gli effetti da essa prodotti. In più non appare agevole comprendere non tanto e non solo l’utilità del singolo soggetto ma anche se la presenza di un autonomo soggetto sia opportuna e ragionevole rispetto agli altri presenti nel settore (è il caso ad es. delle già menzionate strutture di vigilanza su fari, boe, ecc. che si giustificano in funzione di una differenziazione regionale e non di compiti oppure di quelle che agiscono in segmenti molto specifici). A questo riguardo considerando in chiave critica questi aspetti possiamo interrogarci sulla necessità di una simile “delega di funzioni”, sull’utilità di una delega di funzioni a soggetti con tali caratteristiche e sull’opportunità di una delega su base regionale, sulle finalità che si ritiene di perseguire attraverso la creazione di questi soggetti e la loro attività.

Peraltro va messo in luce come simili perplessità non trovino soluzione nelle informazioni disponibili visto che ad un primo esame emerge come siano carenti sia documenti di resoconto sull’attività svolta nel tempo sia indicazioni sui destinatari delle informazioni rese disponibili. In questo senso va sottolineato come non risulti di immediata comprensione il fatto che esistono differenziazioni di destinatari per l’attività svolta visto che in alcuni casi sono contestualmente le imprese e gli utenti (es. per quanto riguarda l’ORR o gli organismi di standardizzazione e certificazione), in altri gli operatori specializzati (es. Traffic Commissioner), in altri ancora, come le strutture di supporto alle indagini in caso di incidenti, il solo Dipartimento dei trasporti (si vedano in questo senso la Air Accident Investigations Branch, la Rail Accident Investigations Branch e la Marine Accident Investigations Branch).

Queste carenze risultano particolarmente problematiche per la categoria dei NDPB. Infatti, oltre all’assenza di qualsiasi collegamento con il tradizionale circuito democratico visto che si tratta di strutture “di secondo livello”, anche le forme di controllo sul loro operato sono strettamente collegate al loro rapporto con il Dipartimento di riferimento (nel caso in esame quello dei trasporti) e con il Cabinet Office. Questi aspetti, insieme all’assenza di un adeguato controllo sulle performances di tali soggetti, sono più volte sottolineati anche nei documenti che esaminano la situazione dei public bodies. In particolare già nel 2011 si metteva in luce come la questione riguardasse in primo luogo il governo e il parlamento[67] ma anche i cittadini stessi che non avevano un quadro chiaro su come e quanto efficacemente venissero utilizzate le risorse pubbliche. Ciò richiedeva interventi che potremmo definire di legal accountability e di public accountability visto che si sottolineava ad esempio l’opportunità che oltre ad una maggiore chiarezza sulla loro istituzione ed i loro rapporti “di responsabilità” venisse incrementata la trasparenza attraverso la diffusione al pubblico di una maggiore quantità e frequenza di informazioni[68].

Quanto la questione dell’accountability nelle sue articolazioni risultasse controversa e “spinosa” in particolare per quanto concerneva gli aspetti di efficacia in rapporto alla spesa sostenuta risulta chiaro dalla scelta di emanare nel 2012 una guida relativa al processo di approvazione della creazione di NDPB[69].

Essa non solo individua il Cabinet Office[70] come struttura responsabile della supervisione sui diversi soggetti ma sottolinea anche come “new NDPB are only established as an absolute last resort [71].

Infine un’ultima considerazione riguarda la difficoltà di “organizzare” un sistema di governance accountable in una realtà così frammentata. La pluralità dei soggetti, la loro diversa configurazione, il loro livello di azione territorialmente differenziato e la complessa rete di rapporti con il governo e il parlamento impone di pensare a sistemi “individualizzati” per categorie e rischia pertanto di condizionare la possibilità di incremento generalizzato, nei prossimi anni, dell’accountability dell’intero sistema. Ciò è tanto più vero laddove, come è evidente per molti NDPB, non risultano pienamente definiti i compiti assegnati e le finalità generali che ogni struttura dovrebbe contribuire a perseguire con la sua attività.

Peraltro un simile assetto è in grado di minare le fondamenta stesse di un meccanismo sistematico di accountability basato sulla contestualità e periodicità delle informazioni fornite da parte di tutti gli organismi coinvolti.

Tale configurazione appare il frutto di un meccanismo incrementale nella creazione di NDPB ma, nel caso del Regno Unito, può anche far pensare ad un certo grado di volontarietà. Si potrebbe infatti ipotizzare che per un certo periodo sia mancata o quanto meno non sia stata incentivata la trasparenza del sistema[72]. A questo proposito va ricordato che l’incremento registrato nella creazione dei NDPB, dei quali molti ancora esistenti, è riconducibile, in particolare durante i governi Thatcher, al tentativo di sottrarre funzioni alle “sedi naturali” per trasferirle a soggetti maggiormente controllabili in quanto direttamente nominati dal governo e solo ad esso rispondenti[73]. Questo meccanismo non ha favorito una circolazione delle informazioni sull’operato dei NDPB al di fuori del circuito governo-singola struttura e non ha sicuramente incentivato l’affermarsi di un meccanismo di verifica sui soggetti istituiti relativo al perseguimento di obiettivi predefiniti e di controllo ex-post sui risultati raggiunti nonché sull’efficienza nell’utilizzo delle risorse assegnate.

In questo senso potremmo dire che ad oggi risultano ancora aperte questioni di accountability e trasparenza e che potrebbero essere messe in atto azioni volte ad intervenire sia sulla “quantità” che sulla “qualità”. Nel caso specifico della qualità un rapido incremento generalizzato potrebbe risultare più difficile proprio per la presenza di differenti tipologie di soggetti con caratteristiche diversificate che rendono complicato individuare, ad esempio, obblighi comuni di pubblicizzazione dell’attività in assenza di analoghe strutture interne e di una predefinita calendarizzazione dei lavori.

Per tali motivi possibili “miglioramenti” potrebbero derivare da interventi dei singoli Dipartimenti in linea con quanto ipotizzato dalla strategia per gli anni 2014-2017, il Public bodies reform strategy document, che prevede di monitorare i livelli di efficienza dei singoli Dipartimenti, tenendo conto delle strutture ad essi collegate[74]. Anche tale soluzione rischia però di incontrare difficoltà di attuazione soprattutto in quei Dipartimenti ai quali fanno capo molti soggetti e che esercitano differenti funzioni[75]. Proprio questi aspetti sono stati segnalati dal Public Administration Committee che, dopo aver concluso “We have reviewed the state of accountability for arm’s-length bodies in the UK and found inconsistency, overlaps, confusion and clutter”, raccomandava di intervenire semplificando ulteriormente il quadro dei soggetti esistenti e la struttura dello Stato[76].

In realtà anche la semplificazione dei soggetti necessita per essere efficace di interventi contestuali in tutti i Dipartimenti e soprattutto orientati in un’unica direzione visto che, come evidenziato dal National Audit office, si riscontrano tendenze differenti come si evince dall’azione del Department for Work and Pension e del Department for Education. Infatti il primo “has abandoned the use of executive agencies and has brought those bodies, largely as they are, into the Department as business units. By contrast, the Department for Education has merged seven of its [NDPBs] into three new executive agencies[77].

5.    Qualche osservazione conclusiva

L’analisi svolta evidenzia un quadro molto complesso della governance dei trasporti nel Regno Unito. Tale situazione è stata determinata da un insieme di fattori identificabili in una “tradizionale” scelta di delegare funzioni a NDPB, nell’esistenza di diversi livelli di governo e nell’attuazione di un processo di decentramento che ha favorito la moltiplicazione piuttosto che una riduzione dei soggetti con compiti in materia di trasporti.

L’assetto attuale si presenta pertanto caratterizzato da problemi di rilievo nazionale ed europeo. A livello nazionale le questioni riguardano in primo luogo l’efficacia ed efficienza di un simile assetto di governance sia dal punto di vista delle politiche sviluppate che dei costi ad esso connessi nonché la trasparenza e accountability del sistema. In questo senso anche il processo di revisione iniziato nel 2011 con il Public Bodies Act che avrebbe dovuto incidere proprio sul numero di soggetti esistenti e sulla “dispersione” delle funzioni non sembra aver sortito finora effetti consistenti quantomeno nell’ambito dei trasporti. Infatti ad oggi i soggetti aboliti sono stati pochissimi e si è intervenuti in ogni caso solo su quelli di livello nazionale e di importanza minore in quanto deputati ad occuparsi di aspetti molto specifici. Attualmente pertanto si può ritenere che non siano stati fatti passi avanti significativi dal punto di vista di una riduzione della complessità del sistema con conseguente miglioramento dell’efficacia di azione. Per i livelli locali eventuali conseguenze sull’assetto esistente potrebbero verificarsi a seguito della forte riduzione dei trasferimenti di risorse in atto e dell’eventuale approvazione del Cities and Local Government Devolution Bill che è al momento in discussione in parlamento. Tale provvedimento ha come obiettivo principale una ridefinizione del riparto di competenze con un riconoscimento di maggiori competenze ai livelli locali in diversi settori fra i quali anche quello del trasporto e la sua approvazione pertanto potrebbe dare luogo a delle modifiche nei prossimi anni.

Per quanto concerne le questioni in materia di trasparenza e accountability sono già state evidenziate una serie di criticità connesse in parte alla frammentazione ed in parte ad una spinta solo moderata verso una maggiore trasparenza del sistema. In questo senso ad esempio risulta significativo ricordare come anche provvedimenti specificamente dedicati alla questione informativa come il Freedom of Information Act non abbiano dedicato grande spazio alla necessità di maggiore pubblicità dell’attività svolta dai soggetti pubblici ed in particolare dai NDPB.

Infine per quanto concerne le questioni definibili di rilievo europeo il riferimento è alla difficoltà di perseguire efficacemente gli obiettivi definiti dall’Ue ed ai quali gli Stati membri devono contribuire. Infatti un sistema così frammentato e con pochi strumenti di coordinamento fra i diversi soggetti presenta forti rischi di policy divergence in assenza di un forte controllo e indirizzo dal centro. In questo senso i rischi possono riguardare sia il rispetto dei tempi richiesti per raggiungere determinati obiettivi europei (si pensi ad es. alla tabella di marcia sulla riduzione delle emissioni che prevede percentuali di riduzione per i singoli Stati) sia addirittura il raggiungimento degli obiettivi stessi. In particolare su quest’ultimo punto i rischi sono collegati non tanto ad una mancata volontà di perseguire determinati obiettivi quanto ad esempio alle diverse visioni dei soggetti competenti o dei livelli di governo sulle modalità da utilizzare. Ciò può significare anche una differenziazione degli strumenti a seconda delle regioni con conseguenti possibili effetti sull’efficacia dell’azione sia dal punto di vista della capacità applicativa che delle soluzioni prescelte.



*Ringrazio il prof. Tony Prosser per la lettura di questo lavoro e gli utili suggerimenti e i due anonimi referees per i loro commenti. Le opinioni espresse rimangono di mia esclusiva responsabilità.

[1]Si tratta del Libro Bianco, Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti – Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile, del 28 marzo 2011, COM(2011) 144.

[2]Libro bianco, cit., p. 16.

[3]Libro bianco, cit., p. 16.

[4]Si tratta rispettivamente della Comunicazione della Commissione, Una tabella di marcia verso un’economia competitiva a basse emissioni di carbonio nel 2050, COM(2011) 112 e del Libro verde Un quadro per le politiche dell’energia e del clima all’orizzonte 2030, COM(2013) 169.

[5]La percentuale era identificata rispetto ai livelli del 1990. Ciò significava una riduzione di circa il 70% rispetto ai livelli del 2008. Si veda il Libro bianco, cit., p. 5.

[6]Sul punto in particolare M. Moran, The British regulatory state: high modernism and hyper-innovation, Oxford University Press, 2003, p. 154 e J. Black, The decentred regulatory state?,in Regulatory Review, 2006-2007, p. 252.

[7]Nel testo viene utilizzato il termine regione in senso geografico in quanto nel Regno Unito non si fa riferimento alle regioni perché i territori dell’England, Wales. ecc. citati nel testo vengono definiti come nations.

[8]La direttiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, in GU 5 giugno 2009, L 140/2 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili fissava l’obiettivo vincolante pe gli Stati membri di riduzione entro il 2020 del 20% delle emissioni inquinanti al quale si accompagnavano quello del raggiungimento della soglia del 20% di energia prodotta da fonti rinnovabili e quello di un miglioramento del 20% dell’efficienza energetica. Sul punto esiste una vasta letteratura, fra gli altri: A. Macchiati-G. Rossi (a cura di), La sfida dell’energia pulita. Ambiente, clima ed energie rinnovabili: problemi economici e giuridici, Bologna, 2009; B. Pozzo, Le politiche comunitarie in campo energetico, in Riv. giur. amb., n. 6/2009, p. 841 ss.; M. Ragazzo, Le politiche sull’energia e le fonti rinnovabili, Giappichelli, Torino, 2011; S. Quadri, Energia sostenibile: diritto internazionale, dell’Unione Europea e interno, Giappichelli, Torino, 2012; M. Cocconi, Poteri pubblici e mercato dell’energia. Fonti rinnovabili e sostenibilità ambientale, FrancoAngeli, Roma, 2014.

[9]NDPB è la qualificazione ufficiale e “neutra” rispetto a quella spesso usata di Quangos (termine nato negli Stati Uniti negli anni ’60) alla quale comunemente viene associata una valenza negativa e che vengono definiti come “body which has a role in the processes of national government, but is not a government department or part of one, and which accordingly operates to a greater or lesser extent at arm’s length from Ministers”, si veda Cabinet Office, Public Bodies: A guide for Departments, Chapter 2: Policy and characteristics of a Public Body, rep. sul sito www.sustainable-development.gov.uk/publications/report2003/glossary.htm. Per maggiori dettagli si rinvia alla nota 30.

[10]Sul civil service si vedano in particolare S. Cattaneo, “Agencies” e “Regulation” nel Regno Unito, in S. Labriola (a cura di), Le autorità indipendenti. Da fattori evolutivi ad elementi della transizione nel diritto pubblico italiano, Milano, 1999, p. 255 ss.; R.W.A. Rhodes, New Labour’s Civil Service: Swimming-up Joining-up, in The Pol. quart., 2000, 2, p. 151 ss.; A. Marchetti, Origini, sviluppi e caratteri del civil service inglese: il Whitehall model, tra politica e ammninistrazione, in Dir. pubbl. comp .eur., 2014, I, p. 183 ss.

[11]Il riferimento è al Poor Law Amendment Act del 1834 che aveva autorizzato la Poor Law Commission ad adottare regole per la gestione dei poveri ed aveva individuato la figura dei Commissioners nominati da sua maestà per l’attuazione pratica delle funzioni di sostegno ai poveri in England and Wales.

[12]Rapporto Commissione Fulton, 1968, cap. 5, par. 188. Il testo dell’intero rapporto è rep. sul sito dell’Università di Manchester.

[13]Basti pensare che nonostante ci fosse già stata una prima riduzione prima che iniziasse il processo di revisione della spesa pubblica il Cabinett Office nell’annuale pubblicazione sui Public Bodies nel marzo 2009 censiva 766 NDPB.

[14]Al processo di devoluzione delle competenze si è affiancato anche quello di autonomia finanziaria per le diverse regioni. Sul punto in particolare F. Guella, Devolution e rapporti finanziari nel Regno Unito, in J. Woelk (a cura di), Federalismo fiscale tra differenziazione e solidarietà, profili giuridici, italiani e comparati, Eurac Book, Bolzano, 2010, p. 155 ss. e Id., L’autonomia finanziaria del Local government nel Regno Unito. Un’evoluzione dei modelli giuridici di controllo, standardizzazione e responsabilizzazione della spesa pubblica, in Dir. pubbl. comp. eur., 2014, p. 145 ss.

[15]Sulla complessità del sistema di competenze Stato-Regioni nel Regno Unito si veda in particolare S. Banakas, E pluribus unus: the UK mix of plurality and uniformity of Laws, 2009, rep. sul sito www.ssrn.com.

[16]Come riportato sul sito stesso del governo scozzese in materia di trasporto la devoluzione di competenze ha riguardato “the Scottish road network, bus policy, ports and harbours”.

[17]In base alle previsioni del Transport Act del 2005 nel novembre del 2006 è stata abolita la Strategic Rail Authority e l’ORR ha assunto compiti di safety ed economic regulation.

[18]La CAA è stata creata nel 1972 dal parlamento come soggetto specializzato per il settore aereo. Sulla nascita ed evoluzione della CAA si veda in particolare E. Balboni, op. cit., p. 103 ss.

Il concetto di public corporation pur mostrandosi apparentemente chiaro è in realtà molto complesso. Volendo risalire ad una prima definizione si potrebbe fare riferimento alla definizione data da Wade negli anni ’60 quando genericamente faceva riferimento ad un mezzo attraverso il quale si attua il coinvolgimento del governo negli affari industriali del paese. Si veda W. Wade, Administrative law, Oxford University Press, Oxford, 1961, p. 139. Per un quadro sull’evoluzione fino ai giorni nostri W. Wade-C.F. Forsyth, Administrative law, Oxford University Press, Oxford, 2014, p. 111 ss. che sottolinea come non esista un vero e proprio catalogo di tutte le differenti tipologie di public corporations ma come ve ne siano con funzione di regolazione fra le quali si collocano sia la CAA, la Health and Safety Executive, la Gambling Commission, ecc.

[19]Ciò è avvenuto in particolare a seguito della separazione dal soggetto che controlla il traffico aereo, l’Air Traffic Services che è diventato un’organizzazione mista pubblico-privato nel 2001, Il concetto di public corporation pur mostrandosi apparentemente chiaro è in realtà molto complesso. Volendo risalire ad una prima definizione si potrebbe fare riferimento alla definizione data da Wade negli anni ’60 quando genericamente faceva riferimento ad un mezzo attraverso il quale si attua il coinvolgimento del governo negli affari industriali del paese. Si veda W. Wade, Administrative law, Oxford, 1961, p. 139. Per un quadro sull’evoluzione fino ai giorni nostri W. Wade-C.F. Forsyth, Administrative law, Oxford University Press, Oxford, 2014, p. 111 ss. che sottolinea come non esista un vero e proprio catalogo di tutte le differenti tipologie di public corporations ma come ve ne siano con funzione di regolazione fra le quali si collocano sia la CAA, la Health and Safety Executive, la Gambling Commission, ecc.

[20]L’indicazione di questi aeroporti come destinatari di regolazione economica che viene definita “heavy” per differenziarla da tutti gli altri con differenti esigenze di sorveglianza in particolare delle regole di concorrenza deriva direttamente dall’Airport Act del 1986, section 40, Economic Designation of Airports, Regulation 1986, SI 1986/1544. Sul punto in particolare P. Scott, Economic regulation of airports in UK, Centre for the study of Regulated Industries, Occasional Paper 21, 2004, rep. sul sito www.bath.ac.uk.

[21]Tali funzioni risultano espressamente indicate nel sito della CAA, www.caa.co.uk.

[22]T. Prosser, The regulatory enterprise. Government, regulation, and legitimacy, Oxford University Press, Oxford, 2010, p. 176.

[23]Punto 3 dello Sponsorship Statement for the Civil Aviation Authority, rep. sul sito del dipartimento dei trasporti.

[24]Si vedano le previsioni del punto 2.7, 2.11, 2.12 e 2.13 dello Sponsorship Statement. In particolare al p. 2.12 si sottolinea l’importanza di un confronto preventivo col Dipartimento nel caso di rapporti esterni su questioni non specificamente e strettamente tecniche, evidenziando come, nell’eventualità (non comune) di disaccordo, sia previsto che debba prevalere l’interpretazione ministeriale.

[25]La responsabilità in materia di sicurezza deriva dal Railways Act 2005, sec. 2. In dottrina sul ruolo dell’ORR si deva in particolare C.M. Colombo, Il mercato nel settore ferroviario britannico, in Amm., 2011, p. 281 ss.

[26]In particolare si stabilisce che “Each of the plans, strategies and other documents prepared in compliance shall be provided to ORR (…) any notice or guidelines to the licence holder issued may include a procedure under which ORR may object to the contents of a plan, strategy or other document on grounds specified in the notice or guidelines”.

Office of Rail Regulation, Network Licence granted to Network Rail Infrastructure Limited, 1 april 2014, pp. 1.8 e 1.9, rep. sul sito www.orr/gov.uk.

Per comprendere meglio l’evoluzione del settore e delle funzioni del regolatore in particolare T. Prosser, The Privatisation of British Railways: Regulatory Failure or Legal Failure?, in Current Legal Problems, 2004, vol. LVII, p. 213.

[27]E. Best, Alternative regulation or complementary methods? Evolving options in European Governance, Eipascope 2003/1, rep. sul sito www.eipa.nl, p. 3. In particolare la definizione riportata fa riferimento alla previsione normativa della necessità di regole specifiche che poi vengono definite totalmente o parzialmente attraverso accordi volontari.

Sul punto si veda anche L. Senden, Soft law, self-regulation and co-regulation in Europe, January 2005, rep. sul sito www.ssrn.com.

[28]Proprio l’utilizzo del termine “self ” sembra implicare l’idea di un processo volontario e non soggetto al condizionamento/coinvolgimento esterno (governativo, legislativo). In realtà come evidenziato nel testo si può utilizzare questo termine in situazioni differenti che mostrano livelli diversi di coinvolgimento del soggetto pubblico. La questione risulta molto complessa perché può anche esserci una combinazione di intervento private-pubblico che risulta utile in situazioni particolamente complesse o nelle quali è necessario fronteggiare rischi emergenti. In tal senso in particolare C. Coglianese-E. Mendelson, Meta-regulation and self-regulation, rep. sul sito www.ssrn.com e pubblicato nel volume di M. Cave-R. Baldwin-M. Lodge, The Oxford Handbook on regulation, Oxford, 2010.

Più in generale sulla materia esiste una vasta letteratura fra gli altri A. Ogus, Rethinking Self-Regulation, in Legal Studies, 1995, p. 97 ss.; J. Black, Constitutionalising Self-Regulation, Modern Law Review, 1996, p. 23 ss.; I. Bartle-P. Vass, Self-regulation and the regulatory state; Research report, Centre for the study of regulated industries (CRI), 2005, rep. sul sito della University of Bath; R. Baldwin-M. Cave-M. Lodge, Understanding regulation. Theory, Strategy and Practice, Oxford University Press,  New York, 2012, p. 137.

[29]Gli elementi sui quali si articola la valutazione preliminare del regolatore possono essere dedotti dalle previsioni del punto 2.85 del documento ORR, Criteria and procedures for the approval of frameworks agreements on the HS1 network, January 2015, rep. sul sito www.orr.gov.uk. e corrispondono a: (a) check that the application form has been completed properly and any relevant documentation has been included (incomplete applications will be rejected); (b) check whether a pre-application consultation has been completed (including whether the appropriate third parties were consulted) and review any outstanding objections or concerns; (c) review the application to establish whether any aspects of the contract will require more detailed ORR scrutiny; and (d) carry out a high level check to ensure that the contract does not have any material effect in addition to that described in the application form.

Se questi elementi sussistono non vi saranno ulteriori controlli. In caso contrario potranno essere chieste ulteriori informazioni e/o modifiche fino ad arrivare anche al rigetto della proposta di accordo presentata.

[30]In genere il contratto deve indicare questi elementi: (a) the access rights held by an applicant, generally expressed in terms of an entitlement to have ‘daily quantum’ incorporated in the working timetable in order for it to operate (or have operated on its behalf) a train service over a defined part of the network; (b) conditions and obligations attaching to those rights, including the performance regime, provisions relating to the application of the Engineering Access Statement (“EAS”) and the Timetable Planning Rules (“TPR”) 2, the use of specified equipment, confidentiality etc; (c) charges for the exercise of the rights; and (d) the liability of the parties to each other if things go wrong or if there is a breach of contract.

Si vedano i punti 2.6 e 2.7 del documento ORR, Criteria and procedures for the approval of frameworks …, cit.

[31]Si veda il punto 2.6 del documento ORR, Criteria and procedures for approval of track access contracts, December 2011, rep. sul sito www.orr.gov.uk.

[32]Utilizzando la classificazione dell’OECD potremmo così classificare le diverse tipologie di standard: (i) quality standards that define product characteristics related to safety, performance or efficiency; (ii) informational standards that set parameters for types of information to be communicated about a product, such as labeling standards; (iii) uniformity standards designed to reduce possible product categories, for example by defining minimal size of a given fruit; (iv) professional conduct and certification standards that define criteria for performance of professions; and (v) interoperability standards designed to ensure that two or more related products or processes may fit and operate with each other. OECD, Standard setting, DAF/COMP(2010)33, 2010, rep. sul sito www.oecd/org/daf/competion.

[33]In particolare per i prodotti gli standard fissati riguardano “composition, form, packaging, performance or other characteristics of products”. In alcuni casi a tali elementi si aggiungono anche requisiti relativi all’uso del prodotto. Sul punto in particolare K. Engsig Sorensen, Technical regulations and their notification, in S.E. Gaines-B.E. Olsen-K.E. Sorensen (a cura di), Liberalising trade in the Eu and the WTO, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, p. 261 ss.

[34]La regolazione tecnica può essere definitaas technical specifications and other requirements, the observance of which is compulsory, de jure or de facto, for the marketing or use of a product (or service) in a Member State or a major part thereof, as well as laws, regulations or administrative provisions of member States that prohibit the manufacture, importation, marketing or use of a product (...)”. K. Engsig Sorensen, Technical regulations and their notification, cit., p. 270.

[35]I NDPB, chiamati anche con terminolgia non ufficiale quangos come acronimo di “quasi-autonomous non-governmental organisation”, hanno avuto negli anni un processo di costante espansione fino all’inizio del percorso di riesame della spesa pubblica che ha dato vita ad una revisione finalizzata ad una riduzione e semplificazione. La fortissima crescita del numero di questi soggetti veniva evidenziata già negli anni ’80 con un rapporto, il c.d. Pliatzky Report dal nome del curatore (London, HMSO, 1980, Cmnd 7797), che censiva l’esistenza di più di 2000 NDPB suddivisi in 487 executive bodies e 1561 advisory bodies per un totale di 217.000 unità di personale ed auna spesa di 5.800.000 sterline. In tale rapporto veniva spiegata anche la proliferazione di questi soggetti in questo modo: “Because the work is of an executive character which does not require ministers to take responsibility for its day to day management; because the work is more effectively carried out by a single purpose organisation rather than by a government department with a range of functions”.

Sull’argomento in particolare L. Pliatzky, Quangos and Agencies, in Pub. adm., 1992, p. 555 ss.; B.W. Hogwood, The “growth” of quangos: evidence and explanations, in Parl. Aff., 1995, p. 207 ss.; A. Torre, Dal Board System ai Quangos: le autorità “indipendenti” in Gran Bretagna, in Dir. pubbl. comp. eur., III, 2000, p. 1157 ss., S. Diez Sastre, En regimen local britanico antes y despues de la “devolution”, 2011, rep. su federalismi.it e più in generale sulla definizione I. Seidman, It takes three to Quango: on the Rule-Making Powers of Indipendent Adiministrative Agencies, 2006, rep. su www.ssrn.com.

È utile ricordare che nel 2006 la voce di spesa per i NDPB rappresentava ancora circa il 22% della spesa complessiva per i public bodies.

[36]Le 3 categorie riportate sono state individuate ufficialmente proprio nel Pliatzky Report, cit.; va ricordato che tale classificazione non è però l’unica e ne sono state formulate anche di più articolate come quella proposta da Wade e Bradley che prevede sette differenti categorie. E.C.S. Wade-A.W. Bradley, Constitutional and Administrative Law, London, 1985, p. 241 ss.

Sull’evoluzione delle agenzie negli ultimi anni si veda in particolare T. Elston, Development in Uk executive agencies: re-examining the “disaggregation-reaggregation” thesis, paper presented to the Annual Conference of the European Group for Public Administration, October 2011, rep. sul sito www.soc.kuleuven.be; J.O. Moseley-A. Petrovsky-N. Boyne, Agiencification in UK, in K.Verhoest-S. Van Thiel-G. Bouckaert-P. Langreid, Government Agencies in Europe and Beyond: Practices and Lessons from 30 Countries, Hampshire, 2011.

[37]Tale tipologia di autorità ha avuto un’origine spontanea ma successivamente è stata regolata con il Tribunals and Enquires Act del 1958. Negli anni ’70 si annoveravano 77 tribunal systems ai quali facevano capo circa 2000 autorità. Fin dall’inizio su tali figure si è sviluppato il dibattito rispetto alla loro natura ed al loro svolgimento di funzioni da qualificare come amministrative o giurisdizionali. Sul punto in particolare E. Balboni, L’amministrazione giustiziale, Cedam, Padova, 1986, p. 94 ss.

Va ricordato che D’Alberti sottolineava come gli “administrative tribunals, le cui radici risalgono al secolo XVII, non hanno natura di autentiche corti di giustizia. Si tratta, all’origine, di corpi amministrativi ai quali appositi statutes attribuiscono il potere di adjudication in determinati settori (…). Le decisioni dei tribunals, sovente simili alle pronunce giudiziali, a volte più somiglianti ad atti amministrativi, in una prima fase sono largamente sottratte al controllo delle corti ordinarie”. M. D’Alberti, Diritto amministrativo comparato, Il Mulino, Bologna, 1992, p. 67.

Il sistema dei tribunals è stato profondamente modificato con il Leggatt Report del 16 agosto 2001 e il Tribunals, Court and Enforcement Act 2007 (rivisto il 30 novembre 2014) che hanno dato vita ad un sistema su due livelli basato su Courts e Tribunals Service.

[38]Per un approfondimento sull’attività si veda in particolare il Framework document for the traffic commissioners and Department for transport including its agencies, 2012, rep. sul sito www.gov.uk.

[39]Le diverse tipologie di decisione che possono essere assunte sono elencate sul sito all’indirizzo www.gov.uk./traffic-commissioner.

[40]Per un quadro sull’utilizzo di questa figura nel Regno Unito può essere utile consultare i documenti di ricognizione disponibili ed in particolare: Cabinet Office (2006). Executive Agencies: A Guide for Departments. http://www.civilservice.gov.uk/ e Cabinet Office. (2010). List of Ministerial Responsibilities Including Executive Agencies and Non-Ministerial Departments, London: Cabinet Office.

[41]Va ricordato che questa agenzia è essa stessa il frutto di un’aggregazione che nel 1999 aveva portato alla fusione in unico nuovo soggetto della Coastguard Agency e della Marine Safe Agency.

[42]Questa denominazione è stata recentemente introdotta nell’aprile 2015 in sostituzione della precedente Highways Agency.

[43]La National Infrastructure Commission è stata costituita il 5 ottobre 2015 e sui suoi compiti si afferma che “the Commission will look at the Uk’s future needs for nationality significant infrastructure, help to maintain Uk’s competitiveness amongst the G20 nations and provide greater certainty for investors by taking a long term approach to the major investment decisions facing the country”.

Si veda www.gov.uk/government/organisations/national-infrastructure-commission.

[44]Si veda il sito dell’Agenzia, www.highways.gov.uk.

[45]Si veda in particolare Minister for the Cabinet Office (2011), Government Response to the Public Administration Select Committee Report, “Smaller Government: Shrinking the Quango State”, (Cm 8044), The Stationery Office e Cabinet Office, London (2011), Public Bodies Reform – Proposals for Change, Cabinet Office, London.

[46]Il CifT era un soggetto formalmente indipendente costituito nel 1998 attraverso l’Integrated Transport White Paper ed è stato abolito il 14 ottobre 2010. La motivazione è che si ritiene di poter effettuare analisi anche relative a tipologie di trasporto multi-modali “esternamente” e cioè senza un’apposita struttura e a costi inferiori rispetto a quelli di mantenimento del CifT.

[47]M. Moran, The British Regulatory State …, cit., p. 154.

[48]Problemi simili di frammentazione vengono evidenziati anche nel caso spagnolo trattato da J. Agudo in questa rivista.

[49]In genere se vi è un unico soggetto, Unitary Councils, esso è responsabile di “local transport plans, general transport strategy, passenger transport and highways, parking and other revenue collection from transport”. Se vi è una duplicazione, County Councils e District Councils, il primo è “responsible for producing local transport plans, general transport strategy, passenger transport highways” ed il secondo “for parking and other revenue collection from transport; also responsible for local planning decisions that invariably involve transport issues”. Sulla questione si veda in particolare il documento Local transport governance and finance in England, 2010-, standard note SN5735, 31 July 2013.

[50]Sulla particolarità dell’assetto delineatosi nel Regno unito a seguito del processo di devoluzione si vedano in particolare J. Adams-P. Robinson, Devolution in practice: public policy differences within the Uk, ERSEC, Londra, 2002; J. Mitchell, Devolution in UK, Manchester, 2009; J. Shaw-D. MacKinnon-I. Docherty, Divergence or convergence? Devolution and transport policy in the United Kingdom, in Environment and Planning C: Government and policy, 2009, vol. 27, p. 546 ss.; M. Danson-G. Lloyd, Devolution, institutions and organisations: changing models of regional development organization, in ibidem, 2012, p. 78 ss.; D. MacKinnon, Devolution, state restructuring and policy divergence in the Uk, in The geographical journal, vol. 181, 2015, p. 47 ss.

[51]Su tale problematica si veda in particolare R. Agranoff, Autonomy, devolution and intergovernmental relations,in Regional and Federal Studies, 2004, p. 26 ss. e A. Trench, Intergovernmental relations and better devolution, 2014, rep. sul sito www.cardiff.ac.uk.

[52]Basti in questo senso ricordare sia il c.d. terzo pacchetto energia, la direttiva 2008/29/Ce in materia di rinnovabili e il Libro Bianco sui trasporti precedentemente citato.

[53]Sulla questione in particolare G. Santos-G. Fraser, Road pricing, in Econ. pol., vol. 21, 2006, p. 263 e M. Bowler-Smith-H. Ostik, Towards a classification of the Central London Congestion Charge as a tax, 2011, rep. su www.ssrn.com.

[54]Per un approfondimento T. Gash-I. Magee-J. Rutter-N. Smith, Read before burning. Arm’s length government for a new administration, Institute for Government, July 2010.

[55]L’espressione è di C. Hood-C. Scott-O. James-G. Jones-T. Travers, Regulation inside government, Oxford, 2000.

[56]Sullo schema di regolazione attraverso azioni simultanee o sequenziali si veda in particolare J. Black, Critical reflections on regulation, 2002, rep. sul sito www.lse.sc.uk.

[57]Proprio sulla problematicità della situazione e sulla necessità di incrementare le forme di coordinamento si veda McKay Commission Report of the Commission on the Consequences od devolution for the house of Commons, London, 2013 e il report di Trench nell’ambito dell’UK Changing Union, A. Trench, Intergovernmental relations and better devolution, December 2014, rep. sul sito dell’Università di Cardiff.

[58]Sul punto S. Ranchordas, Constitutional Sunsets and Experimental legislation, Cheltenham, Northampton, 2015 e in relazione alla capacità di cambiamento al mutare delle condizioni A.E. Camacho-R.L. Glicksman, Legal adaptive capacity: how program goals and processes shape federal land adaptation to climate change, luglio 2015, rep. sul sito www.ssrn.com.

[59]Per un approfondimento sulla classificazione M. Busuioc, Accountability, Control and Indipendence: The Case of European Agencies, in Eur. Law Journ., 2009, p. 599 ss.

[60]Sulla questione in particolare M. Clarich, Autorità indipendenti. Bilancio e prospettive di un modello, Il Mulino, Bologna, 2005, p. 62 ss.

[61]Sul punto in particolare R. Baldwin-M. Cave-M. Lodge, Understanding Regulation, cit., p. 338 ss.

[62]Sul punto in particolare M. Bovens, Analysing and assessing public accountability. A conceptual framework, European governance papers, C-06-01 e A. Canepa, Reti europee in cammino. Regolazione dell’economia, informazione e tutela dei privati, Jovene, Napoli, 2010, p. 246 ss.

[63]Sul punto si vedano in particolare G. Majone, Indipendence vs. Accountability? Non-Majoritarian Institutions and Democratic Governance in Europe, EUI working papers SPS 94/3, 1994; E. Vos, Indipendence, Accountability and Trasparency of European Regulatory Agencies, in D. Geradin-R. Munõz-N. Petit, Regulation through agencies in EU. A new paradigm of European Governance, E. Elgar, London, 2005, p. 120 ss.; M. Scholten, Indipendent, hence accountable?The need for a broader debate on accountability of the Executive Union, in Rev. eur. adm. law, 2011, p. 5; Id., Indipendence vs. Accountability: proving the negative correlation, in Maastricht Journal, 2014, p. 197 ss., www.maastrichtjournal.eu.

[64]Per una panoramica sui regimi regolatori ed i riflessi sull’accountability si veda in particolare M. Lodge, E. Sirton, Accountability in the Regulatory State, in R. Baldwin-M. Cave-M. Lodge, Handbook of regulation, Oxford University Press, Oxford, 2010, p. 363 ss.

[65]Sul punto in particolare M. Thatcher-A. Stone Sweet, Theory and practice of delegation to non-majoritarian institutions, Faculty Scholarship Series, 2002, www.digitalcommons.law.
yale.edu
.

[66]A tale dato va aggiunto quello relativo alla comunicazione al Parlamento sull’attività svolta che viene effettuato solo nel 63% dei casi.

Per un quadro sui dati riportati si veda National Audit Office, Progress on public bodies reform, February 2014, HC (2013-14) 1048.

[67]Proprio per quanto concerne le relazioni con il Parlamento e le forme di accountability possibili si veda la classificazione di Judge e Hohwood, Parliamentary Control of executive agencies in Britain, Workshop on Parliamentary Control of the Executive, Copenhagen, Denmark, 14-19 April 2000.

[68]L. Maer, Quangos, Standard Note, Parliament and Constitution Centre, SN/PC/05609, 31 January, 2011.

[69]Cabinet Office, The approval process for the creation of Non Departmental Public Bodies, December, 2012.

[70]Il Cabinet Office, The approval process …, cit. al par. 3.2. prevede espressamente che “The Cainet Office is responsible for policy on NDPBs and for the classification of NDPBs. Departments must, therefore, consult the Cabinet Office when planning to set up a new public body or when considering any options which include the possible creation of a new public body. The Cabinet Office, working with Departments and with HM Treasury and the Office for National Statistics as appropriate, will determine whether the proposed body is an NDPB. Cabinet Office must also be consulted over any proposals to re-classify or de-classify existing NDPB”.

[71]Cabinet Office, The approval process …, par. 4.1.

[72]In questo senso va ricordato come anche il Freedom of Information Act del 2000 non fosse intervenuto in modo esplicito sulla questione limitandosi a menzionare i Public Bodies nelle Schedules.

[73]In tal modo si è assistito alla sottrazione di un gran numero di NDPB al controllo del Parlamento. Sul punto in particolare S. Weir, Quangos: Questions of Democratic Accountability, in Parl. Aff., 1995, p. 128 ss.

[74]Nel documento si fa riferimento anche a “triennal reviews” che darebbero continuità e regolarità al processo di supervisione. Public bodies reform strategy document, 2014-2017, Cabinet Office, 18 luglio 2014, rep. sul sito www.gov.uk/government/publications.

[75]In questo senso quello dei Trasporti risulta un Dipartimento “medio” visto che ad esso fanno capo 19 soggetti mentre quelli più grandi contano fra i 40-50 soggetti fra agenzie e public bodies (ad es. quello della giustizia con 38, quello Businnes, Innovation and Skills con 49, quello Culture, Media & Sport con 40) mentre i più piccoli meno di 10 (ad es. l’International Development ne conta 2 mentre l’Energy and Climate Change 9).

[76]House of Commons, Public Administration Select Committee, First Report of Session 2014-2015, Who’s accountable? Relationships between Government and arm’s-length bodies, 4 novembre 2014, www.publications.parliament.uk.

[77]National Audit Office, Progress on public bodies reform, HC (2013–2014).

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