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Prospettive europee e internazionali di regolazione dell´intelligenza artificiale tra principi etici, soft law e self-regulation

Leonardo Parona

La rapida e pervasiva diffusione dell’intelligenza artificiale, foriera di profonde trasformazioni in una pluralità di settori economici e ambiti sociali, comporta, dal punto di vista delle categorie logiche e della tenuta delle norme sociali e giuridiche, una complessa attività di ripensamento e adattamento, ponendo molteplici interrogativi nella prospettiva della regolazione giuridica. Per fronteggiare efficacemente tali sfide l’intervento regolatorio, lungi dal rimanere circoscritto ai confini nazionali, dovreb­be essere frutto di iniziative ultra-statali o, quantomeno, prevedere efficaci strumenti di coordinamento fra gli Stati. L’Unione Europea, il Consiglio d’Europa e le principali organizzazioni internazionali, tuttavia, pur non essendo rimaste inerti, paiono ancora all’inizio di tale percorso. A questo proposito, dopo aver analizzato le più recenti iniziative europee e internazionali in materia di IA, il presente scritto si propone di mettere in luce le principali criticità dell’attuale tendenza ad affidarsi in via pressoché esclusiva a principi etici, atti di soft law e self-regulation.

PAROLE CHIAVE: Consiglio Europeo - intelligenza artificiale - regolazione - Unione europea

European and international tendencies in Artificial Intelligence regulation, among ethical principles, soft law and self-regulation

The quick and ubiquitous spread of Artificial Intelligence, which is causing deep social and economic changes, has a significant impact on logical categories, as well as on social and legal norms, imposing a complex activity of rethinking and adaptation. This process poses multiple questions in the perspective of the legal regulation of such phenomenon. In order to effectively cope with these challenges, an international regulatory intervention (or, at least, a coordinated one) is required. The European Union, the Council of Europe and most international organizations seem however to be at the very first steps of the regulatory process, still leaving several questions without convincing answers. With this regard, after discussing the latest European and international regulatory initiatives on Artificial Intelligence, the essay analyzes the risks of relying almost exclusively on ethical principles, soft law and self-regulation.

Keywords: Artificial intelligence – Regulation – European Union – Council of Europe

Sommario:

1. Introduzione - 2. Il tardivo ingresso dell’intelligenza artificiale nell’agenda politica dell’Unione europea - 3. Prospettive internazionali di regolazione dell’IA - 4. Quale regolazione per l’IA tra principi etici, soft law e self-regulation? Aspetti critici dell’attuale incertezza regolatoria - 5. Alcune considerazioni conclusive in favore di un intervento re­golativo da parte dell’Unione europea - NOTE


1. Introduzione

«L’intelligenza artificiale (IA) può trasformare il nostro mondo in positivo: può migliorare l’assistenza sanitaria, ridurre il consumo di energia, rendere le automobili più sicure e consentire agli agricoltori di utilizzare le risorse idriche e naturali in modo più efficiente. L’IA può essere utilizzata per prevedere i cambiamenti ambientali e climatici, migliorare la gestione dei rischi finanziari e fornire gli strumenti per fabbricare con minor spreco prodotti su misura per le nostre esigenze; può anche contribuire a intercettare le frodi e le minacce di cibersicurezza e consente alle forze dell’ordine di lottare più efficacemente contro la criminalità. L’IA può portare benefici all’intera società e all’economia. È una tecnologia strategica attualmente in fase di sviluppo e di diffusione a ritmi rapidi in tutto il mondo. Crea però anche nuove sfide per il futuro del lavoro e solleva questioni giuridiche ed etiche» [1]. Questo breve estratto, tratto dall’incipit della Comunicazione della Commissione europea dell’8 aprile 2019 intitolata “Creare fiducia nell’intelligenza artificiale antropocentrica”, sintetizza, abbozzandole soltanto, molte delle ragioni che rendono doverosa un’analisi dell’intelligenza artificiale nella prospettiva della regolazione giuridica. Infatti, come ogni tecnologia c.d. general purpose che produca conseguenze dirompenti sull’evoluzione industriale [2], anche l’in­telligenza artificiale – di seguito IA – pare dotata di un effetto di “creative destruction” capace di generare profonde trasformazioni in una pluralità di settori economici e ambiti sociali [3]. Tali cambiamenti comportano, dal punto di vista delle categorie logiche e della tenuta delle norme sociali e giuridiche [4], una complessa attività di ripensamento e adattamento, e pongono, in ragione della portata disruptive dell’IA, molteplici interrogativi proprio nella prospettiva della regolazione. Questi ultimi, in particolare, insistono sul se, sul quando, sul chi, sul come, e sul che cosa dell’intervento regolatorio, ed è proprio in relazione a tali profili che il presente scritto intende analizzare le più recenti tendenze europee e internazionali di regolazione dell’IA. A questo [continua ..]

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2. Il tardivo ingresso dell’intelligenza artificiale nell’agenda politica dell’Unione europea

Le iniziative avviate dall’Unione europea in relazione alla regolazione del­l’IA possono considerarsi al tempo stesso tardive e anticipatorie [6]: tardive ove le si confrontino con quelle poste in essere da alcuni Paesi terzi [7] e, soprattutto, da diverse associazioni scientifiche e organismi privati internazionali [8]; anticipatorie, invece, ove le si confrontino con quanto è avvenuto – o sta verificandosi – nella maggior parte degli Stati membri dell’Unione in relazione al­l’adozione delle c.d. strategie nazionali. Il ritardo dell’Unione e, in termini più ampi, la sua posizione di secondo piano nel panorama globale dell’IA, si manifesta, peraltro, in relazione ad una molteplicità di profili ulteriori, quali l’ammontare degli investimenti pubblici e privati, il ridotto numero di domande di brevetto, la penuria (in termini relativi) di start-up attive in questo settore, la scarsa diffusione dell’IA tanto tra le imprese, quanto nel settore pubblico, nonché la contenuta – benché crescente – quantità di pubblicazioni e ricerche scientifiche [9]. Prendendo le mosse da tali dati, e fatta eccezione per alcuni isolati progetti di ricerca e sviluppo avviati nei primi anni ’2000 [10], non stupisce che i primi riferimenti all’IA da parte di atti formali dell’Unione siano piuttosto recenti. È infatti nella Comunicazione sulla digitalizzazione dell’industria europea di aprile 2016 che la Commissione ha riconosciuto come l’IA possa rappresentare un elemento trainante per l’evoluzione tecnologica e per il conseguente sviluppo economico europeo [11]. La prima organica presa di posizione politica del Parlamento europeo risale, invece, alla Risoluzione del 2017 recante raccomandazioni in materia di diritto civile sulla robotica, attraverso la quale la principale istituzione democratica dell’Unione ha manifestato le proprie preoccupazioni circa l’inadeguatezza del quadro giuridico vigente rispetto alle sfide poste dall’IA [12]. Con tale atto il Parlamento ha, da un lato, precisato che «gli sviluppi nel campo della robotica e dell’intelligenza artificiale possono e dovrebbero essere pensati in modo tale da preservare la dignità, l’autonomia e l’autodeterminazione degli individui» [13] e, dall’altro, ha [continua ..]

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3. Prospettive internazionali di regolazione dell’IA

Ampliando i confini dell’ambito indagato, ai fini della presente analisi acquisisce rilievo il fatto che anche l’altra principale organizzazione internazionale operante a livello europeo, ossia il Consiglio d’Europa, abbia avvertito l’esi­genza di avviare un dibattito sull’IA. Quest’ultimo – com’era intuibile attendersi – ha individuato quale fulcro delle proprie riflessioni in materia di IA l’impatto di tale tecnologia e delle sue principali applicazioni sui diritti previsti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dai Protocolli aggiuntivi [56]. Come l’Unione europea, anche il Consiglio d’Europa ha formalmente preso posizione sull’IA solo di recente e lo ha fatto dedicandovi un’apposita Conferenza, svoltasi ad Helsinki il 26-27 febbraio 2019 [57]. Sulla base delle Conclusioni ivi raggiunte, il Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa ha successivamente approvato e pubblicato le proprie raccomandazioni [58], caratterizzate, da un lato, da una sostanziale affinità alla posizione maturata in seno all’Unione per quel che concerne la centralità della tutela dei diritti fondamentali e lo sviluppo di un’IA antropocentrica [59] e, dall’altro, da una maggiore insistenza sulla necessità di predisporre tempestivamente politiche adeguate e di conferire al tema un rilievo prioritario nell’agenda dei Governi nazionali [60]. Tali raccomandazioni, più precisamente, pur riconoscendo che il rispetto dei diritti assicurati dalle Carte internazionali possa essere garantito da atti di soft law e di self-regulation, osservano che questi ultimi dovrebbero rappresentare degli strumenti aggiuntivi aventi una funzione complementare rispetto ad una regolazione prescrittiva – pubblica – dotata di maggiore vincolatività [61]. Le autorità statali, inoltre, dovrebbero predisporre meccanismi di supervisione effettivi e strutture di monitoraggio democratico [62], anche ricorrendo all’istitu­zione di organismi di controllo indipendenti [63]. A quest’ultimo proposito, e per quanto di sua competenza, il Consiglio d’Europa ha recentemente istituito un Comitato intergovernativo ad hoc sull’IA (CAHAI), incaricandolo di apprestare, attraverso un metodo partecipativo, un [continua ..]

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4. Quale regolazione per l’IA tra principi etici, soft law e self-regulation? Aspetti critici dell’attuale incertezza regolatoria

Come risulta dall’analisi svolta nei paragrafi precedenti, gli strumenti che sino ad oggi sono stati approntati a livello europeo e internazionale per far fronte alle sfide poste dall’IA sono – nella quasi totalità dei casi – privi di significativa precettività. Ciò deriva, da un lato, dalla forma assunta dagli atti in questione, ossia dalla loro tendenziale riconducibilità alla categoria della c.d. soft law [77], e, dall’altro, dal contenuto di questi ultimi, il quale, salvo alcune eccezioni, spicca per un elevato grado di genericità, da cui discende l’estrema difficoltà – se non spesso la vera e propria impossibilità – di desumere indicazioni, criteri e norme di condotta puntuali. Ad avviso di chi scrive tali aspetti rappresentano due conseguenze distinte, ma connesse, della scelta – della cui consapevolezza e opportunità qui si dubita – di ricorrere prevalentemente, quantomeno allo stato attuale, a standard e linee guida etiche, anziché a regole e principi giuridici incorporati in atti normativi, per disciplinare lo sviluppo e le applicazioni dell’IA [78]. A questo proposito pare doveroso interrogarsi su quali siano le ragioni, ed eventualmente quali potrebbero essere i vantaggi, di ricorrere a principi etici e alla soft law quale strumento di regolazione e, specularmente, quali limiti – se non rischi – presenti questo approccio. Quanto al primo aspetto, in un contesto come quello attuale in cui le innovazioni apportate dall’IA hanno consentito – o consentiranno a breve – di raggiungere risultati sino a poco tempo addietro impensabili, riferirsi ad alcuni principi etici condivisi potrebbe indubbiamente – a legislazione invariata – orientare le condotte degli sviluppatori, degli operatori economici e degli utenti. Infatti, in una prospettiva che potrebbe definirsi “emergenziale”, tali principi potrebbero rappresentare un espediente in grado di fornire alle istituzioni pubbliche il tempo di valutare se imporre, tramite il diritto, regole più stringenti, la cui violazione sia sanzionata dal punto di vista giuridico – oltre che etico [79]. Secondo alcuni osservatori, peraltro, una porzione significativa delle incognite sollevate dall’IA su cui già è andato formandosi un certo dibattito, come ad esempio la limitata [continua ..]

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5. Alcune considerazioni conclusive in favore di un intervento re­golativo da parte dell’Unione europea

A chiosa delle considerazioni di portata più ampia relative alla necessità di una regolazione pubblica dell’IA, pare opportuno concludere il presente scritto precisando sinteticamente alcune ragioni ulteriori che, ad avviso di chi scrive, impongono, in particolare, un intervento regolativo da parte dell’Unione europea [106]. Una prima ragione attiene alle dimensioni inevitabilmente ultra-statali, se non globali, del fenomeno di cui stiamo discutendo [107]. Ciò comporta che le risposte normative predisposte dagli Stati membri (a partire dalle strategie nazionali sull’IA), benché auspicabili e necessarie, rischino di rivelarsi insufficienti. L’intervento normativo dell’Unione, come peraltro accade in molti altri settori in cui viene invocato il principio di sussidiarietà di cui all’art. 5 TUE, si rivelerebbe pertanto indispensabile a fronte della fragilità e dell’inadeguatezza di quello statale [108]. In secondo luogo, gli interventi normativi statali necessitano di un coordinamento efficace per assicurare l’interoperabilità dei sistemi di IA e, quindi, per consentire che tali tecnologie possano realmente apportare i vantaggi pro­messi. Tale coordinamento pare necessario sia per quel che riguarda l’elabo­ra­zione di standard tecnici e parametri normativi comuni, sia per quel che riguarda la condivisione dei dati [109]. L’armonizzazione – se non addirittura l’uni­formità – derivante da un’azione coordinata a livello europeo pare infatti un prerequisito indispensabile per la creazione del mercato unico europeo per un’IA affidabile [110]. Un intervento regolatorio da parte dell’Unione, inoltre, appare urgente in quanto il mercato dell’IA che sta emergendo – e che spicca tra i settori economici più redditizi – risulta essere già connotato da un alto rischio di distorsioni in senso monopolistico, o quantomeno, oligopolistico [111]. Questo vale sia per gli sviluppatori su larga scala di sistemi di IA, sia, soprattutto, per i c.d. gate keepers dei dati personali [112], i quali ultimi, come noto, costituiscono l’input necessario ai fini del funzionamento delle applicazioni di IA basate su algoritmi di apprendimento e predittivi. Vi è infine un principio generale dell’ordinamento UE che, secondo una lettura che [continua ..]

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NOTE

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