Rivista della Regolazione dei MercatiE-ISSN 2284-2934
G. Giappichelli Editore

Le modifiche alla Costituzione in tema di tutela all'ambiente e alla salute e i limiti alla libertà di iniziativa economica (di Lorenzo Delli Priscoli, Consigliere della Corte di Cassazione, assistente di studio presso la Corte costituzionale)


Questo saggio si propone di verificare se le recenti modifiche alla Costituzione riguardanti la tutela dell’ambiente e della salute hanno posto nuovi limiti alla libertà di iniziativa economica nell’ordinamento italiano, anche nella prospettiva di un dovere di correttezza nei confronti delle future generazioni. Il saggio evidenzia altresì come la protezione dei diritti fondamentali si relazioni con le regole del mercato nonché il ruolo del processo di liberalizzazione, cercando un ragionevole bilanciamento fra i valori coinvolti, apparentemente inconciliabili.

Parole chiave: Costituzione – Tutela dell’ambiente e della salute – Correttezza fra generazioni – Unione europea – Liberalizzazioni.

Changes to the Constitution regarding Environment and Health Enforcement and Limits to Freedom of Economic Enterprise

This essay aims at verifying if recent changes to the Italian Constitution regarding Environment and Health Enforcement have really set new limits to Freedom of Economic Enterprise in the Italian legal system, even considering an intergenerational fairness prospective. The essay also inquires how the fundamental rights enforcement impacts on market rules and the role of the liberalization process, searching for a reasonable balance between all the apparently irreconcilable values involved.

Keywords: Constitution – Environment and Health Enforcement – Intergenrational fairness – European Union – Liberalization.

SOMMARIO:

1. La portata innovativa della legge costituzionale n. 1/2022 - 2. La protezione dell’ambiente e i nuovi limiti alla libertà di iniziativa economica - 3. La prospettiva pubblicistica del mercato quale luogo ove si svolge e si sviluppa la personalità dell’uomo - 4. Limiti alla libertà di iniziativa economica e Unione europea - 5. Limiti alla libertà di iniziativa economica e liberalizzazioni - 6. La ricerca di un ragionevole contemperamento tra ambiente e salute da un lato e libertà d’impresa dall’altro - NOTE


1. La portata innovativa della legge costituzionale n. 1/2022

La legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, ha apportato delle significative modifiche alla Costituzione inserendo per un verso all’art. 9, ex novo, un terzo comma contenente la previsione della tutela dell’ambiente, per un altro verso al comma 2 dell’art. 41 la salute e l’ambiente quali ulteriori limiti alla libertà di iniziativa economica – ulteriori perché si aggiungono ai preesistenti limiti costituiti dall’utilità sociale, sicurezza, libertà e dignità umana – e per un altro verso ancora al comma 3 dello stesso art. 41 la finalità ambientale accanto a quella sociale quali obiettivi della programmazione economica. Pertanto, l’attuale testo dell’art. 9 della Costituzione è il seguente: 1. La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. 2. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. 3. Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme e di tutela degli animali. L’attuale testo dell’art. 41 della Costituzione è invece il seguente: 1. L’iniziativa economica privata è libera. 2. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. 3. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali. Anche se apparentemente, o comunque in una certa prospettiva, la riforma potrebbe essere definita epocale o comunque di grande rilevanza in quanto tocca per un verso un principio fondamentale (l’art. 9, ed è la prima volta che accade) e per un altro verso la norma chiave della “Costituzione economica” [1] (simbolo oltretutto della perfetta fusione e dell’equilibrio delle tre anime presente nella nostra Assemblea costituente, con il rischio dunque di incrinare questo equilibrio) la tutela dell’ambiente e i limiti del rispetto della salute e dell’ambiente alla libertà di iniziativa economica erano stati in realtà già ampiamente considerati e valorizzati dalla Corte costituzionale negli ultimi anni, tanto che ben [continua ..]


2. La protezione dell’ambiente e i nuovi limiti alla libertà di iniziativa economica

La parola ambiente è entrata nel vocabolario giuridico da relativamente poco tempo [16]: in effetti mancava, al momento dell’Assemblea Costituente, una radicata “sensibilità ambientale”, specie nella prospettiva dell’interesse delle generazioni future [17]. Tuttavia la riforma costituzionale del 2022 non ha introdotto per la prima volta l’ambiente nella Carta fondamentale perché tale termine, se non era presente nel testo originario della Costituzione del 1948, è stato però inserito con la riforma del titolo V del 2001 [18], a partire dalla quale l’art. 117, comma 2, lett. s), Cost., stabilisce che la “tutela dell’ambiente” rappresenta una materia di competenza esclusiva statale [19]. L’art. 117 Cost. costituisce però solo una norma di riparto delle competenze legislative fra Stato e Regioni e non assegna quindi anche rango di valore costituzionale alle materie in esso elencate, anche se è innegabile che il suo inserimento quale materia riservata allo Stato ne determina implicitamente il riconoscimento della sua importanza. In ogni caso non si è mai seriamente dubitato negli ultimi anni che l’ambiente non costituisse un valore di rango costituzionale, che veniva ricondotto per un verso all’art. 9, comma 2, Cost. secondo cui “la Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione” e per un altro verso all’utilità sociale di cui all’art. 41, comma 2, Cost. [20]. Si è già evidenziato tuttavia che l’esplicito riconoscimento dell’ambiente nella Costituzione, e in particolare fra i principi fondamentali, ne sottolinea e ne accentua indubbiamente la sua rilevanza e allo stesso tempo l’integrazione del catalogo dei limiti alla libertà di iniziativa economica privata costituisce una sottolineatura esplicita dell’impor­tanza delle questioni ambientali anche in campo economico e pertanto la novella dell’art. 41 della Costituzione deve necessariamente essere letta congiuntamente alla riforma dell’art. 9 [21]. La Costituzione non definisce né l’ambiente né l’utilità sociale [22] e anche la Corte costituzionale evita di farlo, limitandosi di volta in volta a stabilire cosa vi rientri e cosa no, affermando che un certo interesse costituzionalmente [continua ..]


3. La prospettiva pubblicistica del mercato quale luogo ove si svolge e si sviluppa la personalità dell’uomo

L’iniziativa economica è una libertà propria di tutti i soggetti che agiscono sul mercato, quindi non solo di coloro che offrono bene o servizi ma anche di coloro che li comprano: anche l’acquisto costituisce dunque una esplicazione di tale libertà ed il contratto, con il quale classicamente si realizza tale acquisto, rappresenta una tipica espressione di tale libertà. Nel ventunesimo secolo è quindi considerato mercato il luogo, reale o virtuale, in cui si realizzano gli scambi di beni e servizi e che vede quali protagonisti non solo gli imprenditori e i professionisti in genere secondo la nozione allargata di impresa comunitaria (così come concepita dall’Unione europea e riconosciuta dalle nostre leggi e dalla giurisprudenza di legittimità [30]) ma anche i consumatori, non più solo soggetti passivi ma ormai attori di primo piano sul mercato [31]. Anche la parola “mercato” non trova spazio nella nostra Costituzione; eppure la nascita del mercato viene tradizionalmente indicata come un passaggio fondamentale della storia dell’uomo, il punto di passaggio dal medio evo all’età moderna e la nascita della borghesia; è il momento in cui gli abitanti del feudo si allontano timidamente dai propri feudatari per incontrarsi e scambiare i propri beni prodotti in eccedenza: vengono fondate nuove città ed inizia a circolare il denaro [32]. Per comprendere tale omissione deve farsi riferimento al quadro storico in cui è nata la Costituzione. L’Italia era appena uscita dagli orrori della seconda guerra mondiale durante la quale erano stati sistematicamente ignorati e calpestati i più elementari diritti fondamentali dell’individuo: è logico dunque che gli sforzi dei Costituenti si siano concentrati nel riaffermare tali diritti inalienabili del singolo, “trascurando”, per così dire, tematiche pur rilevantissime quali il mercato e la concorrenza, che sono diventate invece centrali neppure una decina di anni dopo con la nascita della Comunità economica europea nel 1957 e che tuttora, pur con l’approdo all’Unione europea che ha allargato alla tutela dei diritti fondamentali la sua sfera di competenze, mantengono una posizione di assoluta rilevanza. Non può poi non evidenziarsi una storica distanza culturale, che solo recentemente stiamo cercando di colmare, dei [continua ..]


4. Limiti alla libertà di iniziativa economica e Unione europea

I limiti alla libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione avevano trovato già nel ventesimo secolo un significativo riconoscimento con la tutela della concorrenza, riconosciuta e protetta esplicitamente dal diritto dell’Unione europea e dall’art. 16 della CEDU che tutela la libertà d’impresa, perché tali libertà non possono essere esercitate se lo Stato non è in grado di garantire al suo interno la libertà di concorrenza [39], caratterizzata da norme provviste di una forte di imperatività. In effetti il ventesimo secolo si contrappone al diciannovesimo – que­st’ul­timo fortemente caratterizzato dal liberismo – per la consistente introduzione di regole inderogabili, che attenevano, nel campo del diritto delle procedure fallimentari alla tutela paritaria o differenziata dei terzi nei confronti dell’im­prenditore in dissesto, nel campo del diritto del lavoro alla tutela dei lavoratori (con una massiccia legislazione speciale, all’interno della quale spiccavano la Carta del lavoro del 1927 e lo Statuto dei lavoratori del 1970); nel campo del diritto societario dapprima alla tutela delle minoranze dei soci mediante l’inderogabilità legislativa dell’articolazione di competenze nell’orga­nizzazione delle società di capitali e successivamente alla tutela di quegli stessi soci di minoranza ma anche dei potenziali investitori (non solo in azioni ma anche in obbligazioni societarie. È indubbio tuttavia che nel ventesimo secolo viene data una lettura riduttiva e comunque non immediatamente precettiva ma meramente programmatica di molte norme della Costituzione: sostanzialmente ignorato è l’art. 47 Cost. (a mente del quale «la Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito») mentre anche l’art. 41 Cost. trova scarsa applicazione sia nelle sentenze della Consulta che in quelle della Cassazione e scrive coerentemente Natalino Irti che in tale norma «manca la prospettiva orizzontale, dello svolgersi dell’iniziativa nei confronti di altri soggetti privati ... concorrenza e mercato, cioè i rapporti vicendevoli tra imprenditori ed i rapporti tra imprenditori e consumatori, rimangono estranei alla Carta repubblicana, che conosce soltanto il profilo [continua ..]


5. Limiti alla libertà di iniziativa economica e liberalizzazioni

Non si pongono in contrasto con questo processo di progressiva attenzione all’aspetto pubblicistico dei limiti alla libertà di iniziativa economica le liberalizzazioni, che non possono consistere in una cruda e brutale abolizione di regole come nelle concezioni più radicali presenti negli Stati Uniti, ove le liberalizzazioni si sono manifestate come bandiera dell’ideologia della libertà di mercato intesa come deregulation (ossia semplice abrogazione) di norme imperative che limitavano l’iniziativa economica privata [55]. In effetti, il perseguimento delle liberalizzazioni (ossia la possibilità di far esplicare a tutti la propria libertà di iniziativa economica e quindi il garantire una politica di concorrenza rigorosa) non va necessariamente a scapito del­l’utilità sociale (ossia dei diritti fondamentali della collettività) ma al contrario, come era nell’idea del Costituente, la rafforza; e il perseguimento dell’u­tilità sociale, a sua volta, fornisce nuovo vigore ad una politica di liberalizzazioni, da intendersi appunto non come mera deregulation ma come razionalizzazione della regolazione (ossia come eliminazione di tutte e solo quelle norme che impediscano un pieno sviluppo della concorrenza e che non siano poste a presidio di diritti fondamentali). Infatti la Consulta, con la sentenza n. 200/2012 (confermata dalla sentenza n. 178/2014 e da numerose successive pronunce  [56], ha affermato che «la liberalizzazione, intesa come razionalizzazione della regolazione, costituisce uno degli strumenti di promozione della concorrenza capace di produrre effetti virtuosi per il circuito economico. Una politica di “ri-regolazione” tende ad aumentare il livello di concorrenzialità dei mercati e permette ad un maggior numero di operatori economici di competere, valorizzando le proprie risorse e competenze. D’altra parte, l’efficienza e la competitività del sistema economico risentono della qualità della regolazione, la quale condiziona l’agire degli operatori sul mercato: una regolazione delle attività economiche ingiustificatamente intrusiva – cioè non necessaria e sproporzionata rispetto alla tutela di beni costituzionalmente protetti – genera inutili ostacoli alle dinamiche economiche, a detrimento degli interessi degli operatori economici, dei consumatori e degli stessi [continua ..]


6. La ricerca di un ragionevole contemperamento tra ambiente e salute da un lato e libertà d’impresa dall’altro

Appare un vuoto esercizio di retorica sostenere che – in virtù della teoria dei contro limiti (secondo cui i diritti fondamentali prevalgono su tutti i diritti, anche quelli di cui è portatrice l’Unione europea, fra i quali, in primis, vi sono quelli del mercato, e quindi la concorrenza e il principio di libera circolazione delle merci, dei servizi, dei capitali e delle persone) affermata dalla Consulta sin dalla sentenza n. 170/1984 e sempre confermata – i diritti fondamentali si pongano su un piano superiore e non comunicante rispetto ai diritti del mercato e che non possano mai essere sacrificati a favore dei valori dell’economia; tale atteggiamento potrebbe anzi essere non solo infruttuoso ma anche rischioso, qualora, facendosi forza di questa affermazione, si comprima lo spazio dei diritti dell’uomo a favore del mercato con il pretesto che tanto si tratta di mondi che non possono interferire tra di loro [59]. Sembra invece assai più realistico prendere atto della reciproca interferenza fra gli stessi e concentrarsi sul procedimento più appropriato per realizzare un bilanciamento tra valori che tenga in dovuto conto la sussistenza dei diritti fondamentali senza al contempo comprimere e frustrare eccessivamente i valori del mercato. In questa direzione è fondamentale un uso sapiente delle clausole generali, e in particolare della ragionevolezza, della proporzionalità e della solidarietà sociale [60], pur nella consape­volezza degli inevitabili pericoli di genericità e arbitrarietà che esse comportano [61]. Per ridurre tali rischi risulterebbe fondamentale innanzitutto poter fare affidamento su giudici altamente specializzati in materie economiche e procedere al bilanciamento dei diritti fondamentali tenendo conto, a livello macroeconomico, della dimensione collettiva degli interessi coinvolti: quanto più alto sarà il numero delle persone coinvolte dai sacrifici richiesti dalle esigenze del mercato (ad es. l’inquinamento prodotto da una nuova industria, l’aumento dei prezzi determinato da un’intesa anticoncorrenziale) tanto più energica dovrà essere la reazione dell’ordinamento nel riaffermare le esigenze della collettività valorizzando al massimo l’utilità sociale, che ben può essere considerata l’anello di collegamento tra diritti fondamentali e [continua ..]


NOTE