SOMMARIO:

1. Introduzione - 2. Golden powers: una disciplina “rafforzata” - 3. Profili di compatibilità con il diritto euro-unitario - 4. I poteri speciali nel settore agroalimentare: alcune considerazioni generali - 5. La pronuncia del TAR Lazio - 6. Considerazioni a margine: breve commento alla decisione in parola - NOTE

1. Introduzione

Con la decisione oggetto del presente contributo [1] il TAR Lazio si è pronunciato in ordine al ricorso proposto da Syngenta Crop Protection Ag – multinazionale operante nel settore agrochimico –, finalizzato ad ottenere l’annul­lamento del decreto n. 3693 del Presidente del Consiglio dei Ministri del 21 ottobre 2021. A mezzo di tale decreto, il Governo italiano decideva, infatti, di apporre il veto all’operazione di acquisizione, da parte di Syngenta, dell’intero capitale sociale e dei diritti di voto della società Verisem B.V. e delle società italiane da questa controllate [2]. In specie, nonostante il parere positivo intervenuto a seguito dell’istruttoria svolta, conformemente al disposto dell’art. 2 d.l. n. 21/2012 [3], dal Gruppo di coordinamento interministeriale, nella fattispecie coordinato dal Ministro delle Politiche agricole (parere poi confluito nella relazione conclusiva ritualmente trasmessa), il Consiglio dei Ministri ha ritenuto sussistenti i presupposti per l’esercizio del potere speciale di veto, con ciò paralizzando l’operazione, vietando la cessione delle società del Gruppo Verisem a Syngenta. In punto di motivazione, il Consiglio ha posto l’accento sul potenziale pregiudizio che un’operazione di acquisizione di tale portata avrebbe potuto cagionare al settore agricolo in termini di sicurezza alimentare. E ciò conformemente a quanto disposto dalla vigente normativa “rafforzata” in tema di golden powers [4], la quale consente all’amministrazione centrale di operare un controllo su quei settori ritenuti di particolare interesse e connotati da un certo grado di strategicità, laddove gli interessi essenziali sottesi alle attività svolte in detti settori possano essere – anche in via meramente potenziale – pregiudicati da una variazione nella governance societaria. Più nello specifico, ciò che ha determinato il Governo italiano ad opporsi all’operazione è stata la sottoposizione di Syngenta – società svizzera leader del settore agro-industriale, specializzata nella produzione delle sementi – al controllo del Governo cinese. Nel 2017, infatti, l’azienda veniva acquistata per 43 miliardi di dollari dalla multinazionale pubblica cinese ChemChina, la quale ne diveniva la controllante. In proposito, deve [continua ..]

2. Golden powers: una disciplina “rafforzata”

Premesso quanto sopra – e prima di procedere alla disamina della pronuncia oggetto del presente contributo –, pare opportuna una breve digressione in ordine al complesso sistema normativo edificato dal legislatore italiano e concernente l’esercizio, da parte dell’esecutivo statale, dei poteri speciali. È di palmare evidenza come il repentino incremento dei flussi di investimento effettuati da operatori esteri [6] (ed in particolare extraeuropei) nell’eco­nomia nazionale – prevalentemente diretti all’acquisizione di partecipazioni di controllo in imprese italiane ovvero alla costituzione di nuove filiali produttive – abbia portato con sé l’esigenza di elaborare strumenti giuridici suscettibili di salvaguardare il sistema imprenditoriale nazionale, con particolare riguardo a quei settori considerati di peculiare importanza per l’intero assetto economico e finanziario, quali ad esempio i settori dell’energia, della difesa, dei trasporti o, ancora, per l’appunto, il settore agroalimentare [7]. In altri termini, all’interesse – squisitamente economico – ad un mercato interno appetibile e tale da attrarre investimenti provenienti dall’estero fa da contraltare l’esigenza di garantire la compatibilità di detti investimenti con gli interessi nazionali ritenuti rilevanti [8]. Muovendo dal previgente istituto della golden share [9], introdotto in Italia negli anni Novanta con il decreto legge 31 maggio 1994, n. 332 [10], il legislatore ha provveduto ad una sostanziale riscrittura della normativa concernente i poteri d’intervento statale nell’economia. Il risultato di tale rinnovamento di sistema è rappresentato dal citato d.l. 15 marzo 2012, n. 21, con il quale si è tentato di edificare un corpus di norme che consentisse una corretta eterodirezione delle politiche imprenditoriali e, insieme, un controllo degli investimenti provenienti dall’estero. Mediante il decreto testé menzionato – il quale ha notevolmente dilatato i confini applicativi della previgente disciplina dell’azione aurea – è stata prevista la facoltà del Governo, purché ne sussistano i presupposti, di esercitare i golden powers nei confronti di tutte le società che svolgano attività ritenute strategicamente rilevanti, pubbliche o private che siano, e non [continua ..]

3. Profili di compatibilità con il diritto euro-unitario

Tra i profili maggiormente problematici che caratterizzano il vigente assetto normativo in materia di golden powers assume una posizione di assoluto rilievo la questione della compatibilità di tali poteri con l’ordinamento euro-unitario. Ancor più nello specifico, il riferimento è alle norme che disciplinano le libertà di stabilimento e di libera circolazione di capitali [28]. In altri termini, ci si domanda se il concreto esercizio di tali poteri – i quali si configurano come una concreta estrinsecazione dalla sovranità economica propria dell’autorità statale – osti o meno al corretto funzionamento del mercato interno. Infatti, se, da un lato, le istituzioni dell’Unione hanno progressivamente manifestato un atteggiamento di maggior favore verso lo strumento del golden power, quale mezzo a disposizione del Governo per intervenire nell’economia nazionale ed apporre misure correttive a salvaguardia degli interessi primari della collettività, è d’altra parte vero che, avvalendosi di tali poteri, l’autorità statale comprime (o rischia di comprimere) le libertà economiche degli operatori esteri. In estrema sintesi, alla necessità di promuovere i flussi di investimento esteri e garantire l’effettiva attuazione delle libertà sancite dai trattati, si contrappone un sistema di poteri che, in astratto, consentono ai Governi nazionali di assurgere a veri e propri «guardiani di confini» [29]. Evidentemente, l’unico modo per giungere ad un equilibrio è quello di temperare la discrezionalità dell’esecutivo e prevedere un assetto di regole e principi comuni, tale da circoscrivere al massimo l’ambito di operatività dei singoli Stati. Fatte queste premesse, è appena il caso di rilevare come la Commissione, all’indomani della crisi economico-sanitaria conseguente alla pandemia, abbia prospettato l’esigenza di salvaguardare le industrie strategiche, evidenziando come «la resilienza di tali industrie e la loro capacità di continuare a rispondere alle necessità dei cittadini dell’UE dovrebbero essere in prima linea negli sforzi congiunti sia a livello dell’Unione europea che degli Stati membri» [30], con ciò aprendo ai flussi di investimenti provenienti dall’estero, ferma, tuttavia, la [continua ..]

4. I poteri speciali nel settore agroalimentare: alcune considerazioni generali

Invero, il tema dei poteri speciali, con riguardo agli assetti societari strategici, sta acquistando progressivamente maggior rilevanza nel panorama nazionale, complice anche la volontà del legislatore di dilatare l’ambito applicativo della relativa disciplina. Numerose, infatti, sono state, negli anni, le modifiche apportate alla normativa in materia di golden powers, nel tentativo di innovare e raffinare ulteriormente il meccanismo dei poteri speciali. Anzitutto, a mezzo del d.l. n. 148/2017 [41] la disciplina in parola è stata estesa ai settori caratterizzati da elevata intensità tecnologica, ed in specie a quelli delle comunicazioni elettroniche a banda larga e delle tecnologie 5G. Ulteriori correttivi sono poi stati apportati dal d.l. n. 105/2019 [42], nonché – in concomitanza con l’improvviso insorgere dell’outbreak pandemico – dal c.d. “Decreto Liquidità” [43], con cui è stata altresì prevista l’estensione del regime normativo dei golden powers alle PMI, in precedenza avulse dalla portata applicativa della disciplina. Dette modificazioni hanno determinato un notevole ampliamento del novero dei settori qualificati come “rilevanti” ai fini dell’applicazione della normativa, essendovi stati ricompresi anche tutti quei comparti già individuati dal regolamento (UE) n. 452/2019 [44], vale a dire: i settori delle infrastrutture critiche nei settori dell’energia, dei trasporti, della salute, delle comunicazioni e dei media); delle tecnologie rilevanti nei campi aerospaziale, biotecnologico, robotico, delle I.A. e della cybersecurity; dell’approvvigionamento di materie prime e dell’energia; nonché della libertà d’informazione [45]. Non va dimenticato che la congiuntura economica in cui tale Regolamento è stato emanato si caratterizzava per un certo favor verso gli investimenti esteri diretti. La finalità del Regolamento è stata quella di fornire – attraverso la previsione di una cornice procedurale comune – maggiore chiarezza ad un contesto (quello europeo) in cui i meccanismi di controllo sugli IED delineati dalle singole normative nazionali apparivano alquanto eterogenei [46]. Il tutto attraverso un’impostazione orientata a dare ai processi di innovazione tecnologica una nuova centralità. E in una prospettiva di [continua ..]

5. La pronuncia del TAR Lazio

Prima di approfondire i tratti salienti del caso che qui ci occupa, è appena il caso di osservare che, nonostante l’estensione dei confini applicativi della disciplina, gli interventi del giudice amministrativo in punto di poteri speciali sono stati finora alquanto limitati. Proprio per tale ragione, le pronunce concernenti l’applicazione della disciplina in materia di golden power suscitano particolare interesse, trattandosi di una tematica ancora poco dibattuta in sede giurisdizionale. Fatta questa breve premessa, veniamo ora al caso di specie. A fondamento della propria opposizione, Syngenta ha in primo luogo dedotto l’illegittimità del provvedimento a cagione di un asserito difetto di comunicazione in ordine ai motivi ostativi al rilascio dell’autorizzazione, con ciò prospettando un’aperta violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990. Secondariamente, la società ricorrente ha censurato la valutazione del Governo in ordine alla sussistenza del presupposto legittimante l’esercizio del potere di veto, in specie negando la riconducibilità delle attività del Gruppo Verisem all’alveo di quelle ritenute di rilevanza strategica ai sensi del d.l. n. 21/2012 e del d.P.C.M. n. 179/2020 [51], stante il «mancato esercizio diretto dell’attività di produzione di semi e [del]l’assenza dell’attività di ricerca e sviluppo» [52]. In ultimo, parte ricorrente prospettava altresì un vizio di proporzionalità della decisione, per non avere l’esecutivo applicato misure differenti, alternative e meno invasive. Con la pronuncia in commento, il TAR ha rigettato i motivi di opposizione rappresentati da Syngenta, argomentando come segue. Quanto alla preliminare eccezione svolta dalla ricorrente, il TAR ha sancito che «la notifica costituisce per l’impresa un vero e proprio obbligo, funzionale all’esercizio dei poteri di controllo spettanti allo Stato, e non è volta ad ottenere un bene della vita», rammentando altresì che la notifica costituisce per l’im­presa esclusivamente un atto dovuto a contenuto informativo, che funge unicamente da ausilio all’esercizio dei poteri speciali, essendo l’avvio del relativo procedimento speciale «azionabile dall’amministrazione anche d’ufficio». Con ciò è stato escluso che [continua ..]

6. Considerazioni a margine: breve commento alla decisione in parola

Come già si è avuto modo di evidenziare nelle pagine che precedono, nell’esercitare i poteri speciali, il Governo italiano gode di un’elevata discrezionalità di valutazione, difficilmente sindacabile dal giudice, salva la sussistenza di caratteri di manifesta irragionevolezza o illogicità della decisione, ovvero di una chiara violazione della disciplina legislativa; elementi, questi, che tuttavia non paiono ravvisarsi nel caso di specie. La decisione di apporre il veto è stata determinata dalla volontà di impedire ad un’acquirente di fatto controllata dal Governo cinese di insinuarsi all’interno di un settore ritenuto essenziale dall’amministrazione nazionale, con ciò salvaguardando la produzione di sementi e tecnologie connotate da un certo grado di innovatività. In sintesi, con la presente pronuncia, il TAR è sembrato aderire ad un «approccio piuttosto deferente» [62] verso l’autonomia decisionale dell’esecutivo, in tal modo depotenziando alcuni aspetti procedurali posti a presidio della corretta applicazione della disciplina – quali l’istituzione del Gruppo di coordinamento e la previsione, in capo a quest’ultimo, di specifici poteri istruttori [63]. Tanto premesso, appare oramai evidente come lo strumento del golden power si collochi nel punto di intersezione fra scelte, da un lato, di natura squisitamente economica e industriale e, dall’altro, di strategia politica. Tuttavia – e venendo ai profili più critici della materia di cui si discorre –, preoccupano gli ampi margini di discrezionalità che vengono lasciati all’am­ministrazione centrale, la quale si trova nella posizione, assai privilegiata, di poter scegliere – con un certo margine di autonomia, comunque sussistendo i presupposti di cui si è detto – di avvalersi o meno delle speciali prerogative che la legge le attribuisce, di fatto esercitando, ancorché in via mediata, una certa influenza sul mercato [64]. Se da un lato, infatti, un controllo sulle operazioni rilevanti che coinvolgono i settori strategici – i cui effetti potrebbero riverberarsi (negativamente) sui primari interessi nazionali – pare quanto mai opportuno, è ben vero che, d’altra parte, la disciplina delineata dal legislatore dilata notevolmente la libertà di azione del [continua ..]

NOTE