Oggetto del presente lavoro è in primo luogo l’analisi del contenuto e degli effetti prodotti dal Temporary Framework adottato dalla Commissione europea, in materia di aiuti di Stato, per far fronte all’emergenza economica causata dalla pandemia da Covid-19. L’allentamento del rigore normalmente adoperato dalla Commissione nel controllo del rispetto di tale disciplina da parte degli Stati membri è pienamente giustificato al fine di compensare i danni sofferti dalle imprese a causa di un “evento eccezionale” (art. 107 TFUE) e allo scopo di porre rimedio a un grave turbamento dell’economia degli Stati membri (art. 107 par. 3 TFUE). Il rischio è tuttavia la frammentazione del mercato interno, causato non solo dalla disparità di risorse finanziarie tra gli Stati membri ma anche da deroghe alle regole a tutela del mercato interno che non siano limitate a quanto strettamente indispensabile e circoscritte nel tempo. L’importanza della disciplina degli aiuti di Stato – quale “cornice di garanzia” per le imprese e per gli Stati membri, è del resto testimoniata dalle indicazioni che circondano l’attuazione del Recovery Plan. Neppure l’ingente quantità di risorse finanziarie di cui beneficeranno gli Stati membri può costituire un rimedio sufficiente per la ripresa economica del mercato europeo, se tali risorse non saranno infatti gestite nel rispetto rigoroso delle regole del mercato interno (in primis quelle degli aiuti di Sta­to), per il perseguimento di obiettivi comuni (in particolare la transizione verde e digitale), i quali possono essere raggiunti proprio – e anche – facendo leva su una buona politica sugli aiuti di Stato come testimoniato dalle numerose linee guida pub­bli­cate dalla Commissione per aiutare gli Stati membri a predisporre i propri PNRR, e dalla revisione delle linee guida sugli importanti progetti di comune interesse europeo (art. 107 par. 3, lett. b).

SOMMARIO:

1. La crisi sanitaria ed economica e l’intervento della Commissione europea - 2. Le misure indicate nel Temporary Framework - 3. L’intervento ex post: la compensazione dei danni subiti gli aiuti ex art. 107, par. 2, lett. b) in ragione dell’“eccezionalità dell’evento” - 4. L’allentamento dei requisiti per la valutazione di compatibilità. Gli interventi ex art. 107 par. 3, lett b) e c) - 5. Gli ulteriori effetti del Temporay Framework oltre il suo stesso ambito: i) l’estensione dell’efficacia temporale e delle ipotesi di compatibilità - 6. Segue. ii) Il cumulo delle misure di aiuti e il raccordo con altri principi - 7. Disapplicazione del divieto di aiuti di Stato? - 8. I limiti del Framework: la scarsità delle risorse statali e il rischio di frammentazione del mercato interno - 8. I limiti del Framework: la scarsità delle risorse statali e il rischio di frammentazione del mercato interno - 9. Gli scenari: il Recovery Plan nell’ambito del Next generation EU… se l’interesse è davvero comune - 10. Recovery Plan, aiuti di Stato, interesse comune e solidarietà - 11. Recovery Plan e aiuti di Stato: obiettivi strategici comuni e progetti di comune interesse europeo - 12. Conclusioni - NOTE

1. La crisi sanitaria ed economica e l’intervento della Commissione europea

La grave crisi economica che l’emergenza sanitaria ha innestato è sotto gli occhi di tutti. Si tratta di una situazione senza precedenti perché, da un lato, colpisce simmetricamente tutti gli Stati europei – seppur con diversa intensità – e, dall’altro, investe trasversalmente (tranne poche eccezioni) tutti i settori produttivi, rimasti fermi a causa del lock down o comunque in sofferenza a causa delle limitazioni più o meno stringenti imposte similarmente da parte tutti i governi nazionali [1].

Le risposte per fronteggiare una crisi di tali dimensioni devono essere date sia a livello nazionale che europeo. La posta è ovviamente alta: oltre alla sopravvivenza delle singole economie dei Paesi membri, è in gioco la tenuta del mercato europeo e quindi della stessa Unione europea.

La Comunicazione “Coordinated economic response to the COVID-19 Outbreak” – adottata il 13 marzo 2020 [2] – è stato il primo, generale documento con il quale la Commissione ha individuato le principali linee di azione per una risposta “coordinata” a livello europeo. La prima è ovviamente quella di «contribuire a salvare vite umane, garantire i fondi e gli investimenti necessari per le forniture da utilizzare nel contenimento e trattamento della pandemia»; le altre due sono di natura economica, dirette dunque a tamponare l’impatto della crisi sanitaria sull’economia e consistono nel «garantire che i lavoratori in Europa siano protetti contro le perdite di reddito e che le imprese (in particolare le PMI) e i settori più colpiti beneficino del sostegno e della liquidità finanziaria necessari» nonché nel «ridurre le ripercussioni sull’economia nel suo complesso impiegando tutti gli strumenti a disposizione dell’UE e utilizzando pienamente un quadro flessibile dell’UE per favorire le azioni degli Stati membri». Le azioni si sono via moltiplicate nel tempo toccando diversi ambiti e settori [3].

In tale cornice si inquadra anche la Comunicazione adottata il 19 marzo 2020, “Temporary Framework on State Aid” [4](TF) – con la quale la Commissione ha annunciato, in ragione dell’eccezionalità e gravità degli eventi, di rendere temporaneamente più “morbida” la valutazione della compatibilità degli aiuti ed ha indicato una serie di misure che gli Stati possono immediatamente adottare. Il TF è stato poi integrato da cinque successive comunicazioni (3 aprile [5] e 13 maggio [6], 29 giugno [7], 23 ottobre [8] e 28 gennaio 2001 [9]).

Il ventaglio di opzioni individuate dalla Commissione non sostituisce gli strumenti già esistenti in materia di aiuti di Stato ma si aggiunge, ampliando notevolmente sia il numero delle misure che possono essere erogate che la loro tipologia ed intensità [10].

Sulla base del TF, la Commissione ha, infatti, già adottato circa cinquecento decisioni positive che hanno consentito agli Stati membri di intervenire a favore di interi settori produttivi[11].

Si tratta come evidente di un’iniziativa senza precedenti e che è stata accolta con notevole entusiasmo [12]. Il protrarsi dell’emergenza ha indotto la Commissione a spostare più di una volta il termine del periodo di riferimento del Quadro temporaneo, che è per ora previsto per il 31 dicembre 2021.

Nel frattempo le Istituzioni dell’Unione europea hanno adottato il “Regolamento sul Recovery Plan” [13] che si inquadra nell’ambito del Next Generation EU, invitando gli Stati a presentare i propri PNRR (Piani nazionali di resilienza e recupero). Il Recovery Plan si avvarrà di “risorse comuni” dell’Unione europea che verranno trasferite agli Stati membri. Tuttavia, anche la gestione di tali risorse a livello nazionale dovrà tenere conto della disciplina degli aiuti di Stato.

Le questioni che dunque si pongono sono molteplici. Innanzitutto si vuole verificare in quale misura e con quali modalità la Commissione abbia allentato la disciplina sugli aiuti di Stato, qual è il rapporto tra le varie tipologie di aiuti che gli Stati possono concedere e quali sono gli eventuali ulteriori effetti prodotti dal nuovo Quadro. Ad un anno dalla sua adozione ci si chiede, in secondo luogo, quali pregi e quali limiti presenta il TF, e qual è il suo impatto sia nell’ambito del controllo sugli aiuti di Stato che in generale sul mercato interno. La questione è dunque quella di verificare quale sia il giusto equilibrio tra la necessità di un marcato intervento statale sul mercato e una ripresa economica dell’Unione europea.

Ci si domanda inoltre se un allentamento della disciplina sugli aiuti di Stato, o addirittura un “parziale congelamento” sia ineludibile anche dopo la scadenza del 31 dicembre 2021. Qual è dunque, nell’attuale contesto della crisi sanitaria ed economica, la soluzione, anche alla luce del Next Generation EU (e del Recovery Plan in particolare) che più adeguatamente garantisce la coerenza tra gli obiettivi del mercato interno (e le restrizioni normalmente imposte agli Stati dal Trattato) e la necessità di una rapida ripresa economica. E quindi, da ultimo, qual è il ruolo che la disciplina sugli aiuti di Stato potrà assumere nel contesto del Recovery Plan e se il mantenimento del controllo sugli interventi statali possa costituire un ostacolo o, al contrario, sia funzionale all’attua­zione dello stesso Recovery Plan.

2. Le misure indicate nel Temporary Framework

Fermo restando che misure applicabili a tutte le imprese – quali integrazioni salariali, sospensione del pagamento delle imposte o dei contributi previdenziali o rimborsi per servizi cancellati – non sono selettive e dunque non hanno necessità di alcuna autorizzazione, la Commissione ricorda che gli Stati membri, per far fronte all’emergenza economica, possono innanzitutto erogare misure di aiuto nell’ambito della disciplina già esistente. Tali misure potranno essere esaminate alla luce dell’art. 107, par. 2, lett. b), TFUE (compensazione dei danni derivanti da calamità naturali o da eventi eccezionali) o dell’art. 107 par. 3, lett. b) [14], o lett. c), TFUE [15].

Ulteriori interventi potranno anche trovare base giuridica nei regolamenti di esenzione già esistenti e, in particolare, il Regolamento Generale di esenzione per categoria [16] e il Regolamento de minimis [17].

Ad integrazione delle misure che potrebbero essere consentite sulla base dell’ordinario controllo di compatibilità, il TF ne indica invece una serie ulteriore che la Commissione può temporaneamente ed eccezionalmente ritenere compatibili, alla luce dell’art. 107, par. 3, lett. b) e lett. c).

Si tratta di misure che possono riguardare trasversalmente tutti i settori, tranne per alcuni specifici ambiti [18]. La Commissione ha preferito infatti introdurre un quadro generale anziché differenziare gli strumenti a seconda del­l’impatto, più o meno grave, che la pandemia da Covid-19 ha prodotto nei differenti comparti.

Tenuto tuttavia conto della particolare criticità dei settori dei trasporti e del turismo [19], la Commissione ha provveduto, a latere, a pubblicare alcune comunicazioni esplicative riguardo a tutte le misure che in via ordinaria o in via ec­cezionale gli Stati possono adottare, evidenziando – e questo vale soprattutto per i trasporti – la differente disciplina applicabile in presenza di servizi di interesse economico generale [20].

Le categorie di misure che secondo il TF rientrerebbero nell’ambito di applicazione dell’art. 107 par. 3 lett. b) sono state in parte introdotte con la prima Comunicazione del 19 marzo 2020 e poi successivamente integrate e precisate, e corrispondono allo stato attuale alle seguenti: i) aiuti di importo minore (fi­no a 1.800.000 euro [21]) concessi mediante sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili, agevolazioni fiscali o di pagamento, garanzie, prestiti; ii) aiuti sotto forma di garanzie pubbliche sui prestiti; iii) aiuti sotto forma di tassi di interesse agevolati per i prestiti. In tutti e tre i casi vale la condizione secondo cui le imprese beneficiarie non dovevano trovarsi già in difficoltà il 31 dicembre 2019 [22]. Gli Stati possono poi concedere: iv) aiuti sotto forma di garanzie e prestiti veicolati tramiti enti creditizi o altri enti finanziari; v) assicurazione del credito al­l’esportazione a breve termine [23]; vi) aiuti sotto forma di differimento delle imposte e/o dei contributi previdenziali delle imprese; vii) aiuti sotto forma di sovvenzioni per il pagamento dei salari dei dipendenti per evitare i licenziamenti durante la pandemia di COVID 19; e da ultimo viii) aiuti sotto forma di sostegno a costi fissi non coperti in caso di fermo delle attività (in una percentuale che va dal 70% al 90% e con importi che possono arrivare a 10.000.000 di euro) [24].

Largo spazio è inoltre dedicato alle misure di ricapitalizzazione per le imprese che si trovano in difficoltà finanziaria a causa della pandemia da Covid-19. L’introduzione di tali misure è avvenuta a seguito di emendamenti introdotti a partire dalla Comunicazione dell’8 maggio 2020, e ciò dimostra la duttilità dell’approccio seguito dalla Commissione in linea con il progressivo aggravarsi dell’emergenza sanitaria ed economica. Le misure di ricapitalizzazione possono essere indirizzate sia a grandi imprese che a PMI e possono consistere i) nell’emissione di nuove azioni ordinarie o privilegiate (strumenti rappresentativi di capitale) e/o ii) diritti di partecipazione agli utili, partecipazione senza diritto di voto e a responsabilità limitata e le obbligazioni convertibili garantite o non garantite (strumento “ibridi di capitale”).

L’ingresso dello Stato nelle imprese è tuttavia considerato come l’extrema ratio considerati «gli effetti altamente distorsivi per la concorrenza». Tale via è dunque perseguibile solo qualora «non sia possibile trovare un’altra soluzione adeguata» [25]. Deve trattarsi in primo luogo di imprese che non erano già in difficoltà il 31 dicembre 2019 [26]. La ricapitalizzazione è inoltre possibile i) solo qualora senza l’intervento dello Stato il beneficiario fallirebbe (o avrebbe gravi difficoltà a mantenere le sue attività); ii) sussiste un interesse comune all’inter-vento; iii) il beneficiario non è in grado di reperire finanziamenti sui mercati a condizioni accessibili. L’importo non deve superare il minimo necessario ad assicurare la redditività del beneficiario e non deve andare al di là del rispristino della struttura patrimoniali dello stesso alla situazione anteriore alla pandemia e cioè al 31 dicembre 2019 [27].

Ulteriori condizioni disciplinano la remunerazione e l’uscita dello Stato dal capitale delle imprese. Come principio generale la remunerazione deve essere innanzitutto congrua per l’investimento e la ricapitalizzazione COVID-19 dovrebbe essere rimborsata non appena l’economia si sia stabilizzata. La remunerazione «dovrebbe inoltre essere aumentata per farla convergere con i prezzi di mercato»; ciò al fine di incentivare il beneficiario e gli altri azionisti a rimborsare la misura e a ridurre al minimo il rischio di distorsioni [28]. Le imprese (diverse dalle PMI) che hanno ricevuto una ricapitalizzazione Covid-19 superiore al 25 % devono inoltre dimostrare di avere una strategia di uscita credibile per la partecipazione dello Stato membro. Tale strategia deve essere preparata e presentata dallo Stato membro entro 12 mesi dalla concessione dell’aiuto e deve essere approvata [29]. Specifiche cautele sono infine prescritte al fine di prevenire indebite distorsioni della concorrenza dovute ad esempio a espansioni commerciali aggressive finanziate dagli aiuti di Stato [30].

La Commissione – al fine di agevolare e accelerare le attività di ricerca e sviluppo in materia di Covid-19, garantendo alle imprese interessate l’accesso alla liquidità e ai finanziamenti – ha infine ampliato le categorie di aiuti ritenute compatibili in applicazione dell’art. 107 par. 3, lett. c) TFUE. Con la Comunicazio­ne del 3 aprile, sono state infatti espressamente incluse le misure che com­portano i) aiuti per la ricerca e lo sviluppo in materia di Covid-19; ii) aiuti agli investimenti per le infrastrutture di prova e upscaling; iii) aiuti agli investimenti per la produzione di prodotti connessi al Covid-19.

Oltre all’ampia gamma di interventi previsti va sottolineato che le misure incluse nel TF sono tutte cumulabili tra loro, ad eccezione delle garanzie e dei prestiti agevolati di cui alle sezioni 3.2 e 3.3 e delle misure per la ricerca e sviluppo, investimenti e produzione diretti a far fronte all’emergenza sanitaria, rientranti nelle sezioni 3.6, 3.7 e 3.8 (ma solo per i medesimi costi ammissibili). Gli aiuti concessi nell’ambito del TF possono inoltre essere ulteriormente cumulati con gli aiuti rientranti nei vari regolamenti di esenzione (in particolare il GBER e il Regolamento de minimis).

Qualche riferimento va infine speso sul ruolo assunto dagli istituti bancari e finanziari: per un verso essi rappresentano il veicolo attraverso il quale lo Stato può erogare gli aiuti alle imprese (in particolare le garanzie pubbliche e i prestiti), ed è dunque importante che il flusso di credito non sia assoggettato a forti limitazioni. Tuttavia l’erogazione di prestiti e garanzie può tradursi per le banche in un vantaggio indiretto (e dunque porre anche problemi di cumulo). Per altro verso, anche gli stessi istituti bancari possono avere necessità di sostegno finanziario diretto.

In linea generale gli enti creditizi o altri enti finanziari «dovrebbero, nella mi­sura più ampia possibile, trasferire ai beneficiari finali i vantaggi della garanzia pubblica o dei tassi di interesse agevolati sui prestiti» [31]; pertanto «l’inter­mediario finanziario dovrà essere in grado di dimostrare l’esistenza di un meccanismo volto a garantire che i vantaggi siano trasferiti, nella misura più ampia possibile, ai beneficiari finali» [32].

Tuttavia, il fatto che gli istituti finanziari traggano eventualmente un vantaggio indiretto può costituire un incentivo per le banche nell’erogazione dei prestiti e garanzie statali. Qualora ciò si verifichi, resterebbe fermo che tali aiuti non hanno comunque «l’obiettivo di preservare o ripristinare la redditività, la liquidità o la solvibilità degli enti creditizi» e pertanto non dovrebbero né i) essere qualificati come sostegno finanziario pubblico straordinario [33] e né ii) essere valutati alla luce delle norme sugli aiuti di Stato applicabili al settore bancario [34]. Eventuali aiuti indiretti dovrebbero allora essere valutati alla luce delle misure previste dal TF e come tali cumulabili con altre misure [35].

Riguardo invece agli aiuti diretti, essi possono consistere come per altri ope­ratori colpiti, in misure rientranti nell’artt. 107 par. 2, lett. b) del TFUE per com­pensare i danni diretti subiti a causa della pandemia di Covid-19 (in tal ca­so non verrebbero considerati come “sostegno finanziario pubblico straordinario”) oppure nell’art. 107 par. 3, lett. b). Le misure sarebbero tuttavia valutate alla luce della Comunicazione sul settore bancario del 2013 e non del TF del 2020 [36].

Delineato brevemente il quadro generale della nuova disciplina, quello che emerge – al di là della complessità e varietà degli interventi previsti e dell’ap­plicazione multisettoriale del nuovo Quadro – è che i concetti intorno ai quali ruota in sostanza l’impianto sono: i) la qualificazione dell’evento (la pandemia da Covid-19) come “eccezionale” ai fini dell’applicazione dell’art. 107 par. 2 lett. b), con conseguente autorizzazione ex ante ad un utilizzo “generalizzato” di tale base giuridica; ii) una definizione estremamente elastica dei parametri di compatibilità – fondati per la maggior parte sull’art. 107, par. 3, lett. b) e, in misura residuale anche sulla lett. c) – delle misure rientranti nel TF.

La nuova disciplina, inoltre, è in grado direttamente o indirettamente di produrre effetti anche su profili che si pongono al di fuori della sua stretta cornice.

3. L’intervento ex post: la compensazione dei danni subiti gli aiuti ex art. 107, par. 2, lett. b) in ragione dell’“eccezionalità dell’evento”

Come espressamente ricordato dal TF, gli Stati hanno dunque la possibilità di fare leva sull’art. 107, par. 2, lett. b), TFUE. La norma consente l’adozione di misure di aiuti a compensazione dei danni sofferti dalle imprese a causa di “calamità naturali” o “eventi eccezionali”. Si tratta come noto di una disposizione poco utilizzata nella prassi della Commissione e per lo più applicata per la prima tipologia di eventi (le calamità naturali).

Nella sua Comunicazione del 13 marzo, la Commissione ha infatti approfittato per chiarire che l’evento è eccezionale se imprevedibile o difficile da prevedere; di notevole portata/impatto economico; straordinario cioè differisce net­tamente dalle condizioni in cui il mercato normalmente opera [37]. Non rientrano infatti in tale ipotesi eventi di natura prettamente economica (e di fatto, come detto, la precedente crisi bancaria e finanziaria non è stata ipotizzato l’utilizzo di tale base giuridica) o anche epidemie di “più modesta” entità (come l’influenza aviaria [38]; in tal caso è stato fatto per lo più ricorso all’art. 107 par. 3, lett. b) TFUE) o fenomeni gravi ma ricorrenti [39] o eventi pur sempre straordinari ma evitabili (e quindi prevedibili) [40].

In passato l’eccezionalità dell’evento è stata ad esempio riconosciuta riguardo agli attacchi terroristici dell’11 settembre (con conseguente autorizzazione ad erogare aiuti per indennizzare le compagnie aeree); dell’epidemia della “mucca pazza” [41], dell’eruzione del vulcano islandese nel 2010 [42], di incidenti marittimi. [43] Alla pari di tali eventi, anche l’emergenza sanitaria da Covid-19 costituisce un evento eccezionale ai sensi dell’art. 107, par. 2, lett. b), in particolare per quanto riguarda i settori immediatamente e maggiormente colpiti come i trasporti, il turismo, la cultura, il commercio al dettaglio [44].

Occorre ovviamente ricordare che a differenza degli aiuti erogabili in caso di calamità naturali, le misure che uno Stato membro intende concedere nei casi di eventi eccezionali non sono espressamente previste dal GBER (art. 50), e dunque devono essere comunque notificate alla Commissione. La com­patibilità di tali misure alla luce dell’art. 107, par. 2, lett. b), è però considerata di fatto automatica. Il margine di discrezionalità della Commissione è infatti notevolmente ristretto e non comporta alcuna ponderazione tra gli effetti distorsivi e i vantaggi ottenuti dalle imprese [45]. L’esame si limita a verificare l’esisten­za reale del danno, la sua quantificazione (anche in ragione della durata temporale), il nesso causale tra l’aiuto e il danno, e l’assenza di una sovra compensazione [46].

Inoltre, come previsto in linea generale per tutte e misure indicate dal TF, anche gli aiuti rientranti nell’art. 107, par. 2, lett. b) possono essere cumulati con altre misure eventualmente già erogate [47].

Sebbene tutti gli elementi descritti dovrebbero (o avrebbero dovuto) condurre ad un uso massiccio da parte degli Stati membri di tale disposizione, peraltro pienamente avallata dalla Commissione, le notifiche di misure di aiuto riconducibili all’art. 107, par. 2, lett. b), TFUE sono state in numero considerevolmente inferiore rispetto ad altri tipi di interventi [48].

Quali sono i motivi? Uno di questi potrebbe essere ravvisabile nella carenza di risorse statali, tenuto anche conto che la misura più efficace in tale ambito è il finanziamento a fondo perduto. Ve ne possono tuttavia essere altri.

Proprio perché la concessione di misure ai sensi dell’art. 107, par. 2, lett. b) comporta una verifica circoscritta, l’accertamento dei requisiti è molto rigoroso e la norma è interpretata restrittivamente [49]. Una delle prime questioni che, ad esempio, si è posta è se ai fini della quantificazione del danno, il periodo temporale di riferimento dovesse essere quello interessato dal fermo ufficiale dell’at­tività, disposto nel singolo Stato membro o si dovesse anche considerare il periodo precedente e/o successivo (per considerare, ad esempio, il calo delle prenotazioni alberghiere dovute alle difficoltà di circolazione, alle regole sul distanziamento sociale, ecc.). A rigore il periodo di riferimento dovrebbe essere quello durante il quale l’impresa non ha potuto operare normalmente e con inclusione anche di tutti i maggior costi sostenuti per la riapertura delle attività.

In ragione delle numerose criticità interpretative, l’ultima comunicazione (28 gennaio 2021) è intervenuta tentando di chiarire taluni aspetti. Il momento di inizio dell’evento eccezionale e l’arco temporale non devono essere dimostrati in quanto espressamente fissati dalla stessa Commissione (dal 1° gennaio 2020 al 31 dicembre 2021). Le misure nazionali restrittive (e la loro durata) incidono invece sul nesso di causalità tra l’evento eccezionale e i danni subiti da un’impresa (assenza di domanda. Le misure sono individuate in quelle «che prevedono la cessazione completa di un’attività economica […] o in determinate zone […] [50] o le misure di esclusione di alcune categorie di clienti estremamente concrete» [51]. O, ancora, «quelle che introducono una soglia massima di affluenza in settori specifici o per attività specifiche» (ad esempio, attività di intrattenimento, fiere commerciali, eventi sportivi) [52].

La Commissione esclude invece espressamente dall’ambito dell’art. 107, par. 2, lett. b) tutti gli interventi che mirino a compensare l’introduzione di «misure restrittive più generali (come ad esempio, le misure di distanziamento sociale o le disposizioni sanitarie di carattere generale). Non vanno perciò presi in considerazione «gli effetti economici del calo della domanda o dell’affluenza […] dovuti alla maggiore riluttanza dei clienti a riunirsi in luoghi pubblici, mezzi di trasporto o altri luoghi, o alle restrizioni relative alla capacità».

Una seconda questione riguarda la maggiore difficoltà nella quantificazione del lucro cessante rispetto al danno emergente, anche al fine di evitare una sovra compensazione (che la Commissione potrebbe chiedere ex post di recuperare in quanto aiuto illegale e incompatibile) [53].

Quello che dunque, a conti fatti, emerge è che sulla base dell’art. 107, par. 2, lett. b) possono essere autorizzati solamente quegli interventi volte a compensare i danni che siano diretta conseguenze di un fermo totale o parziale o comunque di una limitazione dell’attività, imposta da provvedimenti statali.

La difficoltà di differenziare i danni economici direttamente causati da misure concrete (chiusura, limitazioni di attività, o di clienti) da quelli derivanti dal calo della domanda o dell’affluenza rende dunque poco agevole un’esatta quan­tificazione del danno con l’ulteriore rischio – a seconda dei casi – di una sotto compensazione o sovra compensazione o di discriminazioni tra aeree territoriali, tra attività o momenti temporali. E rende pertanto meno appetibile in sostanza il ricorso a tale previsione da parte degli Stati membri.

Il limitato ricorso – inferiore forse alle attese – alle forme di compensazione ex post dei danni sofferti dalle imprese non deve tuttavia eccessivamente sorprendere o preoccupare.

Tale disposizione resta infatti di applicazione eccezionale perché è lo stesso Trattato a limitarne la sua operatività ex post, a compensazione dei danni effettivamente sofferti dalle imprese. È dunque proprio la scarsissima discrezionalità che il Trattato attribuisce ab origine alla Commissione – nella valutazione dei vari elementi, come il danno e il nesso di causalità – che rende “rigida” la norma impedendo alla Commissione di “modellarne” il suo contenuto.

In secondo luogo la scarsità di misure notificate ex art. 107, par. 2, lett. b) TFUE va visto in relazione all’ampia offerta di altre misure di cui gli Stati membri possono disporre e che – alla luce del TF – si presentano certamente più duttili. Qualora, infatti gli aiuti siano volti a porre rimedio in modo più generale alla crisi economica innescata dalla pandemia di COVID-19 essi possono essere più correttamente valutati alla luce della diversa base di compatibilità rappresentata dall’art. 107, par. 3, lett. b) TFUE, e quindi, in linea di principio, alla luce dei criteri eccezionalmente introdotti dalla Commissione nella Comunicazione del 19 marzo e successivi emendamenti.

4. L’allentamento dei requisiti per la valutazione di compatibilità. Gli interventi ex art. 107 par. 3, lett b) e c)

Anche la norma dell’art. 107, par. 3, lett. b) TFUE presenta carattere eccezionale. Essa consente infatti di intervenire «per porre rimedio a un grave turbamento dell’economia» e tale requisito è stato interpretato in maniera rigorosa. Tant’è che sino alla crisi bancaria e finanziaria del 2008 le sue applicazioni sono state davvero rare.

A differenza delle misure ai sensi del par. 2, quelle rientranti nel par. 3, lett. b) non sono “automaticamente” autorizzate dalla Commissione. Gli Stati devono infatti dimostrare che gli interventi per porre rimedio al grave turbamento economico sono necessari, adeguati e proporzionati [54]. Tuttavia, diversamente dalle altre ipotesi contemplate sempre dal par. 3 dell’art. 107 TFUE, la Commissione non è tenuta ad effettuare un vero e proprio bilanciamento tra gli effetti distorsivi che la misura comporta e i suoi benefici al fine di verificare se la misura risponda all’interesse comune. E questo perché l’interesse comune sarebbe considerato in re ipsa. Recenti precisazioni sul punto sono contenute nella sentenza Austria c. Commissione [55], e ancor più chiaramente nei recenti casi Ryanair c. Commissione [56], in relazione ai quali il Tribunale ha precisato che «si presume che dette misure [quelle ex art. 107, par. 3, lett. b)] siano adottate nell’interesse dell’Unione» sempre che siano adeguate, necessarie e proporzionate, «sicché tale disposizione non richiede che la Commissione proceda a un bilanciamento tra gli effetti benefici dell’aiuto e i suoi effetti negativi sulle condizioni degli scambi e sul mantenimento di una concorrenza non falsata […]. In altri termini, un simile bilanciamento non avrebbe ragion d’es­se­re nell’ambito dell’art. 107, par. 3, lett. b) TFUE, in quanto il suo risultato si presume positivo. Il fatto che uno Stato membro riesca a porre rimedio a un grave tur­bamento della sua economia non può infatti che andare a beneficio del­l’Unio­ne in generale e del mercato interno in particolare» [57].

Poiché l’obiettivo di tali misure è quello di sostenere le imprese in caso di “grave turbamento” ed avviarle ad una ripresa economica, la loro concessione non è condizionata alla dimostrazione di un nesso diretto di causalità (tra l’evento eccezionale e il danno) né ad un’esatta quantificazione dei danni (diretti) e può ben essere utilizzata per coprire anche i danni indiretti o prevenire un ulteriore “turbamento” potenziale [58] (per alleviare ad esempio gli oneri delle imprese in caso di diminuzione della loro attività causata dal calo della domanda o dell’affluenza e non dovuta invece a chiusure imposte con atto della pubblica autorità [59]).

Quello che allora emerge è che l’art. 107, par. 3, lett. b) TFUE consente di fatto agli Stati membri di intervenire sia per “compensare” i danni causati dal grave turbamento dell’economia che per “incentivare” la ripresa delle attività. Considerando che il TF si concentra per la maggior parte proprio su tali misure appare chiara la scelta degli Stati di ricorrere più a tale disposizione piuttosto che al par. 2, lett. b) dello stesso art. 107 TFUE.

La Commissione, inoltre, nel contesto dell’attuale situazione emergenziale, ha ulteriormente ampliato la portata della norma. La differenza con il Framework del 2008 – adottato interamente sulla base dell’art. 107, par. 3, lett. b) TFUE per fronteggiare la crisi bancaria e finanziaria – è ad esempio marcata. Oltre all’applicazione trasversale della disciplina a tutti i settori industriale e alla tempestività della sua adozione (pochi giorni dopo la decisione di lock down adottata in vari Stati membri), il nuovo Framework si caratterizza per una procedura di approvazione delle misure estremamente accelerata (in media 24-48 ore). Gli aiuti di “importo limitato” possono inoltre arrivare a cifre particolarmente elevate (fino a 1.800.000 euro rispetto ai 500.000 della precedente crisi). La gamma di strumenti è poi estremamente ampia, spaziando dagli interventi a fondo perduto, ai prestiti, alle garanzie e tassi di interesse agevolati, al­le agevolazioni fiscali e di pagamento (e differimento delle imposte e/o dei contributi previdenziali), alle ricapitalizzazioni, e altre ancora.

Ma non solo. Nell’ambito del suo spazio di discrezionalità, la Commissione ha inoltre ulteriormente “alleggerito” i criteri in base ai quali le misure possono essere considerate adeguate, necessarie e proporzionate. Nella maggior parte dei casi non è infatti prescritta l’intensità dell’aiuto in termini di percentuale dei costi ammissibili (è prevista solo per gli “aiuti sotto forma di sostegno a costi fissi non coperti”). La previsione di parametri oggettivi (l’ammontare massimo, il tasso minimo, ecc.), tutti agevolmente verificabili, consente infatti alla Commissione di poter rispondere in un brevissimo lasso di tempo, senza necessità di procedere a quel seppur minimo scrutinio sull’adeguatezza e proporzionalità della misura (che anche in tal caso si considera presunta). Di fatto l’unica vera eccezione è costituita dalle misure di ricapitalizzazione che per il loro elevato potenziale distorsivo sono infatti circondate da particolari cautele, e alle quali il TF dedica numerosi passaggi. Tuttavia, anche in tal caso è possibile notare un sensibile ammorbidimento dei criteri che devono essere osservati dagli Stati membri.

Accanto all’art. 107, par. 3, lett. b) TFUE – e questa costituisce un’ulteriore differenza con la crisi bancaria e finanziaria del 2008 – gli Stati possono inoltre, come già evidenziato, fare leva sull’art. 107, par. 3, lett. c). Diversamente dalla prima, la Commissione ha qui l’onere di valutare che la misura non sia contraria all’interesse comune e dunque a operare il bilanciamento tra effetti distorsivi e benefici [60]. Non a caso la sua applicazione – nel contesto del TF – è residuale. In linea con l’approccio adottato dalla Commissione per la valutazione di compatibilità di una misura alla luce di tale base giuridica, è ad esempio richiesto che l’intensità dell’aiuto non superi una certa percentuale dei costi ammissibili. Tuttavia, notiamo anche in riferimento a tale disposizione un allentamento di determinati criteri. Uno tra tutti la dimostrazione dell’effetto di incentivazione (utile a valutare l’impatto positivo della misura), che in taluni casi risulta sostanzialmente presunto [61].

Quanto riportato trova peraltro conferma in un’altra affermazione contenu­ta nella Comunicazione e cioè che la Commissione ha, nell’indicare la pos­sibilità, per gli Stati membri, di adottare determinate misure ai sensi del­l’art. 107, par. 3, lett. c) TFUE già «tenuto debitamente conto dell’obiettivo co­mune perseguito da tali misure di aiuto e dei loro effetti positivi per affrontare la crisi sanitaria provocata dalla pandemia di COVID-19 quando li ha soppesati rispetto ai potenziali effetti negativi delle misure sul mercato interno» [62].

5. Gli ulteriori effetti del Temporay Framework oltre il suo stesso ambito: i) l’estensione dell’efficacia temporale e delle ipotesi di compatibilità

Oltre ad individuare un’amplissima gamma di misure di aiuto che possono essere adottate dagli Stati membri, il TF sembra inoltre produrre effetti anche oltre il suo oggettivo campo di applicazione.

L’efficacia temporale del TF non decorre ad esempio dalla data di adozione. Per espressa previsione, il TF si applica infatti anche a tutte le misure notificate prima della data della sua adozione (19 marzo 2020). Inoltre i criteri di compatibilità indicati dalla Commissione nel nuovo Quadro vengono estesi anche agli aiuti illegali, quindi non notificati, che siano stati concessi dopo il 1° febbraio 2020 [63], data simbolica, per la Commissione, di inizio della pandemia da Covid-19.

Quanto all’ambito di applicazione, da un’analisi delle decisioni di compatibilità sino ad ora adottate riguardo a misure notificate direttamente sulla base dell’art. 107, par. 3, lett. b) e c), e che dunque fuoriescono dal TF (per tipologia, modalità di concessione, strumento utilizzato, importi), risulta, in primo luogo, che la Commissione tende ai fini della sua valutazione, ad utilizzare comunque i parametri indicati nel TF (che tra l’altro viene citato espressamente), estendendone così ulteriormente gli effetti [64].

Un’ulteriore (e indiretta) estensione dell’efficacia è inoltre apprezzabile riguardo al settore del turismo, in riferimento, in particolare, al rimborso dei titoli di viaggio o di biglietti per eventi annullati, o di pagamenti per strutture alberghieri e per pacchetti turistici non utilizzati. Molti Stati membri hanno infatti lasciato agli operatori turistici la scelta di offrire dei vouchers anziché procedere al rimborso dei titoli. La ragione va ricercata nell’esigenza di contemperare il diritto dei consumatori a ottenere un ristoro e la carenza di liquidità degli operatori, nell’intento pertanto di ripartire più equamente il danno tra le diverse categorie. Va da sé che a monte di tali provvedimenti vi è l’impossibilità degli Stati di intervenire con sostegni finanziari nei confronti degli operatori turistici colpiti dalle restrizioni totali o parziali (il che avrebbe consentito a loro volta di rimborsare direttamente i consumatori).

Tali provvedimenti si pongono tuttavia in diretto contrasto con quanto previsto dai «regolamenti dell’Unione sui diritti dei passeggeri» [65] e la direttiva (UE) n. 2302/2015 («direttiva sui pacchetti turistici») [66]. Quest’ultima prevede che «qualora un pacchetto turistico sia annullato a causa di «circostanze inevitabili e straordinarie», i viaggiatori abbiano il diritto di ottenere il rimborso integrale dei pagamenti effettuati per il pacchetto, senza indebito ritardo e in ogni caso entro 14 giorni dalla risoluzione del contratto. In tale contesto, l’organizzatore può offrire al viaggiatore un rimborso sotto forma di buono. Tale possibilità non priva tuttavia i viaggiatori del diritto al rimborso in denaro» [67].

Ebbene, la Commissione, constatata la difficoltà da parte degli Stati di garantire il pieno rispetto di tale disciplina, ha adottato una Raccomandazione [68], con la quale pur ribadendo il diritto del consumatore di optare per il rimborso integrale ha indicato una serie di criteri che gli Stati potrebbero introdurre per rendere più appetibile la scelta del voucher. Tra queste la durata minima (12 mesi) e concessione di garanzie sui vouchers [69].

Queste ultime, in particolare, sono soggette all’obbligo di notifica in quanto costituiscono aiuti di Stato e, a meno che lo Stato non preferisca far leva su altre misure espressamente indicate dal TF (es. aiuti di importo minore), saranno valutate dalla Commissione direttamente sulla base dell’art. 107, par. 3, lett. b), al di fuori dunque del TF. Quello che tuttavia è possibile constatare è che nel disciplinare espressamente i requisiti che tali misure dovrebbero presentare ai fini della valutazione di compatibilità, la Raccomandazione introduce di fatto un’ulteriore ipotesi di compatibilità, ai sensi dell’art. 107, par. 3, lett. b) e sulla falsariga del TF.

6. Segue. ii) Il cumulo delle misure di aiuti e il raccordo con altri principi

A parte gli aspetti appena considerati, va poi ricordato che le misure di aiuto previste dal TF sono tutte cumulabili tra loro (tranne talune eccezioni) e con gli aiuti rientranti nei vari regolamenti di esenzione (in particolare il GBER o il de minimis). Tale possibilità è espressamente prevista dal TF e data la sua ampiezza assume un carattere davvero eccezionale.

La sua portata va tuttavia ben oltre di quanto indicato nel nuovo Quadro. L’introduzione della possibilità di cumulo tra le varie misure ha infatti e innanzitutto indotto la Commissione a prorogare il periodo di applicazione di diversi Orientamenti [70] (utili ai fini della valutazione di compatibilità da parte della Commissione) e dei regolamenti (UE) n. 1407/2013 e (UE) n. 651/2014, tutti in scadenza alla fine del 2020 [71], nonché a introdurre alcune modifiche.

La possibilità di cumulo delle varie misure di aiuto riveste inoltre rilievo riguardo all’impatto che potrebbe produrre in presenza di (pregressi) aiuti illegali e incompatibili. La c.d. dottrina Deggendorf [72], vieta infatti ad uno Stato membro di concedere nuovi aiuti (ancorché astrattamente compatibili) qualora precedentemente erogati ad una medesima impresa e che non siano stati recuperati. La Commissione ha inoltre esteso l’interpretazione di tale principio ritenendo che il mancato recupero di un precedente aiuto illegale ed incompatibile incida negativamente ai fini della valutazione di compatibilità della nuova misura.

La questione ha assunto un certo rilievo anche nel nostro ordinamento. L’art. 46 legge n. 234/2012 [73] ha diligentemente recepito la clausola Deggendorf. Il d.l. Rilancio [74], adottato per far fronte alla crisi economica causata dalla pandemia da Covid-19, ha tuttavia introdotto una deroga a tale articolo, disponendo che “i suddetti soggetti [ndr. i beneficiari degli aiuti] […] accedono agli aiuti previsti da atti legislativi o amministrativi adottati, a livello nazionale, regionale o territoriale, ai sensi e nella vigenza della comunicazione della Commissione […] "Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID-19", […] al netto dell’importo dovuto e non rimborsato, comprensivo degli interessi maturati fino alla data dell’erogazione».

La domanda che dunque ci si pone, al di là delle disposizioni introdotte dal Legislatore italiano, è se in ragione dell’eccezionalità dell’evento e della grave situazione economica – e tenuto conto della possibilità di cumulare più misure non altrimenti erogabili, offerta al fine di porre rimedio più efficacemente all’at­tuale crisi – non sia implicitamente ammessa una deroga alla dottrina Deggendorf.

Riguardo alle misure che possono essere concesse sulla base giuridica dell’art. 107, par. 2, lett. b) TFUE la risposta dovrebbe essere certamente positiva.

La funzione di tale norma è infatti, come ampiamente illustrato, quella di compensare i danni cagionati da un evento eccezionale o da una calamità naturale. Tali misure non producono alcun effetto distorsivo e il mantenimento di un obbligo di notifica risiede nella necessità di consentire alla Commissione, non già di bilanciare gli effetti negativi e positivi, bensì di certificare l’eccezio­nalità dell’evento, la sussistenza di un nesso di causalità, e l’assenza di una sovra compensazione.

Effettivamente, e per tale ragione, l’art. 1, comma 4, lett. b e c) del GBER sembra sposare tale linea prevedendo per l’appunto che il divieto di cumulo con aiuti illegali e incompatibili e ancora non restituiti dall’impresa non si applichi nel caso di misure volte a compensare i danni da calamità naturali. La nor­ma si limita tuttavia a menzionare tale categoria di eventi e non anche quelli “eccezionali”.

La lacuna è tuttavia facilmente giustificabile e comunque superabile [75]. Il fatto che l’art. 1, comma 4, menzioni solo i danni per calamità naturali deriva ov­viamente dal fatto che solo questi ultimi sono oggettivamente incluse nel GBER (e dunque esentate dall’obbligo di notifica). Ma è presumibile ritenere che l’espressa previsione di tali misure derivi dal fatto che le calamità naturali siano più facilmente classificabili a priori [76] mentre la definizione di evento eccezionale sfugge ad una qualificazione ex ante e dunque rende impraticabile un’esenzione (appunto ex ante) dall’obbligo di notifica, preferendo la Commissione procedere case by case, al fine di verificare se effettivamente l’evento sia connotato da eccezionalità (si ricorda infatti che alcune epidemie “minori” non erano state classificate tali). Tuttavia una volta ritenuto che un evento è “eccezionale”, si ritiene che la modalità applicativa dell’art. 107 par. 2, lett. b) TFUE debba essere la medesima in entrambi i casi. La differente disciplina ai fini dell’esenzione o meno dall’obbligo non implica infatti che la ratio e l’ambito di applicazione delle due ipotesi previste dall’art. 107 par. 2, non debba coincidere, trattandosi in ambedue le ipotesi di ristori ex post per i danni subiti dalle imprese.

Per le misure ex art. 107 par. 3, lett. b) TFUE una risposta positiva non pare così immediata. Tuttavia anche tale disposizione ha – come si è già ampiamente visto – una funzione rimediale, ed effettivamente il compito della Commissione è quello unicamente di verificare se la misura sia necessaria, adeguata e proporzionata, senza avere necessità di operare un bilanciamento tra effetti distorsivi e vantaggi per il mercato.

Ci pare dunque che – quanto meno riguardo a tali misure – la soluzione che possa coniugare la dottrina Deggendorf con l’esigenza di intervenire prontamente a porre rimedio in una situazione di eccezionale gravità possa essere proprio quella che è stata adottata dal legislatore italiano (e cioè l’erogazione del nuovo aiuto al netto dell’importo dovuto). Tale soluzione effettivamente consentirebbe ad un’impresa di ricevere un ristoro o un sostegno evitando (ed anzi probabilmente elidendo) gli effetti distorsivi che la precedente misura di aiuto, non recuperata, avrebbe continuato a causare.

Una questione che ha solo rischiato di ampliare gli effetti dell’autoriz­za­zione al cumulo delle misure degli aiuti di Stato si è invece, e diversamente posta, in riferimento al concetto di impresa. Tale nozione abbraccia, come noto, qualsiasi soggetto che esercita attività economica a prescindere dalla propria configurazione giuridica, con la conseguenza di attrarre in tale definizione anche i “gruppi di imprese”, nella misura in cui costituiscono una sola unità economica (nonostante la loro strutturazione interna in entità giuridiche) [77].

Il problema che dunque si è posto è se ai fini del cumulo delle misure di aiuto, il tetto massimo di 1.800.000 euro (“aiuti di importo minore”) previsto per una tipologia di misure rientranti nel TF, dovesse essere inteso come riferito a tutto il gruppo o ad ognuna delle imprese o società che lo compongono. Tale precisazione non è espressamente contenuta nel TF, bensì nel Regolamento de minimis [78]. Tuttavia, il punto 20 del TF, prevede – seppur genericamente – che il cumulo è possibile «a condizione che siano rispettate le disposizioni e le norme previste da tali regolamenti». L’esigenza di individuare l’interpretazione più corretta è apparsa ancor più stringente in considerazione della possibilità di cumulare ulteriormente gli aiuti del TF con gli aiuti de minimis (200.000 euro in tre esercizi finanziari). Il timore, emerso anche nell’ordinamento italiano [79], era che l’interpretazione (ritenuta restrittiva) derivante dal combinato disposto delle due discipline, potesse in parte privare di efficacia l’intervento della Commissione. Inoltre non era chiaro se ai fini dell’importo totale degli “aiuti di importo minore”, e quindi anche ai fini del cumulo dovessero rientrare anche le misure concesse ad imprese stabilite in altri Stati membri ma facenti parte sempre dello stesso gruppo di imprese.

La soluzione che il recente d.l. Sostegni [80], ha introdotto appare tuttavia quella più aderente al rinvio che il TF effettua alle condizioni dei regolamenti di esenzione [81]. Secondo l’art. 1, comma 17, «si applica la definizione di impresa unica ai sensi del regolamento (UE) n. 1407/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013, relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti «de minimis» [82].

7. Disapplicazione del divieto di aiuti di Stato?

L’ampiezza e l’incisività del Framework attuale, anche al di fuori del suo stretto ambito come appena visto, è ovviamente dovuta alla particolare gravità ed estensione della crisi – sia a livello territoriale che settoriale – e alla necessità di intervenire urgentemente. Il protrarsi dell’emergenza ha inoltre e pienamente giustificato un’ulteriore estensione sia del limite temporale che della gamma di soluzioni.

Quello che ci si domanda è se si possa tecnicamente parlare di una “disapplicazione” (seppur temporanea) delle regole sugli aiuti di Stati (e dunque del divieto di introdurre nuovi aiuti) in ragione di una situazione particolarmente grave e della necessità di tutelare interessi fondamentali degli Stati membri e dei cittadini. Posto in altri termini, se si può affermare che quello che ad oggi appare come un “congelamento” della disciplina sugli aiuti di Stati sia il frutto di un bilanciamento tra gli obiettivi perseguiti dagli artt. 107 e 108 del TFUE e altri principi parimenti fondamentali degli Stati membri e/o rinvenibili in altre norme del Trattato dell’Unione europea che prevalgono sui primi.

La risposta pare essere negativa in ragione di vari elementi.

Il primo riguarda la struttura stessa dell’art. 107 TFUE. Se da un lato il divieto di erogare aiuti di Stato rappresenta il principio generale, tale divieto non è dall’altro assoluto (è infatti “salvo deroghe”). È lo stesso Trattato ad indicare le tipologie di misure statali che, a seconda dei casi, sono o possono essere considerate compatibili con il mercato interno. L’espressa inclusione – tra le misure ritenute compatibili di cui all’art. 107, par. 2, lett. b) TFUE – degli interventi volti a compensare i danni derivanti non solo da calamità naturali (il cui ambito è definibile a priori) ma anche da “eventi eccezionali” (imprevisti e straordinari), dà dunque la misura di quanto il legislatore avesse già pensato ad una “clausola di salvaguardia generale”, da attivare al di là delle altre possibili tipologie di esenzione.

Anche la previsione di cui l’art. 107, par. 3, lett. b) – che consente agli Stati di intervenire in casi di “grave turbamento dell’economia”, risponde ad una logica emergenziale che i redattori del Trattato avevano dunque voluto espressamente considerare. Benché in tal caso la Commissione abbia certamente un minimo margine di discrezionalità nella valutazione di compatibilità degli aiuti, tale norma, come si è innanzi evidenziato, ha anch’essa una funzione “rimediale” e può essere attivata solo in presenza di circostanze eccezionali (anche tale disposizione è infatti di rara applicazione).

Quello che dunque appare, è che non sia tanto l’art. 107 TFUE a “cedere” dinanzi alla prevalenza di altre norme o principio di diritto primario a salvaguardia di interessi fondamentali ma sia invece lo stesso art. 107 TFUE a legittimare dal suo interno, e in maniera piena, l’attivazione dei necessari (e già previsti) “anticorpi” per sostenere il mercato europeo (e il suo buon funzionamento) in presenza di eventi particolarmente “anomali”. Anziché una limitazione della sua portata applicativa, l’art. 107 TFUE vede di fatto riacquistare una sua maggiore funzionalità proprio in ragione nell’operatività (eccezionale) di due norme (il par. 2, lett. b) e il par. 3, lett. b)) a portata residuale.

Un secondo elemento riguarda l’ambito di discrezionalità di cui la Commissione gode nella valutazione della compatibilità e dell’adozione di un “approccio economico più preciso”, il quale consente alla Commissione di operare un bilanciamento più oculato tra gli svantaggi (alterazione della concorrenza e pregiudizio agli scambi tra Stati membri) e gli effetti positivi in termini di coesione sociale o di salvaguardia di altri interessi generali [83]. Ciò vale ad esempio per le misure indicate nell’art. 107, par. 3, lett. c). Vi sono infatti casi in cui l’erogazione di aiuti alle imprese non è considerata come un’eccezione “tollerabile”, ma è intesa come un vantaggio vero e proprio per il mercato. Il concetto di “aiuto buono” si coniuga con il mutamento di prospettiva che anche la Corte di giustizia ha voluto evidenziare dal caso CELF in poi [84]. E cioè che l’art 108 par. 3 TFUE (l’obbligo di notificare gli aiuti nuovi) non è principalmente volto a evitare l’immissione di aiuti illegali bensì ad impedire che gli Stati eroghino aiuti incompatibili. Ed è per tale motivo che in quella sentenza la Corte ha ammesso che l’aiuto illegale ma compatibile non debba essere necessariamente recuperato (salvo gli intessi maturati per il periodo dell’illegalità).

In linea generale – e dunque anche in contesti “normali” – il ricorso al criterio dell’“approccio economico più preciso” dimostra come le regole sugli aiuti di Stato possono, pur nell’ambito di un rigido sistema di controllo (amministrativo ed eventualmente giurisdizionale), essere applicate con un certo grado di duttilità in riferimento alla valutazione di compatibilità della Commissione.

In una situazione emergenziale, quale è quella attuale, appare infatti evidente che anche volendo ricorrere ad un bilanciamento tra gli effetti distorsivi ed altri interessi di natura fondamentale (salute, impatto sociale, lavoro, ecc., comunque valutabili nell’ambito dell’art. 107 TFUE), il risultato non può che condurre alla piena compatibilità delle misure perché certamente vantaggiose. Prima ancora dell’adozione di una strategia diretta a garantire una rapida ripresa economica dei mercati e a mantenere la concorrenza tra le imprese, la priorità è quella innanzitutto di salvare quest’ultime [85].

A corollario di quanto appena detto, e rimanendo pertanto in una stretta ottica di mercato e di bilanciamento tra gli effetti negativi e quelli positivi, l’ero­gazione di aiuti di Stato si rivela – in tale specifico contesto – peraltro più pro-concorrenziale rispetto ad altre soluzioni. Ad esempio rispetto a quella di consentire operazioni di concentrazione con maggiore rilassatezza. In assenza di interventi statali, il fallimento di un gran numero di imprese potrebbe infatti condurre in taluni mercati, alla nascita di nuovi monopoli, eventualmente aiutati proprio da operazioni di concentrazione tra imprese, con conseguenti effetti negativi dal punto di vista delle regole antitrust [86]. La ricapitalizzazione delle imprese da parte dello Stato – seppur vista come una extrema ratio dato l’alto potenziale distorsivo [87] – si muove anche in quest’ottica.

In sostanza, anche per tali ultime ragioni, sarebbe la conformazione (interna) dell’art. 107 TFUE a far sì che la gamma di misure considerate potenzialmen­te compatibili, si modelli e si espanda a seconda delle esigenze, all’in­terno di una cornice quindi molto più elastica di quel che a pima vista può appa­rire. L’ambito di discrezionalità di cui gode la Commissione in tale settore può essere apprezzato o criticato a seconda dei momenti o dei punti di vista, ma trova piena legittimità nel Trattato. Ed è proprio in virtù dell’attribuzione di tale ampio “spazio di manovra” che la Commissione ha potuto in tempi rapidissimi e con un’ampiezza senza precedenti, attivare le previste “clausole di salvaguardia”. Sotto tale profilo, la stessa adozione del TF – e cioè di un atto di soft law – testimonia il fatto che la Commissione si sia (volutamente) mossa all’interno della norma dell’art. 107 TFUE, evidenziando, per contro, la necessità di contenere comunque le misure di aiuto entro una cornice generale di garanzia.

Ciò detto, non si può evitare di osservare che l’allentamento delle misure produce conseguenze anche in altri ambiti collegati. Inoltre, l’evidente minor rigore che, nel contesto dell’emergenza sanitaria ed economica, viene riservato al controllo degli aiuti di Stato è comunque frutto dell’effetto combinato di più (o di altri) principi che – nel trovare poi espressione più definita nell’ambito dell’art. 107 – sono alla base stessa del funzionamento dei Trattati.

In senso più ampio, e dunque al di là del contenuto dell’art. 107 TFUE, eventuali deroghe o allentamenti degli obblighi imposti dal Trattato agli Stati membri potrebbero banalmente trovare anche fondamento nel principio di “leale cooperazione” di cui all’art. 4.3 TUE. Tale norma potrebbe essere letta nel senso di imporre alle istituzioni dell’Unione europea di valutare il duplice obbligo che gli Stati hanno di adottare «ogni misura di carattere generale o par­ticolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione» e di astenersi «da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi del­l’Unio­ne», alla luce del principio di proporzionalità. Tenendo cioè in considerazione tutte le misure che concretamente possono essere adottate dagli Stati e dal­l’Unione europea per il raggiungimento degli obiettivi di volta in volta previsti e giustificando eventuali restrizioni in quanto adeguate, necessarie e strettamente indispensabili, nel contesto attuale, per far fronte alla grave crisi economica. In tal senso potrebbe essere letta anche il resto della norma: «l’Unio­ne e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adem­pi­men­to dei compiti derivanti dai trattati» [88].

8. I limiti del Framework: la scarsità delle risorse statali e il rischio di frammentazione del mercato interno

Per quanto l’allentamento della disciplina sugli aiuti di Stato possa essere di estremo ausilio nell’attuale situazione, appare tuttavia chiaro che tale rimedio presenta diversi limiti. Il primo – di immediata percezione – attiene alla generale scarsità delle risorse messe in campo. Le capacità finanziarie degli Stati sono per forza di cose limitate, e certamente lo sono ancor di più nel caso di Paesi fortemente indebitati. Per quanto massicci, gli interventi statali non sarebbero sufficienti, né a compensare adeguatamente i danni sofferti dalle imprese e lavoratori né a garantire una efficace ripresa economica.

Il secondo e ben più importante limite è il rischio di una frammentazione del mercato interno a breve-medio termine, La prima, e banale, ragione è che il TF rischia ovviamente di “premiare” gli Stati con più capacità finanziaria (o di indurre taluni – tra i quali l’Italia – ad indebitarsi oltre misura) e di avvantaggiare quindi le imprese con sede in alcuni territori piuttosto che in altri [89].

Ma vi sono ulteriori aspetti meno scontati da considerare. Pur a parità di capacità finanziaria, l’estensione e l’intensità degli aiuti di Stato potrebbe infatti notevolmente variare dall’uno all’altro Stato membro in relazione ai diversi settori industriali coinvolti e in base a scelte differenti di politica economica interna [90]. Non è dunque detto che imprese del medesimo settore ricevano analoghi aiuti in Stati differenti pur entrambi dotati di sufficienti risorse finanziarie [91]. Occorre, infine sottolineare che la pandemia da Covid-19 ha colpito in maniera distinta i vari Stati membri e che, anche considerando gli Stati più colpiti, la scelta e le modalità delle chiusure e restrizioni non è stata omogenea, con conseguente maggior compressione delle attività economiche (e maggiore necessità di aiuti) laddove il livello di tutela della salute pubblica sia stato innalzato ad un livello più alto [92].

Ebbene, entrambi i limiti indicati – la corsa alle sovvenzioni da parte degli Stati con più disponibilità finanziarie e la compartimentazione dei mercati nazionali (anche in ragione dei differenti obiettivi di politica economica e di spesa) – coincidono esattamente con i rischi che il Trattato, proprio attraverso l’introduzione di una rigida disciplina sugli aiuti di Stato, ha da sempre inteso combattere.

Il divieto sugli aiuti di Stato – alla pari di altre regole imposte agli Stati in relazione al mercato interno – ha in primis l’obiettivo del mantenimento di un level playing field tra tutte le imprese operanti nel territorio dell’Unione europea, evitando forme di assistenzialismo statale verso le imprese meno virtuose. Tale disciplina mira tuttavia – e al contempo – ad evitare una concorrenza “sleale” tra gli stessi sistemi statali, anche in ragione delle loro diverse capacità finanziarie, e dunque anche a introdurre una “cornice di garanzia” a tutela degli Stati (e delle relative imprese ivi stabilite) che dispongono di minori risorse finanziarie [93].

Il mercato europeo è, del resto, definito dai Trattati come un “mercato interno” proprio in quanto è – o dovrebbe essere – “unico”. Nella sentenza Schul [94], la Corte di giustizia ha precisato che «la nozione di mercato comune (…) mira ad eliminare ogni intralcio per gli scambi intracomunitari al fine di fondere i mercati nazionali in un mercato unico il più possibile simile ad un vero e proprio mercato interno» [95].

Non a caso la Commissione, proprio nella parte iniziale del suo documento, tiene infatti a puntualizzare che «il controllo dell’UE sugli aiuti di Stato garantisce che il mercato interno dell’UE non venga frammentato e che le condizioni di parità rimangano intatte. L’integrità del mercato interno è un altro fattore che contribuisce a una ripresa più rapida. Inoltre, evita pericolose corse alle sovvenzioni, in cui Stati membri con mezzi più ingenti possono spendere più dei loro vicini a scapito della coesione all’interno dell’Unione» [96].

Un ulteriore elemento da considerare, probabilmente meno evidente ma di estrema rilevanza, è che le regole poste dal Trattato a tutela del mercato interno e della sua progressiva costruzione non sono scindibili le une dalle altre, ma si condizionano reciprocamente, ed è anche la loro contestuale operatività che garantisce l’integrità del mercato interno.

Nella valutazione di compatibilità, ad esempio, la Commissione ha infatti anche l’obbligo di verificare se una misura di aiuto, pur astrattamente compatibile alla luce del solo scrutinio condotto nell’ambito dell’art. 107 TFUE non contrasti invece con altre norme del Trattato ^[97]. Si pensi ad esempio al classico caso delle esenzioni fiscali o altre agevolazioni concesse solo alle imprese stabilite in un determinato Stato membro.

Un evento eccezionale quale la pandemia, nell’autorizzare, alla luce del­l’art. 107 TFUE, l’introduzione di misure selettive e distorsive, potrebbe dunque, e contestualmente, “giustificare” anche restrizioni più ampie ad altre libertà. Proprio nei recenti casi Ryanair c. Commissione [98] (aiuti concessi rispettivamente dalla Svezia e dalla Francia ai vettori con licenza svedese o francese), il Tribunale è stato chiamato a valutare se le misure di aiuto concesse non violassero, da un lato, la libera prestazione di servizi [99] e, dall’altro, il principio di parità di trattamento sulla base della nazionalità e cioè di fatto l’art. 18, com­ma 1, TFUE (divieto di discriminazione). Nel caso svedese si trattava di un regime di garanzie sui prestiti alle compagnie aeree titolari di una licenza svedese, e che la Commissione aveva autorizzato ai sensi dell’art. 107, par. 3, lett. b) TFUE, secondo i criteri indicati nel TF. Il caso francese riguardava invece una moratoria sul pagamento della tassa di aviazione civile e della tassa di solidarietà sui biglietti aerei, la cui compatibilità era stata valutata alla luce del­l’art. 107, par. 2, lett. b) TFUE. Anche in tal caso la misura andava a beneficio solo delle compagnie titolari di licenze dello Stato.

Riguardo alla censura relativa alla contrarietà all’art. 18 TFUE, il Tribunale ha escluso una violazione di tale norma, fondando il suo ragionamento sul fatto che la stessa vieta ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità nel campo di applicazione dei trattati «senza pregiudizio delle disposizioni particolari dagli stessi previste» (punto 32). Pertanto, secondo il Tribunale, occorreva verificare se tale differenza di trattamento fosse consentita, in un caso, alla luce dell’art. 107, par. 2, lett. b), TFUE, e nell’altro dell’art. 107, par. 3, lett. b), che rispettivamente costituivano la base giuridica delle due decisioni impugnate. In entrambi i casi è stato riscontrato che l’obiettivo del regime di aiuti in questione soddisfaceva i requisiti dell’art. 107 (parr. 2 e 3) e che le modalità di concessione dell’aiuto non andavano al di là di quanto necessario per conseguire tale obiettivo [100]. Le misure francesi e svedesi, sono dunque state lette alla luce di due disposizioni (art. 107, par. 2, lett. b) e par. 3, lett. b), TFUE) “attivabili” in situazioni emergenziali e, come tali, “autorizzabili” anche alla luce dell’art. 18 TFUE in quanto necessarie per compensare i danni degli operatori più colpiti o a porre rimedio al grave turbamento dell’economia.

Tanto premesso, è dunque chiaro che un allentamento delle regole sugli aiuti di Stato – del tutto giustificabile in contesti di gravi crisi – riporterebbe invece, qualora prolungato nel tempo, il processo di costruzione del mercato interno indietro di decenni, con ripercussioni quindi non solo sulla concorrenza tra le imprese e sulla loro competitività a livello globale, ma anche su altri obiettivi dell’Unione europea.

8. I limiti del Framework: la scarsità delle risorse statali e il rischio di frammentazione del mercato interno

Per quanto l’allentamento della disciplina sugli aiuti di Stato possa essere di estremo ausilio nell’attuale situazione, appare tuttavia chiaro che tale rimedio presenta diversi limiti. Il primo – di immediata percezione – attiene alla generale scarsità delle risorse messe in campo. Le capacità finanziarie degli Stati sono per forza di cose limitate, e certamente lo sono ancor di più nel caso di Paesi fortemente indebitati. Per quanto massicci, gli interventi statali non sarebbero sufficienti, né a compensare adeguatamente i danni sofferti dalle imprese e lavoratori né a garantire una efficace ripresa economica.

Il secondo e ben più importante limite è il rischio di una frammentazione del mercato interno a breve-medio termine, La prima, e banale, ragione è che il TF rischia ovviamente di “premiare” gli Stati con più capacità finanziaria (o di indurre taluni – tra i quali l’Italia – ad indebitarsi oltre misura) e di avvantaggiare quindi le imprese con sede in alcuni territori piuttosto che in altri [89].

Ma vi sono ulteriori aspetti meno scontati da considerare. Pur a parità di capacità finanziaria, l’estensione e l’intensità degli aiuti di Stato potrebbe infatti notevolmente variare dall’uno all’altro Stato membro in relazione ai diversi settori industriali coinvolti e in base a scelte differenti di politica economica interna [90]. Non è dunque detto che imprese del medesimo settore ricevano analoghi aiuti in Stati differenti pur entrambi dotati di sufficienti risorse finanziarie [91]. Occorre, infine sottolineare che la pandemia da Covid-19 ha colpito in maniera distinta i vari Stati membri e che, anche considerando gli Stati più colpiti, la scelta e le modalità delle chiusure e restrizioni non è stata omogenea, con conseguente maggior compressione delle attività economiche (e maggiore necessità di aiuti) laddove il livello di tutela della salute pubblica sia stato innalzato ad un livello più alto [92].

Ebbene, entrambi i limiti indicati – la corsa alle sovvenzioni da parte degli Stati con più disponibilità finanziarie e la compartimentazione dei mercati nazionali (anche in ragione dei differenti obiettivi di politica economica e di spesa) – coincidono esattamente con i rischi che il Trattato, proprio attraverso l’introduzione di una rigida disciplina sugli aiuti di Stato, ha da sempre inteso combattere.

Il divieto sugli aiuti di Stato – alla pari di altre regole imposte agli Stati in relazione al mercato interno – ha in primis l’obiettivo del mantenimento di un level playing field tra tutte le imprese operanti nel territorio dell’Unione europea, evitando forme di assistenzialismo statale verso le imprese meno virtuose. Tale disciplina mira tuttavia – e al contempo – ad evitare una concorrenza “sleale” tra gli stessi sistemi statali, anche in ragione delle loro diverse capacità finanziarie, e dunque anche a introdurre una “cornice di garanzia” a tutela degli Stati (e delle relative imprese ivi stabilite) che dispongono di minori risorse finanziarie [93].

Il mercato europeo è, del resto, definito dai Trattati come un “mercato interno” proprio in quanto è – o dovrebbe essere – “unico”. Nella sentenza Schul [94], la Corte di giustizia ha precisato che «la nozione di mercato comune (…) mira ad eliminare ogni intralcio per gli scambi intracomunitari al fine di fondere i mercati nazionali in un mercato unico il più possibile simile ad un vero e proprio mercato interno» [95].

Non a caso la Commissione, proprio nella parte iniziale del suo documento, tiene infatti a puntualizzare che «il controllo dell’UE sugli aiuti di Stato garantisce che il mercato interno dell’UE non venga frammentato e che le condizioni di parità rimangano intatte. L’integrità del mercato interno è un altro fattore che contribuisce a una ripresa più rapida. Inoltre, evita pericolose corse alle sovvenzioni, in cui Stati membri con mezzi più ingenti possono spendere più dei loro vicini a scapito della coesione all’interno dell’Unione» [96].

Un ulteriore elemento da considerare, probabilmente meno evidente ma di estrema rilevanza, è che le regole poste dal Trattato a tutela del mercato interno e della sua progressiva costruzione non sono scindibili le une dalle altre, ma si condizionano reciprocamente, ed è anche la loro contestuale operatività che garantisce l’integrità del mercato interno.

Nella valutazione di compatibilità, ad esempio, la Commissione ha infatti anche l’obbligo di verificare se una misura di aiuto, pur astrattamente compatibile alla luce del solo scrutinio condotto nell’ambito dell’art. 107 TFUE non contrasti invece con altre norme del Trattato ^[97]. Si pensi ad esempio al classico caso delle esenzioni fiscali o altre agevolazioni concesse solo alle imprese stabilite in un determinato Stato membro.

Un evento eccezionale quale la pandemia, nell’autorizzare, alla luce del­l’art. 107 TFUE, l’introduzione di misure selettive e distorsive, potrebbe dunque, e contestualmente, “giustificare” anche restrizioni più ampie ad altre libertà. Proprio nei recenti casi Ryanair c. Commissione [98] (aiuti concessi rispettivamente dalla Svezia e dalla Francia ai vettori con licenza svedese o francese), il Tribunale è stato chiamato a valutare se le misure di aiuto concesse non violassero, da un lato, la libera prestazione di servizi [99] e, dall’altro, il principio di parità di trattamento sulla base della nazionalità e cioè di fatto l’art. 18, com­ma 1, TFUE (divieto di discriminazione). Nel caso svedese si trattava di un regime di garanzie sui prestiti alle compagnie aeree titolari di una licenza svedese, e che la Commissione aveva autorizzato ai sensi dell’art. 107, par. 3, lett. b) TFUE, secondo i criteri indicati nel TF. Il caso francese riguardava invece una moratoria sul pagamento della tassa di aviazione civile e della tassa di solidarietà sui biglietti aerei, la cui compatibilità era stata valutata alla luce del­l’art. 107, par. 2, lett. b) TFUE. Anche in tal caso la misura andava a beneficio solo delle compagnie titolari di licenze dello Stato.

Riguardo alla censura relativa alla contrarietà all’art. 18 TFUE, il Tribunale ha escluso una violazione di tale norma, fondando il suo ragionamento sul fatto che la stessa vieta ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità nel campo di applicazione dei trattati «senza pregiudizio delle disposizioni particolari dagli stessi previste» (punto 32). Pertanto, secondo il Tribunale, occorreva verificare se tale differenza di trattamento fosse consentita, in un caso, alla luce dell’art. 107, par. 2, lett. b), TFUE, e nell’altro dell’art. 107, par. 3, lett. b), che rispettivamente costituivano la base giuridica delle due decisioni impugnate. In entrambi i casi è stato riscontrato che l’obiettivo del regime di aiuti in questione soddisfaceva i requisiti dell’art. 107 (parr. 2 e 3) e che le modalità di concessione dell’aiuto non andavano al di là di quanto necessario per conseguire tale obiettivo [100]. Le misure francesi e svedesi, sono dunque state lette alla luce di due disposizioni (art. 107, par. 2, lett. b) e par. 3, lett. b), TFUE) “attivabili” in situazioni emergenziali e, come tali, “autorizzabili” anche alla luce dell’art. 18 TFUE in quanto necessarie per compensare i danni degli operatori più colpiti o a porre rimedio al grave turbamento dell’economia.

Tanto premesso, è dunque chiaro che un allentamento delle regole sugli aiuti di Stato – del tutto giustificabile in contesti di gravi crisi – riporterebbe invece, qualora prolungato nel tempo, il processo di costruzione del mercato interno indietro di decenni, con ripercussioni quindi non solo sulla concorrenza tra le imprese e sulla loro competitività a livello globale, ma anche su altri obiettivi dell’Unione europea.

9. Gli scenari: il Recovery Plan nell’ambito del Next generation EU… se l’interesse è davvero comune

A fronte della consapevolezza che la scarsità di risorse da un lato, e l’erogazione massiccia di aiuti statali senza particolari vincoli, dall’altro, sono velocemente in grado di introdurre nuove e profonde distorsioni nel mercato interno, è stata sin da subito evidente la necessità di introdurre altri meccanismi a sostegno dell’economia, nell’ambito di un quadro maggiormente coordinato e tale da consentire il ripristino integrale delle regole a tutela del mercato. Come ricordato dalla stessa Commissione «l’integrità del mercato interno è un altro fattore che contribuisce a una ripresa più rapida».

Strumenti quali il SURE [101] o gli interventi della BCE [102] o della BEI [103] stanno mitigando solo in parte tali distorsioni, sia per la loro portata in ogni caso limitata (quantitativamente e/o temporalmente), sia perché la loro funzione principale è quella di aumentare la capacità finanziaria e la liquidità dei singoli Stati membri e per interventi nell’ambito dei rispettivi mercati nazionali. In taluni casi – come per gli interventi della BCE, non vincolati ad un impiego determinato delle risorse (a differenza del SURE, o anche ipoteticamente del MES) – una delle conseguenze sarebbe evidentemente quella di sfruttare ancora di più la gamma delle possibilità offerte dal TF, peraltro prorogato sino al 31 dicembre 2021.

Tali meccanismi, nel sopperire (peraltro solo in parte) alla carenza di liquidità degli Stati membri – in particolare di quelli più colpiti – non sono però e in ogni caso idonei per difendere ed assicurare la coesione e «l’integrità del mercato interno».

Allo stesso modo, anche ulteriori strumenti finanziari non sarebbero in grado di evitare il rischio di una frammentazione del mercato dell’Unione europea, se meramente basati su un meccanismo di ripartizione di risorse tra i vari Stati membri e qualora non accompagnati anche dal ripristino integrale delle regole sul mercato interno.

La soluzione che appare più aderente al mantenimento del mercato unico – e quindi allo spirito dei Trattati – è dunque necessariamente quella che, nell’in­trodurre forme eccezionali di sostegno finanziario, non esaurisca il suo compito nella mera erogazione di risorse ma miri al contempo (e soprattutto) alla realizzazione di una strategia di interesse comune, che travalichi esigenze strettamente nazionali e che pertanto rafforzi, e non allenti, una “regia centralizzata”, limitando allo stretto indispensabile eventuali deroghe da parte degli Stati e consentendo invece di mantenere e rafforzare le regole a presidio del mercato interno.

Va banalmente e peraltro ricordato che la realizzazione del mercato interno si fonda effettivamente su un “interesse comune”, espressione, questa, più vol­te ricorrente nei Trattati. Solo a titolo di esempio, si può far riferimento al­l’art. 121 TFUE, secondo cui «gli Stati membri considerano le loro politiche eco­nomiche una questione di interesse comune e le coordinano nell’ambito del Consiglio» o all’art. 146 TFUE, ai sensi del quale «Gli Stati membri […] considerano la promozione dell’occupazione una questione di interesse comune e coordinano in sede di Consiglio le loro azioni al riguardo, in base alle disposizioni dell’art. 148», o, ancora, all’art. 197 TFUE che precisa come «l’at­tua­zione effettiva del diritto dell’Unione da parte degli Stati membri, essenziale per il buon funzionamento dell’Unione, è considerata una questione di interesse comune» [104].

La costruzione dell’Unione europea e del suo mercato trovano inoltre fondamento su un altro principio, con il quale l’interesse comune si salda e che è il principio di solidarietà [105].

Il Next Generation EU [106], e in particolare, il Recovery Plan, sembra effettivamente andare in questa direzione. Il Next Generation EU, unitamente al bilancio a lungo termine dell’UE [107], rappresenta, da un lato, il più ingente pacchetto di misure mai finanziato dall’UE (un totale di 1800 miliardi di euro, dei quali 750 miliardi per il Next Generation EU) e, dall’altro, attraverso il suo strumento principale, il Recovery and Resilience Facility Plan, un ambizioso programma di ripresa guidato, come noto, da due obiettivi fondamentali, la transizione ecologica e la tran­sizione digitale [108], da raggiungere nell’interesse comune.

Il Regolamento, adottato nel febbraio 2021 [109], effettivamente esordisce ricordando che «A norma degli articoli 120 e 121 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), gli Stati membri devono attuare la loro politica economica allo scopo di contribuire alla realizzazione degli obiettivi dell’U­nione […]. L’articolo 148 TFUE stabilisce che gli Stati membri devono attuare politiche in materia di occupazione che tengano conto degli orientamenti in materia di occupazione. Il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri è pertanto una questione di interesse comune».

Il fatto che il Regolamento trovi la sua base giuridica sull’art. 175 TFUE dà inoltro conto di quanto il coordinamento tra gli Stati delle proprie politiche economiche sia essenziale per il raggiungimento degli obiettivi di coesione economica, sociale e territoriale (di cui all’articolo 174 TFUE) [110].

Benché il Regolamento non menzioni espressamente il principio di solidarietà la sua struttura e i suoi obiettivi riflettono tale principio, che si esprime attraverso una forma di indebitamento comune [111] e redistribuzione delle risorse tra gli Stati [112], peraltro non soggette al requisito di condizionalità ma subordinate ad una dettagliata programmazione che consenta un effettivo raggiungimento degli obiettivi comuni della transizione verde e digitale.

Nel rispetto di tali obiettivi generali, gli Stati membri che intendono beneficiare dei meccanismi di sostegno finanziario (contributi a fondo perduto e prestiti) devono infatti predisporre, come oramai a tutti noto, i rispettivi Piani Nazionali (PNRR) [113] e sottoporli alla Commissione per approvazione [114].

Gli aspetti di dettaglio del Recovery Plan e relativi programmi e modalità di esecuzione sono poi esplicitati in un altro documento di poco precedente, la Comunicazione Guidance to Member States Recovery and Resiliency Plans [115].

Nella Parte I vengono descritti gli obiettivi generali e la coerenza del Piano, mentre la Parte II illustra le modalità delle riforme e degli investimenti, che possono essere combinati tra loro, e riguardo ai quali l’incipit con il quale si apre la Parte III ben sintetizza lo spirito con il quale gli Stati dovrebbero adottare e poi attuare i rispettivi PNRR e conferma pienamente che gli investimenti debbano andare al di là del perseguimento di puntuali obiettivi a livello nazionale e rientrare in una strategia di “collective interest”. Infatti, «In order to maximise the potential of the different tools supporting the economic recovery, it will be critical to ensure that they operate in synergy and that this is reflected in the different documents. Strong coordination mechanisms need to be established prior to the designing and implementing of reforms and investments under the Facility. In addition, it is in the collective interest to make sure that resources are channelled in such a manner that the level playing field in the Union is ensured».

10. Recovery Plan, aiuti di Stato, interesse comune e solidarietà

Quali sono le modalità affinché gli investimenti programmati dai singoli Stati possono – nell’ambito dei generali obiettivi della transizione verde e digitale – rispondere concretamente a un “comune interesse” degli Stati membri e dell’Unione europea?

Ebbene, la Parte II, dopo avere brevemente descritto le tipologie e le caratteristiche delle riforme (anche in termini di impatto atteso ed effettività) e degli investimenti si occupa proprio della “compliance of reforms and investments with EU State aid rules”.

Che l’attuazione del Recovery Plan abbia ricadute sulla disciplina sugli aiuti di Stato certamente non sorprende. Per risorse statali si intendono infatti tutte le risorse che fanno parte del patrimonio dello Stato o che sono nella sua disponibilità [116] comprese quelle provenienti dall’Unione sempre che le autorità nazionali abbiano un potere discrezionale quanto al loro utilizzo [117]. Trasferimenti di risorse alle imprese (o, in negativo, rinunce ad entrate statali tramite leve fiscali) sono in ogni caso soggetti al controllo introdotto dagli artt. 107 e 108 TFUE.

È tuttavia di particolare interesse notare che mentre il Regolamento si limita a ricordare che nella predisposizione e attuazione dei Piani nazionali (PNRR) deve essere fatta salva la disciplina sugli aiuti di Stato (cioè in negativo, come vincolo per gli Stati) [118], è la Commissione a dedicare ampio spazio al rapporto tra i PNRR e gli aiuti di Stato, in un’accezione positiva, ed anzi propositiva, ponendo soprattutto l’accento su ciò che gli Stati possono fare, e dunque sui benefici, piuttosto che sui limiti.

In tale ottica la disciplina sugli aiuti di Stato non rappresenta unicamente il confine esterno oltre il quale gli Stati non possono andare nella predisposizione e attuazione dei relativi PNRR, ma contribuisce invece, dal suo interno, a una più ottimale implementazione delle risorse disponibili per il raggiungimento di obiettivi comuni, quali la transizione verde e digitale. È infatti innegabile che tale disciplina (in quanto consente di per sé di adeguare la valutazione della Commissione in rapporto agli obiettivi e/o alle necessità del mercato) rap­pre­senta una leva di politica economica, e uno strumento di ri-orien­tamento delle risorse verso obiettivi considerati prioritari e di “comune interesse”.

È ovviamente nelle mani della Commissione la ricerca del punto di equilibrio ottimale tra controllo rigoroso sugli aiuti illegali ed elasticità dei parametri di compatibilità di un aiuto, equilibrio che nella cornice del TF era spostato verso maggiori deroghe e allentamenti dei vincoli, ma che nell’ambito del Recovery Plan non può, seppur con tutti i dovuti accorgimenti, che ricollocarsi al centro.

Poiché – come più volte ripetuto – la disciplina sugli aiuti di Stato è funzionale all’integrità del mercato interno (in quanto “cornice di garanzia”), un’ero­sione di tale disciplina non sarebbe in linea con il “collective interest” e non consentirebbe il successo di un piano di ripresa. Ma soprattutto sarebbe contrario all’altro principio al quale l’interesse comune saldamente si lega, il principio di solidarietà, che è come già rilevato uno dei principi fondamentali sui quali si basa l’istituzione del meccanismo del Recovery Plan [119].

Ed allora, volendo chiudere il cerchio vale la pena ricordare che è proprio il settore degli aiuti di Stato a costituire – oltre a quelli già menzionati prima – uno degli ambiti nei quali il Trattato menziona espressamente, il comune interesse. Che è considerato re ipsa – già si è visto – quando gli aiuti siano diretti a porre rimedio a un gravo turbamento dell’economia di uno Stato membro (art. 107, par. 3, lett. b), TFUE). Ma che deve guidare la Commissione nella valutazione di compatibilità di altre categorie di misure indicate nell’art. 107, par. 3, lett. a) [120], e c) TFUE le quali, appunto, non debbono alterare le condizioni degli scambi e della concorrenza nell’Unione in misura contraria al comune interesse [121].

Inoltre, non appare casuale che è proprio riguardo ad una questione collegata alla materia degli aiuti di Stati (e agli squilibri della bilancia dei pagamenti) che in epoca antichissima, nella sentenza Commissione c. Francia, del 1969 [122] veniva fatto uno dei primissimi riferimenti sia al principio di solidarietà che all’interesse comune [123]. Nella fattispecie la Commissione aveva ritenuto che «un tasso di risconto preferenziale all’esportazione, concesso da uno Stato a favore dei soli prodotti nazionali esportati, onde renderli concorrenziali negli altri Stati membri nei confronti dei corrispondenti prodotti interni, costituisce un aiuto ai sensi dell’articolo 92 [ora art. 107]» [124]. Ritenendo che la concessione di un aiuto di Stato costituisse una “misura unilaterale” contraria agli obblighi imposti agli Stati dal Trattato, la Corte di giustizia aveva precisato che «Benché, a norma dell’art. 104 del trattato, gli Stati membri debbano garantire l’equilibrio «della loro bilancia globale dei pagamenti» e la costante fiducia nella rispettiva moneta, tuttavia gli artt. 105 e 107 impongono loro l’obbligo di coordinare a tale scopo le loro politiche economiche e di considerare le loro politiche dei cambi come un problema d’interesse comune. Gli artt. 108, n. 3, e 109, n. 3, conferiscono alle istituzioni comunitarie poteri di autorizzazione e d’intervento che non avrebbero senso se gli Stati membri, col pretesto che la loro azione rientra unicamente nella politica monetaria, potessero derogare unilateralmente, e al di fuori del controllo di dette istituzioni, agli obblighi loro derivanti dalle disposizioni del trattato».

Gli obblighi a cui si vincolano solidarmente gli Stati sono tuttavia strettamente funzionali, come ricorda la Corte, ai vantaggi. Infatti «La solidarietà, che sta alla base di questi obblighi come pure del sistema comunitario nel suo complesso […] trova un corollario, a vantaggio degli Stati, nella procedura di mutua assistenza di cui all’articolo 108, prevista per il caso di grave minaccia di squilibri nella bilancia dei pagamenti di uno Stato membro. L’esercizio dei poteri che gli Stati si sono riservati non può quindi giustificare l’adozione unilaterale di misure vietate dal trattato» [125].

In chiave più moderna, e cioè nell’ottica del Next Generation EU e del Recovery Plan il principio di solidarietà e il comune interesse consentono dunque agli Stati di trarre vantaggio dall’ingente iniezione di finanziamenti e concessione di prestiti agevolandoli in una rapida ripresa economica, ma esigono al contempo la condivisione di oneri e soprattutto il rispetto delle norme del Trattato a tutela del mercato interno, evitando fughe unilaterali. Nell’esigere che gli Stati membri rispettino la disciplina sugli aiuti di Stato il principio di solidarietà si salda dunque perfettamente con il principio di leale cooperazione tra Stati membri [126].

11. Recovery Plan e aiuti di Stato: obiettivi strategici comuni e progetti di comune interesse europeo

La seconda domanda è allora: in che modo è possibile coniugare al meglio la disciplina sugli aiuti di Stato con il Recovery Plan?

Tre ci sembrano gli aspetti che meritano di essere indicati.

Il primo è che la Commissione, oltre a esplicitare, nella sua Comunicazione di accompagnamento al Recovery Plan, le linee generali di funzionamento del nuovo meccanismo, ha adottato una seconda Comunicazione con “istruzioni” – Practical guidance to Member States for a swift treatment of State aid notifications in the framework of the Recovery and Resilience Facility [127] – e 13 ulteriori e dettagliate Comunicazioni (delle quali 7 in ambito ambientale ed energetico e le altre 6 nella digitalizzazione), che nell’indicare l’ambito di manovra nel quale gli Stati possono muoversi, illustra di fatto il contenuto e gli obiettivi di quelli che sono i due assi portanti del Recovery Plan e cioè la transizione verde e la transizione digitale [128].

Con uno schema simile a tutte le comunicazioni, la Commissione ricorda i) quali misure non costituiscono misure di aiuto di Stato, ii) quali misure, pur costituendo aiuti di Stato, non sono soggette all’obbligo di notifica (ad esempio perché rientranti nel de minimis) e iii) quali altre devono essere notificate. Per queste ultime la Commissione illustra nel dettaglio i criteri di valutazione di compatibilità, ai sensi dell’art. 107, par. 3, lett. c), TFUE.

Il secondo aspetto è che, per parte sua, la Commissione sta anticipando al 2021 la revisione di diversi “Orientamenti sugli aiuti di Stato” in alcuni ambiti prioritari (transizione verde e digitale. Alcune discipline (come le norme sugli aiuti di Stato per ambiente ed energia) hanno infatti impatto diretto anche per il Green Deal [129]. Entro l’anno si aspettano dunque nuove le nuove linee guida in materia ambientale ed energetica ma anche sugli aiuti regionali, gli aiuti a ricerca, sviluppo e innovazione (RDI), gli investimenti con capitale di rischio, gli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione. La Commissione, dopo averne esteso l’efficacia temporale, sta inoltre procedendo con la revisione del GBER e del Regolamento de minimis.

Ma è il terzo profilo che merita davvero particolare attenzione in un’ottica di “comune interesse”. È l’invito rivolto agli Stati, ed espressamente contenuto nella Comunicazione di accompagnamento al Recovery Fund, ad impegnarsi in Progetti transfrontalieri/multilaterali (“Cross-border and multy-country projects”) o di comune interesse europeo. Tali progetti sono considerati strategici per la ripresa e un approccio multilaterale ben si presta per i quello Networks trans-europei sul trasporto ed energia, settori della digitalizzazione, energie rinnovabili, corridoi 5G [130]. Ma le iniziative possono andare anche oltre gli investimenti sulle infrastrutture a comprendere progetti di più larghe vedute (sullo sviluppo dell’idrogeno pulito, micro processori, batterie, il Cloud e nuove tecno­logie digitali, ecc.).

Gli Stati possono collegare tali progetti ad altre iniziative promosse dall’U­nione europea o agire nell’ambito di progetti già promossi a livello europeo (InvestEU, Horizon Europe, Creative, il Single Market Programme).

Uno degli schemi che può essere utilizzato è proprio previsto nell’ambito della disciplina degli aiuti di Stato, all’art. 107 par. 3, lett. b), e cioè gli “Importanti Progetti di comune interesse Europeo” (IPCEI). Si tratta di un’altra disposizione “dimenticata” e poco utilizzata nella prassi. Sulla base delle linee guida (le uniche) adottato nel 2014 [131], e che sono tutt’ora in vigore, obiettivo di tali progetti sarebbe quella di favorire la partecipazione pubblico-privato nelle predisposizione di progetti transnazionali da attuare con un minimo di Stati partecipanti. In applicazione di tale norma, un esempio virtuoso è ad esempio costituito dal progetto comune di ricerca e innovazione nel settore della microelettronica (2018) ed al quale partecipano Francia, Germania, Italia e Regno unito [132]. Nel 2019 la Commissione ha approvato un altro progetto a cui partecipa l’Italia (insieme a Belgio, Finlandia, Francia, Germania, Polonia e Svezia) per sostenere la ricerca e l’innovazione nel settore prioritario comune europeo delle batterie [133]. Il più recente – che coinvolge l’Italia – è invece quello pubblicato nella primavera del 2001sul sito del MISE (Invito a manifestare interesse per un Importante Progetto di Interesse Comune Europeo (IPCEI) nella catena strategica del valore delle infrastrutture e Servizi Cloud [134]).

La rilevanza di tali progetti è particolarmente tangibile nel settore dell’in­novazione. La Commissaria Vestager infatti sottolineato il rilievo che assume «l’iniziativa di governi europei che insieme decidono di sostenere importanti progetti di comune interesse europeo in situazioni in cui il mercato, da solo, non è disposto a rischiare. Ed è per questo motivo che, per agevolare il loro compito, abbiamo istituito norme speciali in materia di aiuti di Stato che permetteranno di realizzare progetti di ricerca e innovazione rischiosi e pionieristici, garantendo al contempo che i loro benefici siano largamente condivisi e non si ripercuotano negativamente sulla concorrenza in Europa. In tal modo, l’innovazione finanziata con il denaro dei contribuenti andrà realmente a beneficio dei cittadini europei». Gli IPCEI, inoltre «favoriscono la cooperazione tra autorità pubbliche e industrie di diversi Stati membri per la realizzazione congiunta di ambiziosi progetti di innovazione con ricadute positive per i settori industriali e le regioni. L’aiuto approvato garantirà che questo importante progetto possa essere realizzato senza falsare indebitamente la concorrenza».

Data l’importanza strategica degli IPCEI, ed in vista dell’attuazione del Recovery Plan la Commissione sta accelerando, la revisione già programmata delle vecchie linee guida, ed ha adottato una nuova bozza di Comunicazione [135] (attualmente in consultazione) per adeguarla agli obiettivi del Green Deal e della transizione verde e digitale comunque richiesta dal piano del Next Generation EU.

Come infatti espressamente evidenziato nel Considerando n. 4 «Gli importanti progetti di comune interesse europeo possono sostenere tutte le politiche e le azioni finalizzate al conseguimento di obiettivi europei comuni, segnatamente il Green Deal europeo, la strategia digitale, la nuova strategia industriale per l’Europa e Next Generation EU, quali quelle provocate dalla pandemia di COVID-19, nonché sostenere gli sforzi per il rafforzamento della resilienza sociale ed economica dell’UE».

Quello che dunque appare è che soprattutto attraverso forme avanzate di cooperazione tra Stati che sarà possibile raggiungere più rapidamente determinati obiettivi quali in particolare la transizione digitale e verde che per forza di cose trascendono i singoli confini nazionali. In tale ottica i progetti di interesse comune contribuiscono enormemente a ripristinare e consolidare all’in­tegrità del mercato interno, che è poi il fondamento di una rapida ripresa economica come affermato più volte dalla Commissione.

12. Conclusioni

A un anno dall’inizio della pandemia da Covid-19, il bilancio che può essere tratto dagli interventi da parte dell’Unione europea nell’ambito della disciplina sugli aiuti di Stato non può che essere positivo. In poco meno di 12 mesi si è infatti passati dal TF al Regolamento, già entrato in vigore, che istituisce il Recovery Plan. Considerata la differente situazione (almeno inizialmente) tra i diversi Stati membri per quanto riguarda l’impatto economico della pandemia e le ritrosie di molti Stati a predisporre e avvalersi di “risorse comuni”, il risultato raggiunto rappresenta effettivamente il massimo a cui l’Europa e gli Stati membri (o gran parte di essi) avrebbero potuto aspirare.

Il TF, ancora in corso sino al 31 dicembre 2021 si sta dimostrando uno stru­mento molto agile che ha consentito, come detto all’inizio, alla Commissio­ne di adottare in maniera rapidissima già 500 decisioni positive alla data del 31 marzo 2021. Come si è potuto notare, anche per le misure volte a “ristorare” i dan­ni diretti o indiretti, gli Stati hanno di gran lunga preferito ricorrere al­l’art. 107, par. 3, lett. b) (o agli strumenti del TF che comunque facevano riferimento a tale base giuridica).

Il mantenimento di una cornice – il Framework appunto – ha consentito di evitare che gli Stati andassero in ordine sparso contenendo quelli con più ingenti capacità finanziaria ed impedendo che talune misure potessero introdurre eccessive distorsioni nel mercato. Un limite fermo che la Commissione ha introdotto – e che avrebbe eccessivamente frammentato il mercato – è stato, ad esempio, quello di vietare che le misure fossero subordinate alla «delocalizzazione di un’attività produttiva o di un’altra attività del beneficiario da un altro paese situato all’interno dello SEE verso il territorio dello Stato membro che concede l’aiuto. Tale condizione sembrerebbe avere degli effetti particolarmente pregiudizievoli per il mercato interno. Ciò vale indipendentemente dal numero di posti di lavoro effettivamente perduti nel luogo iniziale di stabilimento del beneficiario nel SEE». Provvedimenti di tale genere avrebbero creato disparità di trattamento e introdotto possibili ulteriori restrizioni ad altre libertà protette dal Trattato.

L’importanza del TF va in ogni caso oltre al suo ambito, sia per gli effetti (tal volta necessariamente distorsivi) cha ha prodotto sul mercato interno e sulle altre libertà e sia per aver anticipato, specie in talune parti, alcune finalità del Recovery Plan. Traspare infatti già nel TF l’esigenza di orientare le risorse alla luce della transizione verde e digitale. La Commissione ha ad esempio rimarcato che «l’applicazione mirata e proporzionata del controllo degli aiuti di Stato dell’UE» nel consentire alle imprese di riprendersi dalla situazione attuale, tiene conto «di quanto sia importante la duplice transizione verde e digitale conformemente agli obiettivi dell’UE» [136]. Le grandi imprese «devono illustrare in che modo gli aiuti ricevuti sostengono le loro attività in linea con gli obiettivi dell’UE e gli obblighi nazionali in materia di trasformazione verde e digitale, compreso l’obiettivo della neutralità climatica entro il 2050» [137] e «in tale contesto, la Commissione osserva che elaborare misure di sostegno nazionali che permettano di conseguire gli obiettivi politici dell’UE relativi alla trasformazione verde e digitale delle economie degli Stati membri consentirà una crescita più sostenibile a lungo termine e promuoverà la trasformazione verso l’obiettivo della neutralità climatica, concordato nell’UE, entro il 2050» [138]. Tale esigenza è stata ulteriormente ribadita e dettagliata in occasione delle varie modifiche apportate al TF. Precisazioni ulteriori sono infatti contenute riguardo alle misure di ricapitalizzazione [139].

Nonostante tali pregi il TF non può che esaurire il suo compito in un arco di tempo il più possibile circoscritto. Un eccessivo allentamento del rigore nel con­trollo degli aiuti di Stato da parte della Commissione potrebbe rischiare infatti – a lungo andare – di creare davvero una vera e propria frammentazione del mercato interno. La disciplina sugli aiuti di Stato, che per espressa dizione del Trattato si fonda su un comune interesse – è infatti volta ad evitare non solo una concorrenza falsata tra le imprese ma anche un level playing field tra gli Stati membri.

La soluzione offerta dal Next Generation EU – e in particolare del Recovery Plan – non può dunque che essere accolta con grande favore. Non solo per le ingenti risorse che verranno destinate ai singoli Stati ma soprattutto per l’idea che tali risorse siano gestite per obiettivi comuni, i quali data la loro caratteristica transnazionale – esigono risposte necessariamente congiunte, in un’ot­tica realmente improntata al principio di solidarietà e nel dovuto rispetto delle regole del mercato interno.

Sotto tale profilo, dunque la disciplina sugli aiuti di Stato – nel suo duplice ruolo di mantenimento di una “cornice di garanzia” per il mercato interno e di guida per gli Stati verso gli obiettivi della transizione verde e digitale – costituisce indubitabilmente uno strumento fondamentale per la (ri)costruzione del mercato europeo, rappresentando perciò un ulteriore importante tassello non solo per la realizzazione di interessi comuni ma soprattutto per il rafforzamento (politico e giuridico) della solidarietà tra Stati membri.

NOTE

[1] Come sottolineato dalla Commissione si è, da un lato, prodotto «uno shock dell’offerta dovuto alla perturbazione delle catene di approvvigionamento» e, dall’altro «uno shock della domanda determinato da una minore domanda da parte dei consumatori, l’effetto negativo dell’incertezza sui piani di investimento e l’impatto dei problemi di liquidità per le imprese».

^[2] Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Central Bank, the European Investment Bank and the Eurogroup, “Coordinated economic response to the COVID-19 Outbreak”, C(2020) 112 final, in G.U. n. C 91, del 20 marzo 2020, p. 1.

[3] Per una sintesi delle iniziative adottate dalle istituzioni europee all’indomani dello scoppio della pandemia da Covid-19, si rinvia in dottrina, ex multis, a F. CROCI, Solidarietà tra Stati membri dell’Unione Europea e Governance Economica Europea, Giappichelli, Torino, 2020, p. 373 ss; C. Amalfitano-M. Condinanzi (a cura di), Paura dell’Europa. Spunti di razionalizzazione, Giappichelli, Torino, 2020; J. ZILLER, Europa, Coronavirus e Italia, in Federalismi.it; Osservatorio Emergenza Covid-19, 24 marzo 2020; L. BARTOLUCCI, Le prime risposte economico-finanziarie (di Italia e Unione europea) all’emergenza Covid-19, in Federalismi.it, 8 aprile 2020; G. DI FEDERICO, Stuck in the middle with you ... wondering what it is I should do. Some considerations on EU’s response to Covid-19, in Eurojus, 2020, p. 60 ss; F. MUNARI-L. CALZOLARI, Le regole del mercato interno alla prova del COVID-19: modeste proposte per provare a guarire dall’enne­simo travaglio di un’Unione incompiuta, in L’emergenza sanitaria Covid-19 e il diritto dell’Unione europea. La crisi, la cura, le prospettive, Eurojus, numero speciale, 2020, p. 15 ss.

[4] Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID-19, C(2020) 1863 final, in G.U. n. C 91, del 20 marzo 2020, p. 1.

[5], Modifica del quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’eco­nomia nell’attuale emergenza del COVID-19, C(2020) 2215 final, in G.U., C 112, del 4 aprile 2020, p. 1.

[6] Modifica del quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID-19, C(2020), in G.U. n. C 164, del 13 maggio 2020, p. 3.

[7] Terza modifica del quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno del­l’economia nell’attuale emergenza della Covid-19 (2020/C 218/03), in G.U. n. C 218, del 2 luglio 2021.

[8] Quarta modifica del quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno del­l’economia nell’attuale emergenza del COVID-19 e modifica dell’allegato della comunicazione del­la Commissione agli Stati membri sull’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea all’assicurazione del credito all’esportazione a breve termine (2020/C 340 I/01), in G.U. n. C 340 del 13 ottobre 2020.

[9] Quinta modifica del quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’eco­nomia nell’attuale emergenza della COVID-19 e modifica dell’allegato della comunicazione della Commissione agli Stati membri sull’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea all’assicurazione del credito all’esportazione a breve termine (2021/C 34/06), in G.U. n. C 34 del 2 febbraio 2021.

[10] Non si tratta, pertanto di nuovi casi di esenzione, rimanendo fermo l’obbligo da parte degli Stati membri di notifica. Un’eventuale esenzione si sarebbe potuta disporre solo con regolamento (o con decisione) e non con una comunicazione. Il TF “si limita” a introdurre temporaneamente criteri più elastici ai fini della valutazione di compatibilità.

[11] Alla data del 31 marzo 2021.

[12] Tra i primi veloci commenti, cfr. in dottrina J.L. BUENDIA-A. DOVALO, State Aid versus COVID-19. The Commissione Adopots a TF, in EStAL n. 1/2020, p. 3 ss.; J. DERENNE-D. VALLINDAS-C. BARBU O’CONNOR, COVID-19 Outbreak and Adjusted EU State Aid Control, in Antitrust Law Blog, 23 March 2020; M. DEBROUX, State aid & COVID-19: A swift response to a massive challenge, in e.Competitions, Antitrust Case Law e-Bulletin, 16 aprile 2020; A. BIONDI, Op-Ed: “State Aid in the Time of Covid-19”, in EU Law Live, 25 marzo 2020; A. GAMBARO-P. MISSANELLI, “Come si cambia ... per ricominciare”: l’applicazione del diritto della concorrenza ai tempi del coronavirus, in My24, 23 marzo 2020; Ibidem, S. GOBBATO, Emergenza COVID-19. L’UE vara il nuovo Quadro di riferimento temporaneo in materia di aiuti di Stato a sostegno delle imprese; E. LA TORRE, COVID 19 e regole di concorrenza. Rilievi nelle risposte della Commissione ad una pandemia globale e C. MASSA, COVID-19 e aiuti di sostegno: il Quadro temporaneo introdotto dalla Commissione e le misure di sostegno adottate dagli Stati membri europea, entrambi in L’emergenza sanitaria Covid-19 e il diritto dell’Unione europea. La crisi, la cura, le prospettive, Eurojus, numero speciale, 2020, pp. 128 e 149; A. CIPRANDI, Aiuti di Stato nell’emergenza COVID-19: la c.d. “clausola Deggendorf”. Deroga giustificata o deviazione eccessiva da un principio fondamentale?, in I Post di AISDUE, II, Sezione “Note e commenti”, Annali AISDUE, n. 4, 15 luglio 2020, p. 43 ss.

[13] Regolamento (UE) n. 241/2021 del Parlamento e del Consiglio del 12 febbraio 2021 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza, in G.U. n. L 57 del 18 febbraio 2021.

[14] Si tratta degli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di interesse comune oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro.

[15] Gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Con riferimento a quest’ultima disposizione la Commissione ricorda, infatti, che gli Stati membri possono notificare regimi di aiuti «per far fronte a alle necessità acute di liquidità e sostenere le imprese in difficoltà finanziarie» in linea con gli Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione.

[16] Regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione, del 17 giugno 2014, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato, in G.U. n. L 187 del 26 giugno 2014.

[17] Regolamento (UE) del 18 dicembre 2013 relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti «de minimis», in G.U. n. L 352 del 24 dicembre 2013, p. 1.

[18] Settori della pesca, agricoltura, acquacultura, oppure gli aiuti per la ricerca e lo sviluppo in materia di Covid-19 o per le infrastrutture di prova e upscaling.

[19] Raccomandazione (UE) n. 648/2020 della Commissione del 13 maggio 2020 relativa ai buoni offerti a passeggeri e viaggiatori come alternativa al rimborso per pacchetti turistici e servizi di trasporto annullati nel contesto della pandemia di Covid-19, in G.U. n. L 151 del 14 maggio 2020, p. 1; su tali misure si veda infra, in testo e in nota.

[20] Overview of the State aid rules and public service obligations rules applicable to the air transport sector during the COVID-19 outbreak; Overview of the State aid rules and Public Service rules applicable to the maritime sector during the COVID-19 pandemic – Update March 2021; Overview of the State aid rules applicable to the land transport sector during the COVID-19 outbreak, tutte pubblicate all’indirizzo https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_
new/covid_19.

[21] Inizialmente l’importo era di 800.000 euro. Per il settore dell’agricoltura primaria l’importo massimo è di 225.000 euro mentre per i settori della pesca e dell’acquacultura l’aiuto complessivo non deve superare i 270.000 euro.

[22] In base alla definizione di cui all’articolo 2, punto 18, del Regolamento (UE) n. 651/2014 del 17 giugno 2014, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli artt. 107 e 108 del Trattato. Nelle versioni successive a quella del 19 marzo, il TF introduce tuttavia una deroga. Secondo il punto 22 c.bis «gli aiuti possono essere concessi alle microimprese o alle piccole imprese […] che risultavano già in difficoltà al 31 dicembre 2019, purché non siano soggette a procedure concorsuali per insolvenza ai sensi del diritto nazionale e non abbiano ricevuto aiuti per il salvataggio o aiuti per la ristrutturazione».

[23] In tale contesto, la Commissione considera temporaneamente non assicurabili sul mercato, fino al 31 dicembre 2021, tutti i rischi commerciali e politici associati alle esportazioni verso i paesi elencati nell’allegato della STEC (punto 33).

[24] Si veda la comunicazione della Commissione del 13 ottobre 2020, Quarta modifica del quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID-19, cit., punti 11-12.

[25] Punto 45.

[26] In deroga alle condizioni indicate, il punto 49, alla lett d.bis prevede che «gli aiuti possono essere concessi alle microimprese o alle piccole imprese […] che risultavano già in difficoltà al 31 dicembre 2019, purché non siano soggette a procedure concorsuali per insolvenza ai sensi del diritto nazionale e non abbiano ricevuto aiuti per il salvataggio o aiuti per la ristrutturazione».

[27] Per maggiori dettagli sulle misure di ricapitalizzazione contenute nel TF, cfr. in dottrina M. MEROLA-A. COGONI, Emergenza Covid-19 e disciplina degli aiuti di Stato: lezioni e sfide, in Eurojus, n. 1/2021, p. 55 ss.

[28] Ai punti 60-64 vengono poi illustrati i criteri per la remunerazione degli strumenti di capitale mentre ai punti 65-70 quelli relativi alla remunerazione degli strumenti ibridi di capitale.

[29] Punto 81. Ulteriori dettagli sono definiti ai punti 80-87.

[30] Misure supplementari sono in particolare richieste agli Stati nei casi di imprese che dispongono «di un notevole potere di mercato su almeno uno dei due mercati rilevanti in cui opera[no]» e che beneficiano di misure di ricapitalizzazione superiori a 250 milioni di euro. Gli Stati possono ad esempio proporre rimedi strutturali o comportamentali, idonei a mantenere una concorrenza effettiva su tali mercati (v. Comunicazione della Commissione concernente le misure correttive considerate adeguate a norma del regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio e del regolamento (CE) n. 802/2004 della Commissione). Ulteriori adempimenti sono indicati nei punti 73-78.

[31] Nell’iniziale versione del 19 marzo 2020, il TF ha precisato solo che gli aiuti veicolati attraverso istituti finanziari devono andare a diretto beneficio delle imprese poiché «non hanno l’obiettivo di preservare o ripristinare la redditività, la liquidità o la solvibilità delle banche» (punto 6). Dettagli ulteriori sono stati introdotti nelle versioni successive.

[32] Ad esempio «sotto forma di maggiori volumi di finanziamento, maggiore rischiosità dei portafogli, minori requisiti in materia di garanzie e premi di garanzia o tassi d’interesse inferiori rispetto a quelli senza garanzie o prestiti pubblici» (punto 31).

[33] Ai sensi della direttiva 2014/59/UE che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento (art. 2 par. 1, punto 28) e del regolamento 806/2014/UE del regolamento che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico (art. 3 par. 1, punto 29).

[34] Punto 29.

[35] Infatti «Gli aiuti agli enti creditizi e finanziari non devono essere valutati a norma della presente comunicazione, fatta eccezione per: i) i vantaggi indiretti accordati agli enti creditizi o finanziari che convogliano gli aiuti sotto forma di prestiti o garanzie in applicazione delle sezioni da 3.1 a 3.3, conformemente alle garanzie di cui alla sezione 3.4, e ii) gli aiuti di cui alla sezione 3.10 a condizione che il regime non sia destinato esclusivamente ai dipendenti del settore finanziario» (punto 20-bis).

[36] Punto 27. Da ultimo, anche gli «aiuti sotto forma di sovvenzioni per il pagamento dei salari dei dipendenti» (al fine di evitare i licenziamenti) qualora diretti a dipendenti di enti creditizi o enti finanziari, non hanno in alcun modo l’obiettivo di preservare o ripristinare la sostenibilità economica, liquidità o solvibilità di tali enti e dunque sono valutabili secondo il TF (sezione 3.10; v. punto 43-bis).

[37] Il concetto è stato ripetuto ed ampliato nella Comunicazione del 19 marzo: «La natura eccezionale della pandemia di COVID-19 dipende dal fatto che tali danni non potevano essere previsti, sono di notevole entità e hanno pertanto fatto sì che le imprese si trovassero in condizioni che differiscono nettamente dalle condizioni di mercato in cui operano generalmente (punto 8). Si veda inoltre l’art. 56 d.l. 17 marzo 2020 (cd. Cura Italia) secondo cui «ai fini del presente articolo l’epidemia da Covid-19 è formalmente riconosciuta come evento eccezionale e di grave turbamento dell’economia, ai sensi dell’articolo 107 del Trattato sul Funzionamento del­l’Unione europea».

[38] V. decisione 2010/332 riguardante gli aiuti dell’Italia.

[39] V. decisione 2010/332 riguardante gli aiuti dell’Italia nel caso dell’influenza aviaria (par. 60).

[40] Come nel caso della contaminazione della carne irlandese (diossina; v. decisione NN 44/2009). Secondo la Commissione tale evento non poteva essere assimilabile ad un evento eccezionale perché costituiva una conseguenza (prevedibile) della mancanza assicurazione di un alto livello di qualità e di controllo nel settore alimentare.

[41] V. decisione n. 657/2001 riguardante gli aiuti concessi dal Belgio.

[42] L’art. 50 del Regolamento generale di esenzione, adottato in epoca successiva alla decisione in oggetto, ha poi qualificato l’eruzione dei vulcani come calamità naturale.

[43] Decisione NN 82/2000.

[44] La prima misura approvata dalla Commissione ha riguardato un regime di aiuti danese volto a compensare i danni derivanti dalla cancellazione di eventi cancellati a causa dell’emer­genza sanitaria. Cfr. K. STRUKMANN-G. FORWOOD-C. ARHOLD-A. KADRI, The EU Commission approves the first COVID-19 related State aid notification to compensate damages caused by cancellation of large events, in e-Competitions Competition Law & Covid-19, Art. N. 93771; A. CHAMPSAUR-D.P. CULLEY-F.LA PRÉVOTE-T. MULLER-IBOLD, The EU Commission approves a COVID-19 related measures aimed at compensating event organizers for losses caused by cancellation, in e-Competitions Competition Law & Covid-19, Art. No. 93809.

[45] V. Trib T-268/06, Olimpiaki Aeroporia Ypiresies AE c. Commissione, par. 51.

[46] V. Corte Giust., 23 febbraio 2006, causa C-346/03 e C-529/03, Atzeni e a C. Commissione, punto 79. V. anche Trib., 25 giugno 2008, causa T-268/06, Olimpiaki Aeroporia Ypiresies AE c. Commissione, punto. 52. Essendo particolarmente ridotto lo spazio per valutazioni discrezionali della Commissione, il controllo giurisdizionale sulle decisioni adottate è in tal caso molto puntuale. Per alcuni approfondimenti ci si permette di rinviare a C. SCHEPISI, La valutazione della compatibilità di un aiuto di Stato. Alcune riflessioni sulla discrezionalità e sui limiti della Commissione, in Rivista della Regolazione dei Mercati, n. 2/2019, p. 319 ss.

[47] Punto 15. Anche sotto tale aspetto la Comunicazione precisa che interventi adottati nel quadro dell’art. 107, par. 2, lett. b) TFUE non verranno considerati come aiuti al salvataggio, aiuti alla ristrutturazione o aiuti temporanei alla ristrutturazione ai sensi del punto 71 degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione. Non si applicherà dunque il principio una tantum, con la conseguenza che imprese che abbiano già ricevuto aiuti sulla base di tale orientamenti potranno essere direttamente e ulteriormente compensate per i danni derivanti dall’emergenza sanitaria da Covid 19.

[48] Al 31 marzo 2021, su circa 500 misure di aiuto autorizzate dalla Commissione, gli aiuti concessi ex art. 107, par. 2, lett. b) TFUE sono stati circa 56 (di cui 44 nel 2020 e 12 nel 2021). Le misure che l’Italia ha notificato alla luce di tale base giuridica sono state 6 (26 March 2021: €24.7 million of Italian support to compensate Alitalia for further damages suffered due to coronavirus outbreak; 10 March 2021: €511 million Italian scheme to compensate commercial rail passenger operators for damages suffered due to coronavirus outbreak (SA.59346) (press release: IP/21/1107); 1 March 2021: €10 million Italian public support to compensate Toscana Aeroporti for damage caused by coronavirus outbreak (SA.59518) (daily news: MEX/21/982); 29 December: €73 million of Italian support to compensate Alitalia for further damages suffered due to coronavirus outbreak (SA.59188) (press release: IP/20/2540); 22 December: €130 million Italian scheme to compensate airlines for damage suffered due to coronavirus outbreak (SA.59029) (daily news: MEX/20/2529); 4 September: €199.45 million Italian support to compensate Alitalia for damages suffered due to coronavirus outbreak (SA.58114) (press release: IP/20/1538).

[49] Corte Giust., 11 novembre 2004, causa C-73/03, Spagna c. Commissione, punto 37; 23 febbraio 2006, Giuseppe Atzeni e.a., cit., punto 79.

[50] Come le restrizioni relative ai mezzi di trasporti da o verso determinati punti di partenza o destinazione.

[51] Ad esempio, i turisti o i partecipanti ai viaggi di istruzione per quanto riguarda gli hotel e altre strutture.

[52] Tali soglie massime di affluenza possono corrispondere de facto ad una restrizione se le misure di riduzione dell’attività economica comportano la cessazione di tutte le attività interessate o di una parte sostanziale di esse, a livelli che possono essere dimostrati essere sensibilmente inferiori a quelli che sarebbero raggiunti, in tali luoghi, applicando le regole generali di distanziazione sociale o le regole generali riguardanti la capacità degli esercizi commerciali.

[53] Per non dare luogo a sovra compensazione occorrerà sottrarre dal lucro cessante i costi che sarebbero stati sostenuti in condizioni normali ma che sono venuti meno proprio a causa della sospensione o della limitazione dell’attività. È inoltre necessario dimostrare che gli aiuti compensino «soltanto i danni causati direttamente dalla misura (restrittiva) fino al livello dei profitti che il beneficiario avrebbe potuto in modo credibile generare in assenza della misura, per la parte della sua attività che subisce una riduzione». Infine, occorrerebbe a rigore verificare in quali condizioni versava l’impresa prima dell’evento eccezionale (la Commissione si limita ad escludere le imprese in difficoltà) e se altri fattori possano aver concorso alla diminuzione del fatturato. Tale verifica sarebbe particolarmente stringente nei casi in cui lo Stato volesse compensare le imprese per il 100% dei danni sofferti. Poiché in molti casi gli Stati si stanno muovendo con “ristori” di importo limitato (fisso o forfetario), e che certamente rischiano di non coprire neppure il danno emergente, tale verifica è nella maggior parte dei casi sostanzialmente superflua.

[54] Punto 19.

[55] Corte Giust., 22 settembre 2020, causa C-594/18 P, Austria c. Commissione. Al punto 20, la Corte precisa che «a differenza dell’articolo 107 par. 3, lett. b) TFUE, il quale prevede che possono essere dichiarati compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro, l’art. 107 par. 3, lett. c) TFUE non subordina quindi la compatibilità di un aiuto alla condizione che esso persegua un obiettivo di interesse comune, fermo restando che le decisioni adottate dalla Commissione a tale titolo devono garantire il rispetto del diritto dell’Unione».

^[56] Trib., 17 febbraio 2021, causa T-238/20, Ryanair c. Commissione (“licenze svedesi”); 17 febbraio 2021, causa T-259/20 Ryanair c. Commissione (“licenze francesi”).

[57] Punto 68. Al punto 67 il Tribunale aveva premesso che «Dal tenore letterale di tale disposizione risulta che i suoi autori hanno ritenuto che fosse nell’interesse dell’intera Unione che l’uno o l’altro dei suoi Stati membri fosse in grado di superare una crisi significativa, o persino esistenziale, la quale non potesse che avere gravi conseguenze sull’economia di tutti o di parte degli altri Stati membri, e dunque sull’Unione in quanto tale. Tale interpretazione testuale della lettera dell’articolo 107 par. 3, lett. b), TFUE è confermata dal suo confronto con l’art. 107 par. 3, lett. c), TFUE […] nella misura in cui il tenore letterale di quest’ultima disposizione contempla una condizione, relativa alla dimostrazione dell’assenza di alterazione delle condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse, che non figura nell’articolo 107, paragrafo 3, lett. b), TFUE […] L’art. 107 par. 3, lett. b), TFUE non richiede che la Commissione proceda a un bilanciamento tra gli effetti benefici dell’aiuto e i suoi effetti negativi sulle condizioni degli scambi e sul mantenimento di una concorrenza non falsata […] ma soltanto che essa verifichi se la misura di aiuto di cui trattasi sia necessaria, adeguata e proporzionata» (punto 69).

[58] Cfr. anche in dottrina, P. NICOLAIDES, Applicaton of Article 107 (2)(b) TFEU to Covid-19 Measures; State Aid to Make Good the Damage Caused by an Exceptional Occurrence, in Journ. Eur. Comp. Law, 2020, p. 238 ss., il quale sottolinea che in applicazione dell’art. 107 par. 3, lett. b), TFUE «aid can be both “retrospective” and “prospective”».

[59] Un chiaro esempio è fornito dagli aiuti sotto forma di sostegno a costi fissi non coperti. V. Punto 3.10.

[60] Corte Giust., 22 settembre 2020, Austria c. Commissione, cit., secondo cui «per poter essere considerato compatibile con il mercato interno conformemente a tale disposizione, un aiuto di Stato deve soddisfare due condizioni, la prima delle quali è che esso deve essere destinato ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, mentre la seconda, formulata in modo negativo, è che non deve alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune» (punti 18-19).

[61] Viene precisato che «per i progetti avviati a partire dal 1º febbraio 2020, si ritiene che l’aiuto abbia un effetto di incentivazione; per i progetti avviati prima del 1º febbraio 2020, si ritiene che l’aiuto abbia un effetto di incentivazione se è necessario per accelerare o ampliare la portata del progetto». In tali casi i costi ammissibili sono solo quelli supplementari relativi alle misure di accelerazione o all’ampliamento della portata del progetto.

[62] Punto 16-bis.

[63] Punti 94-95.

[64] Si veda a esempio l’aiuto notificato dall’Italia direttamente ai sensi dell’art. 107 par. 3, lett. b) EU State aid rules, a €2 billion Italian scheme to support the trade credit insurance market in the context of the coronavirus outbreak, e autorizzato dalla Commissione il 13 agosto 2020 (SA.57937) (press release: IP/20/1478).

[65] Regolamento (CE) n. 261/2004, dell’11 febbraio 2004, che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e che abroga il regolamento (CEE) n. 295/91 (in G.U. n. L 46 del 17 febbraio 2004, p. 1); regolamento (CE) n. 1371/2007, del 23 ottobre 2007, relativo ai diritti e agli obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario (in G.U. n. L 315 del 3 dicembre 2007, p. 14); regolamento (UE) n. 1177/2010, del 24 novembre 2010, relativo ai diritti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili interne e che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 (in G.U. n. L 334 del 17 dicembre 2010, p. 1); regolamento (UE) n. 181/2011, relativo ai diritti dei passeggeri nel trasporto effettuato con autobus e che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 (in G.U. n. L 55 del 28 febbraio 2011, p. 1); i quali stabiliscono che in caso di cancellazione da parte del vettore, questo deve offrire ai passeggeri la possibilità di scegliere tra un rimborso e un trasporto alternativo.

[66] Direttiva (UE) n. 2302/2015 del 25 novembre 2015, relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati, che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 e la direttiva 2011/83/UE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 90/314/CEE del Consiglio (in G.U. n. L 326 dell’11 febbraio 2015, p. 1).

[67] Cfr. in dottrina, F. ROSSI DAL POZZO, Trasporti e turismo in epoca di emergenza sanitaria Covid-19. Il caso dei vouchers in alternativa ai rimborsi in denaro di titoli di viaggio, di soggiorno e di pacchetti turistici, in L’emergenza sanitaria Covid-19 e il diritto dell’Unione europea. La crisi, la cura, le prospettive, Eurojus, numero speciale, 2020, pp. 128 e 149; R. SANTAGATA, Gli effetti dell’emergenza sanitaria sui contratti turistici e di trasporto, in G. Palmieri (a cura di), Oltre la pandemia. Società salute economia e regole nell’era post Covid-19, Editoriale Scientifica, Napoli, 2020, vol. I, p. 309 ss.

[68] Raccomandazione (UE) n. 648/2020 della Commissione del 13 maggio 2020 relativa ai buoni offerti a passeggeri e viaggiatori come alternativa al rimborso per pacchetti turistici e servizi di trasporto annullati nel contesto della pandemia di Covid-19, in G.U. n. L 151 del 14 maggio 2020, p. 1.

[69] Secondo il TF «Al fine di limitare le ripercussioni negative sui passeggeri o sui viaggiatori durante la pandemia di Covid-19, gli Stati membri dovrebbero considerare attivamente la possibilità di istituire regimi di garanzia per i buoni, con i quali garantire ai passeggeri o ai viaggiatori il rimborso in caso di insolvenza dell’emittente dei buoni. Nella misura in cui tali regimi di garanzia riducono il rischio finanziario insito nell’accettazione dei buoni per i passeggeri e viaggiatori, aumentando la probabilità che essi optino per tali buoni invece di chiedere un rimborso in denaro e migliorando dunque la situazione di tesoreria degli operatori, tali misure offrono a questi ultimi un vantaggio sotto forma di miglioramento della liquidità e costituiscono un aiuto di Stato» (punto 16).

[70] Comunicazione della Commissione relativa alla proroga e alla modifica degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2014-2020, degli orientamenti sugli aiuti di Stato destinati a promuovere gli investimenti per il finanziamento del rischio, della disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell’ambiente e dell’energia 2014-2020, degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà, della comunicazione sui criteri per l’analisi della compatibilità con il mercato interno degli aiuti di Stato destinati a promuovere la realizzazione di importanti progetti di comune interesse europeo, della comunicazione della Commissione sulla disciplina degli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione e della comunicazione della Commissione agli Stati membri sull’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea all’assicurazione del credito all’esportazione a breve termine; (2020/C 224/02, in G.U. n. C 224 dell’8 luglio 2020.) Il periodo di applicazione degli orientamenti è prorogato alla fine del 2021, salvo che per gli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà, prorogati di ben tre anni. La Commissione ha inoltre ritenuto opportuno modificare temporaneamente alcuni di tali Orientamenti. In particolare, nell’ambito degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2014-2020, della disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell’ambiente e dell’energia 2014-2020, della comunicazione sui criteri per l’analisi della compatibilità con il mercato interno degli aiuti di Stato destinati a promuovere la realizzazione di importanti progetti di comune interesse europeo e della disciplina degli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione, viene precisato che «le imprese che al 31 dicembre 2019 non erano in difficoltà, ma lo sono diventate dopo il 31 dicembre 2019, dovrebbero essere ammissibili ai sensi di tali norme fino al 30 giugno 2021». Ancora, con riguardo alla disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell’ambiente e dell’energia 2014-2020, la Commissione ha provveduto ad adattare i metodi di calcolo poiché a seguito del brusco calo dei prezzi dell’energia elettrica dovuto alla pandemia di Covid-19, le imprese potrebbero non rientrare più nei criteri di ammissibilità di cui alla sezione 3.7.2 (riduzioni mirate del sostegno finanziario alla produzione di energia da fonti rinnovabili per motivi di competitività).

[71] Regolamento (UE) n. 972/2020 del 2 luglio 2020, che modifica il regolamento (UE) n. 1407/2013 per quanto riguarda la sua proroga e il regolamento (UE) n. 651/2014 per quanto riguarda la sua proroga e gli adeguamenti pertinenti, in G.U. n. L 215 del 7 luglio 2020, che ha prorogato fino al 31 dicembre 2023 l’applicazione dei regolamenti (UE) n. 1407/2013 e (UE) n. 651/2014.

[72] Trib. 13 settembre 1995, cause riunite T-244/93 e T-486/93, TWD Textilwerke Deggendorf GmgH c. Commissione.

[73] Legge 4 dicembre 2012, n. 234 Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea, in G.U., Serie Generale, n. 3 del 4 gennaio 2013.

[74] D.l. n. 34/2020, Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19. (20G00052) in G.U. n. 128 del 19 maggio 2020, convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2020, n. 77 (in G.U. del 18 luglio 2020, n. 180).

[75] V. anche in dottrina A. CIPRANDI, Aiuti di Stato nell’emergenza COVID-19: la c.d. “clausola Deggendorf”. Deroga giustificata o deviazione eccessiva da un principio fondamentale?, cit.; M. MEROLA-A. COGONI, Emergenza Covid-19 e disciplina degli aiuti di Stato: lezioni e sfide, cit.

[76] Secondo il par. 1 dell’art. 50 «I regimi di aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati da terremoti, valanghe, frane, inondazioni, trombe d’aria, uragani, eruzioni vulcaniche e incendi boschivi di origine naturale sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’art. 107 par. 2, lett. b), del trattato e sono esentati dall’obbligo di notifica di cui all’art. 108 par. 3 del trattato purché soddisfino le condizioni di cui al presente articolo e al capo I».

[77] Corte Giust., 13 giugno 2002, causa C-382/99, Regno dei Paesi Bassi c. Commissione.

[78] Secondo l’art. 2 del Regolamento «s’intende per «impresa unica» a) l’insieme delle imprese fra le quali esiste almeno una delle relazioni seguenti: un’impresa detiene la maggioranza dei diritti di voto degli azionisti o soci di un’altra impresa; b) un’impresa ha il diritto di nominare o revocare la maggioranza dei membri del consiglio di amministrazione, direzione o sorveglianza di un’altra impresa; c) un’impresa ha il diritto di esercitare un’influenza dominante su un’altra impresa in virtù di un contratto concluso con quest’ultima oppure in virtù di una clausola dello statuto di quest’ultima; d) un’impresa azionista o socia di un’altra impresa controlla da sola, in virtù di un accordo stipulato con altri azionisti o soci dell’altra impresa, la maggioranza dei diritti di voto degli azionisti o soci di quest’ultima».

[79] V. Circolare di Confindustria del 3 novembre 2021 https://www.confindustria.ge.it.

[80] D.l. 22 marzo 2021, n. 41, Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all’emergenza da COVID-19 (21G00049), in G.U. n. 70 del 22 marzo 2021.

[81] V. anche Circolare del 18 giugno 2020, del Dipartimento delle Politiche europee, all’indi­rizzo https://www.ba.camcom.it/articoli/allegato/2020/07/doc04295220200710081103.pdf.

[82] Applicare una nozione diversa di impresa, oltre ad introdurre una vera e propria deroga ai principi in vigore, creerebbe certamente numerose incertezze in sede di controlli oltre a, evidentemente, creare difformità applicative del TF nei vari Stati membri, vanificando lo sforzo di mantenere una cornice comunque unica (v. in particolare Circolare Assonime, Decreto Sostegni. Chiarimento nel decreto sulla nozione di impresa prevista dal Quadro temporaneo aiuti di Stato ai fini dell’esonero dal versamento IRAP).

[83] L’adozione di tale approccio lo si deve allo State Aid Action Plan (2005-2009; COM (2005) 107) ed è stato poi precisato nel successivo documento sulla Modernizzazione degli aiuti di Stato del 2012 (COM (2012) 209. Si vedano in particolare i punti 21 e 22. Cfr. N. PESARESI-R. PEDUZZI, State Aid Modernization, in B. Nascimbene-A. Di Pascale (eds.), The Modernization of State Aid, cit., p. 17 ss. Per ulteriori spunti cfr. precedentemente, C. Schepisi (a cura di), La “modernizzazione” della disciplina sugli aiuti di Stato, Giappichelli, Torino, 2011.

[84] Corte Giust., 12 febbraio 2008, causa C-199/06, CELF.

[85] Come sottolineato dalla Commissione «un sostegno pubblico adeguatamente mirato è necessario per garantire la disponibilità di liquidità sufficiente sui mercati, per contrastare il danno alle imprese sane e per preservare la continuità dell’attività economica durante e dopo l’epidemia di Covid 19» (punto 9).

[86] Per la stessa ragione le regole sulle concentrazioni non dovrebbero essere allentate; cfr., in senso conforme, C. FUMAGALLI-M. MOTTA-M. PEITZ, Wich Role for State Aid and Merger Control During and After the Covid Crisis?, in Journ. Eur. Comp. Law and Practice, 2020, p. 294 ss. V. anche A. PEZZOLI-A. TONAZZI, La sfida della normalità. Concorrenza e intervento pubblico nel post-Covid. È possibile andare oltre l’intreccio tra monopolio e assistenzialismo?, in Analisi giur. econ., 2020, p. 387 ss. Occorrerebbe tuttavia evitare che – al contrario – attraverso ingenti sovvenzioni, le imprese beneficiarie non adottino comportamenti espansivi o strategie di mercato particolarmente aggressivi sfruttando il beneficio ottenuto; cfr. sul punto A.E. DRAGOI, Supporting the EU through Stte Aid during COVID-19 Crisis. A comparative approach, in https://
ideas.repec.org/a/ntu/ntugeo/vol8-iss1-2-11.html.

[87] M. MEROLA-A. COGONI, Emergenza Covid-19 e disciplina degli aiuti di Stato: lezioni e sfide, cit.

[88] Sul principio di leale cooperazione nel contesto dell’attuale crisi sanitaria ed economica si rinvia da ultimo in dottrina a F. CASOLARI, Leale cooperazione tra Stati Membri e Unione Europea. Studio sulla partecipazione all’Unione al tempo delle crisi, Editoriale Scientifica, Napoli, 2020; IDEM, EU Loyalty and the Protection of Member State’s National Interests, in M. VARJU (ed), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, 2019, pp. 49-79; F. CROCI, Solidarietà tra Stati membri dell’Unione Europea e Governance Economica Europea, cit.

[89] Tale aspetto è stato subito evidenziato dalla dottrina; cfr. ex multis, A. BIONDI, Op-Ed: “State Aid in the Time of Covid-19”, cit.; A. LAMADRID, A moment of truth for the EU: A proposal for a State Aid Solidarity Fund in Chilling Competition, 31 March 2020; M. MOTTA-M PEITZ, Europa a rischio di un’epidemia di aiuti di Stato, in Europa, 16 aprile 2020; M. MEROLA-A. COGONI, Emergenza Covid-19 e disciplina degli aiuti di Stato: lezioni e sfide, cit.

[90] Ogni Paese membro potrebbe decidere di puntare più (nel senso di “aiutare”) su di un comparto produttivo piuttosto che un altro, o potrebbe optare verso la concessione di incentivi a una più vasta platea di operatori ma di importo limitato. Per un’analisi che tiene conto del differente impatto della pandemia da Covid-19 nei vari settori industriali, cfr. in dottrina C. FUMAGALLI-M. MOTTA-M. PEITZ, Wich Role for State Aid and Merger Control During and After the Covid Crisis?, cit.; M. MOTTA-M. PEITZ, State Aid Policies in Respones to the Covid-19 Shock: Observations and Guiding Principles, in Leibniz Information Centre for Economics, Forum, p. 219 ss.

[91] In ogni caso, anche teoricamente ipotizzando che ogni Stato membro, nell’ambito di un’a­na­loga capacità finanziaria, intervenga a sostegno delle imprese nella maniera meno selettiva possibile, una frammentazione del mercato dell’Unione europea sarebbe comunque difficilmente evitabile. Qualunque misura per quanto generale e orizzontale sarebbe in ogni caso circoscritta al proprio territorio nazionale, con conseguenti “discriminazioni” tra l’uno e l’altro Stato e compartimentazioni dei vari mercati nazionali. Si ricorda del resto che anche nel caso di aiuti illegali ed incompatibili il rimedio non è mai l’eventuale estensione dell’aiuto anche a tutte le altre imprese presenti nel territorio ma il recupero dell’aiuto stesso (Corte Giust., 5 ottobre 2006, causa C-368/04, Transalpine).

[92] Cfr. anche F. MUNARI-L. CALZOLARI, Le regole del mercato interno alla prova del COVID-19: modeste proposte per provare a guarire dall’ennesimo travaglio di un’Unione incompiuta, cit., specie pp. 23-27.

[93] Sono infatti proprio gli Stati più indebitati ad opporsi ad esempio all’innalzamento delle soglie del Regolamento de minimis.

[94] Corte Giust., 5 maggio 1982, causa 15/81, Schul.

[95] Benché nel Trattato compaia solo il riferimento al mercato interno (in sostituzione della precedente locuzione di mercato comune) si ritiene che le due espressioni, mercato interno e mercato unico, siano sostanzialmente equivalenti. O quanto meno che l’obiettivo del mercato interno – e cioè che il mercato europeo funzioni come se fosse un mercato interno di uno Stato membro – necessariamente presuppone la realizzazione del mercato unico. Cfr. L. DANIELE, Commento all’art. 26 TFUE, in A. Tizzano (a cura di), Trattati dell’Unione europea, 2014, p. 534. Giuridicamente non vi sarebbe dunque differenza e prova ne è il riferimento all’una o all’altra espressione in documenti della Commissione e nella giurisprudenza della Corte di giustizia. Il ricorso alla dizione mercato unico è forse più esplicativa mediaticamente ed è quella anche più utilizzata dalla Commissione europea nei suoi vari documenti (v. ad es. la Comunicazione del 13 marzo 2020).

[96] Punto 10.

[97] Tale ipotesi si verifica ad esempio quando non sia possibile scindere un regime di aiuti dalle sue modalità di finanziamento. Un aiuto che, in considerazione di determinate sue modalità contrasti con altre disposizioni del trattato non può essere dichiarato compatibile (Corte Giust., 22 marzo 1977, causa 74/76, Iannelli e Volpi; 22 dicembre 2008, Société Régie Networks, cit.; 19 settembre 2000, causa C-156/98, Germania c. Commissione; 15 giugno 1993, causa C-225/91, Matra SA c. Commissione; 21 maggio 1980, causa 73/79, Commissione c. Italia.

[98] Trib., 17 febbraio 2021, Ryanair c. Commissione (“licenze svedesi”), cit.; e 17 febbraio 2021, Ryanair c. Commissione (“licenze francesi”), cit.

[99] Il profilo relativo alla libera prestazione dei servizi non è stato esaminato perché, come noto, le norme del Trattato a tutela di tale libertà non si applicano, per espressa disposizione, al settore di trasporti (punto 56). V. anche Corte Giust., 18 marzo 2014, causa C-628/11, International Jet Management, punto 36; 25 gennaio 2011, causa C-382/08, Neukirchinger.

[100] Nella sentenza del Tribunale, causa T-259/20 (“licenze francesi”), ai punti 47-50 si legge: «l’estensione del regime di aiuti in questione a compagnie non stabilite in Francia non avrebbe consentito di conseguire in modo altrettanto preciso e senza rischio di sovra compensazione l’obiettivo di detto regime in quanto […] l’esigenza di prendere in considerazione il trasporto aereo relativo alla Francia nel suo complesso, nella sua diversità e nella sua durata non sarebbe stata assicurata altrettanto bene adottando i criteri proposti dalla ricorrente […]. Di conseguenza, concentrando il regime di aiuti in questione su uno dei settori economici maggiormente colpiti dalle conseguenze delle misure di restrizione del trasporto e di confinamento, vale a dire il settore del trasporto aereo, e rivolgendosi, nell’ambito di tale settore, alle compagnie aeree in possesso di una licenza francese, lo Stato membro interessato ha soddisfatto il dettame giurisprudenziale […]. La Commissione, […] ha quindi approvato un regime di aiuti volto effettivamente a ovviare ai danni arrecati dall’evento eccezionale costituito dall’insorgenza della pandemia di COVID‑19 e dalle misure di restrizione e di confinamento adottate dalla Repubblica francese in reazione alla stessa e che non eccede, nelle sue modalità di concessione dell’aiuto, quanto era necessario per conseguire l’obiettivo di detto regime».

[101] Support to mitigate Unemployment Risks in a Emergency; regolamento (UE) n. 672/2020 del Consiglio del 19 maggio 2020 che istituisce uno strumento europeo di sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza (SURE) a seguito del­l’epi­de­mia di Covid‐19, in G.U. n. L 159, del 20 maggio 2020. In dottrina, ex multis, R. BARATTA, Il contrasto alla disoccupazione a fronte dell’emergenza sanitaria da Covid-19: è attuale il principio di solidarietà europea? in SidiBlog del 9 aprile 2020; G. CLAEYS, The European Union’s SURE plan to safeguard employment: a small step forward, in www.bruegel.org, 20 maggio 2020; A. PITRONE, Uno strumento di diritto dell’Unione europea per l’occupazione (SURE), in I Post di AISDUE, II, Sezione “Coronavirus e diritto dell’Unione”, Annali AISDUE, ISSN 2723-9969 Covid-19, n. 8, 23 maggio 2020, p. 1; F. COSTAMAGNA, La proposta della Commissione di uno stru­mento contro la disoccupazione generata dalla Pandemia Covid-19 (SURE): un passo nella giusta direzione, ma che da solo non basta, in Sidiblog.

[102] Decisione (UE) n. 440/2020 della Banca Centrale europea, su un programma temporaneo di acquisto per l’emergenza pandemica del 24 marzo 2020, in G.U. n. L 91 del 25 marzo 2020. Cfr. R. SMITS, Op-Ed: “The European Central Bank’s pandemic bazooka: mandate fulfilment in extraordinary times”, in www.eulawlive.com, 23 marzo 2020; S. CAFARO, Quale quantitative easing e quale unione europea dopo la sentenza del 5 maggio?, in www.sidiblog.org; L. LIONELLO, La BCE nella tempesta della crisi sanitaria, in www.sidiblog.org, 28 marzo 2020; C. PESCE, Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP): contenuti, finalità e basi giuridiche dell’azione monetaria UE, in I Post di AISDUE, II, Sezione “Coronavirus e diritto dell’Unione”, n. 5, 16 aprile 2020, p. 39.

[103] Pan-European Guarantee Fund, Banca europea degli Investimenti (BEI) a supporto delle piccole e medie imprese; v. Consiglio Europeo, Report on the comprehensive economic policy response to the COVID-19 pandemic, 9 aprile 2020.

[104] In dottrina, ex multis, F. WEISS, Sketching ‘Community Interest’ in EU Law, in U. Fastenarth et al (eds.), From bilateralism to Community Interest: Essay in Honour of Bruno Simma, Oxford University Press, Oxford, 2011, p. 406 ss.

[105] Sul principio di solidarietà, ex multis, A. Biondi-E. Dagilytè-E. Küçük (eds.) Solidarity in EU Law. Legal Principle in The Making, Edward Elgar, 2018. Sui rapporti tra interesse comune e solidarietà, cfr. in dottrina, G. BUTLER, Solidarity and its limits for economic integration, cit., pp. 316-317; M. BLANQUET, L’Union européenne en tant que système de solidarité: la notion de solidarité européenne. Anche la Corte di giustizia ha più volte sottolineato il legame tra il concetto di “interesse comune” e solidarietà. Si veda ad esempio Corte Giust. 10 dicembre 1969, cause riunite 6 e 11/1969, Commissione c. Francia; 18 marzo 1980, cause riunite cause riunite 154, 205, 206, 226 a 228, 263 e 264/78, 39, 31, 83 e 85/79, Ferriera Valsabbia; 6 settembre 2017, cause riunite C-643/15 e C-647/15, Repubblica Slovacca e Ungheria c Consiglio.

[106] Il Next Generation EU è uno strumento temporaneo per la ripresa da 750 miliardi di euro, che contribuirà a riparare i danni economici e sociali immediati causati dalla pandemia di coronavirus per creare un’Europa post COVID-19 più verde, digitale, resiliente e adeguata alle sfide presenti e future.

[107] Regolamento (UE, Euratom) n. 2093/2020 del Consiglio del 17 dicembre 2020 che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027, in G.U. n. L 433 I/11 del 22 dicembre 2020.

[108] Secondo l’art. 3, l’ambito di applicazione del dispositivo fa riferimento alle aree di intervento di pertinenza europea strutturate in sei pilastri: a) transizione verde; b)transizione digitale; c) crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, che comprenda coesione economica, occupazione, produttività, competitività, ricerca, sviluppo e innovazione, e un mercato interno ben funzionante con PMI forti; d) coesione sociale e territoriale; e) salute e resilienza economica, sociale e istituzionale, al fine, fra l’altro, di rafforzare la capacità di risposta alle crisi e la preparazione alle crisi; f) politiche per la prossima generazione, l’infanzia e i giovani, come l’istruzione e le competenze.

[109] Regolamento (UE) n. 241/2021 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza, in G.U. n. L 57 del 18 febbraio 2021, p. 17.

[110] Considerando n. 1 e 2. L’art. 175 TFUE stabilisce, tra l’altro, che gli Stati membri devono coordinare le proprie politiche economiche al fine di raggiungere gli obiettivi di coesione economica, sociale e territoriale di cui all’art. 174 TFUE. A norma del medesimo articolo, l’Unione mira in particolare a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite.

[111] Decisione (UE, Euratom) n. 2053/2020, del Consiglio del 14 dicembre 2020 relativa al sistema delle risorse proprie dell’Unione europea e che abroga la decisione 2014/335/UE, Euratom, in G.U. n. L. 424 del 15 dicembre 2020.

[112] Cfr. F. CROCI, Solidarietà tra Stati membri dell’Unione Europea e Governance Economica Europea, cit.; F. CASOLARI, Leale cooperazione tra Stati Membri e Unione Europea. Studio sulla partecipazione all’Unione al tempo delle crisi, Editoriale Scientifica, Napoli, 2020; U. NEERGAARD-S. DE VRIES, Wathever is necessary … will done – Solidarity in Eurppe and the Covid-19 Crisis; L. LIONELLO, Next Generation EU: has the Hamiltonian moment come for Europe?, in www.rivistaeurojus.it, 4, 2020, p. 22 ss.

[113] Art. 17, secondo il quale, tra le altre cose «I piani per la ripresa e la resilienza ammissibili al finanziamento a titolo del dispositivo comprendono misure per l’attuazione di riforme e investimenti pubblici, strutturati in un pacchetto completo e coerente, che può anche includere regimi pubblici finalizzati a incentivare gli investimenti privati […] I piani per la ripresa e la resilienza sono coerenti con le pertinenti sfide e priorità specifiche per paese individuate nell’ambito del semestre europeo, nonché con le sfide e le priorità individuate nell’ultima raccomandazione del Consiglio sulla politica economica della zona euro per gli Stati membri la cui moneta è l’euro. I piani per la ripresa e la resilienza sono inoltre coerenti con le informazioni incluse dagli Stati membri nei programmi nazionali di riforma nell’ambito del semestre europeo, nei piani nazionali per l’energia e il clima, e nei relativi aggiornamenti».

[114] Art. 18 ss.

[115] Commission Staff working document. Guidance to Member States Recovery and Resiliency Plans, SWD (2021) 12 final del 22 gennaio 2021.

[116] Corte Giust., 2 marzo 1977, causa 78/76, Steinike, e 11 marzo 1992, cause riunite da C-78/90 a C-83/90, Compagnie commerciale de l’Ouest; 22 dicembre 2008, causa C-333/07, Société Regie Networks; 19 dicembre 2013, causa C-262/12, Association Vente De Colère e a.; 16 maggio 2002, causa C-482/99, Francia c. Commissione.

[117] Il punto 60 della Comunicazione sulla nozione di aiuto (Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, 2016/C 262/01, in G.U. n. C 62 del 19 luglio 2016), prevede che «Le risorse provenienti dall’Unione (ad esempio dai fondi strutturali), dalla Banca europea per gli investimenti o dal Fondo europeo per gli investimenti, oppure dalle istituzioni finanziarie internazionali, quali il Fondo monetario internazionale o la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo, sono considerate come risorse statali se le autorità nazionali hanno un potere discrezionale quanto all’utilizzo di tali risorse (in particolare per la selezione dei beneficiari). Tali risorse non costituiscono invece risorse statali se sono concesse direttamente dall’Unione, dalla Banca europea per gli investimenti o dal Fondo europeo per gli investimenti senza che le autorità nazionali dispongano al riguardo di alcun potere discrezionale (come, ad esempio, i finanziamenti concessi in gestione diretta tramite il programma quadro Orizzonte 2020)».

[118] Considerando n. 8 del regolamento.

[119] Cfr. In dottrina F. CROCI, Solidarietà tra Stati membri dell’Unione Europea e Governance Economica Europea, cit., p. 346; F. COSTAMAGNA-M. GOLDMANN, Constitutional Innovation, Democratic Stagnation? The EU Recovery Plan, in www.verfassungsblog.de, 30 May 2020.

[120] Si tratta degli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche.

[121] Come inoltre sarà più ampiamente illustrato alla fine, ai sensi dell’art. 107 par. 3, lett. b) la Commissione può inoltre considerare compatibili gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo.

[122] Corte Giust. 10 dicembre 1969, cause riunite 6 e 11/1969, Commissione c. Francia.

[123] All’interesse comune la Corte ha poi fatto particolare riferimento anche in altri casi riguardanti la materia degli aiuti di Stato (Corte Giust., 22 dicembre 2008, Société Regie Networks, cit., causa C-425/07, AEPI c. Commissione; Trib., causa T-229/05, AEPI c. Commissione; causa T-348/04, SIDE c. Commissione).

[124] Punti da 18 a 24.

[125] Punti 18-19. V. anche Corte Giust. 7 febbraio 1973, Commissione c. Italia, causa 39/72, punto 24-25. Sul principio di solidarietà, v. anche Corte Giust. 7 febbraio 1979, Commissione c. Regno Unito, causa 128/78, punto 12, secondo cui «nel consentire agli Stati membri di trarre vantaggio dalla Comunità, il Trattato impone loro l’obbligo di osservarne le norme. Il fatto che uno Stato, in considerazione dei propri interessi nazionali, rompa unilateralmente l’equilibrio tra i vantaggi e gli oneri derivanti dalla sua appartenenza alla Comunità, lede l’uguaglianza degli Stati membri dinanzi al diritto [dell’Unione] e determina discriminazioni a carico dei loro cittadini (...); questo venir meno ai doveri di solidarietà accettati dagli Stati membri con la loro adesione alla Comunità scuote dalle fondamenta l’ordinamento giuridico [dell’Unione]».

[126] Sui rapporti tra i due principi, cfr. F. CROCI, Solidarietà tra Stati membri dell’Unione Europea e Governance Economica Europea, cit.; F. CASOLARI, Leale cooperazione tra Stati Membri e Unione Europea, cit., in particolare p. 95 ss.; IDEM, EU Loyalty and the Protection of Member State’s National Interests, cit.

[127] In tale atto la Commissione annuncia subito che la valutazione degli aiuti di Stato che riguardano l’attuazione dei PNRR verranno esaminati con un ordine di priorità.

[128] Si tratta in parte di linee guida in materia energetica: i) Guiding template: Energy and hydrogen infrastructure. ii) Investment/operating aid for energy from renewable sources, including renewably sourced hydrogen production; iii) District heating/cooling generation and distribution infrastructure; iv) Energy efficiency in buildings; v) Electric recharging stations and hydrogen stations for road vehicles; vi) Premiums for the acquisition of zero– and low-emission road vehicles; vii) Other low emission transport modes – rail and inland waterway (rail infrastructure, transhipment terminals, rail maintenance workshops, acquisition / retrofitting of rail rolling stock and acquisition/retrofitting of inland waterway fleet) and short-sea shipping (aid for the launching of short-sea shipping services). Riguardo invece alle misure per la transizione digitale, vengono indicate le seguenti: i) Measures to support the deployment and take-up of fixed and mobile very high capacity networks, including 5G and fibre network; ii) Digitalisation of public administration, including healthcare; iii) Innovative processors and semiconductors technologies; iv) Digitalisation of news media; v) Cloud capabilities; vi) Upgrading education and training, including digital skills and relevant connectivity. Tutte reperibili sul sito della Commissione.

[129] Comunicazione della Commissione Il Green Deal europeo, COM (2019) 640 final dell’11 dicembre 2019.

[130] La Commissione precisa in particolare: «Member States should indicate if reforms or investments contribute to any cross-border and multi-country projects. Such projects are essential for the recovery and to strengthening Europe’s resilience and are of a particular relevance for the flagship initiatives; they have the potential to better integrate value chains and deepen the Single Market. Member States can decide for example to include investments on cross-border projects in the digital, transport, energy or waste sectors (i.e. infrastructure projects implementing the Trans-European Transport and Energy Networks, fast-tracking long distance recharging/refueling infrastructure for zero– and low-emissions propulsion, Single European Sky and European Rail Traffic Management System, energy interconnections in the context of the Energy Union (including cross-border renewable projects), 5G corridors on roads and railways in the context of EU’s Digital Strategy). If so, Member States should indicate it clearly in their recovery and resilience plans, and coordinate the preparation of their plans with the Member States that would be affected by the cross-border or multi-country project. This can for example cover rail infrastructures, common digital infrastructures or the integration of energy grids or systems or use part of their non-repayable contribution through the Renewables Energy Financing Mechanism, 5G corridors and/or cooperation mechanisms on renewables».

[131] Criteri per l’analisi della compatibilità con il mercato interno degli aiuti di Stato destinati a promuovere la realizzazione di importanti progetti di comune interesse europeo (2014/C 188/02) in G.U. n. C 188 del 20 giugno 2014; v. anche la Decisione della Commissione del 30 gennaio 2018, che istituisce il Forum strategico per importanti progetti di comune interesse europeo (2018/C 39/03).

[132] Reperibile all’indirizzo https://assodel.it/microelettronica-lue-da-lok-a-un-progetto-con
giunto. La Com­missaria Vestager ha in particolare precisato che «La microelettronica è presente in quasi tutti i dispositivi elettronici di cui ci serviamo quotidianamente: telefonini, computer, lavatrici, macchine. L’innovazione nel settore della microelettronica può aiutare l’Europa intera a compiere enormi progressi in materia di innovazione».

[133] SA.54793 (Belgio), SA.54801 (Germania), SA.54794 (Francia), SA.54806 (Italia), SA.54808 (Polonia), SA.54796 (Svezia) e SA.54809 (Finlandia).

[134] Al sito https://www.mise.gov.it/index.php/it/213-normativa/notifiche-e-avvisi/2042152-ipce
i-infrastrutture-e-servizi-cloud-invito-a-manifestare-interesse.

[135] Criteri per l’analisi della compatibilità con il mercato interno degli aiuti di Stato destinati a promuovere la realizzazione di importanti progetti di comune interesse europeo. Si veda anche la Comunicazione di accompagnamento Explanatory note accompanying the public consultation on the review of the IPCEI Communication.

[136] Punto 10.

[137] Punto 44.

[138] Punto 45.

[139] Al punto 85 si legge: «i beneficiari di una ricapitalizzazione COVID-19 diversi dalle PMI pubblicano informazioni sull’uso dell’aiuto ricevuto […]. Questo comprende, in particolare, informazioni su come tale uso sostiene le loro attività in linea con gli obiettivi UE e gli obblighi nazionali legati alla trasformazione verde e digitale, compreso l’obiettivo UE di conseguire la neutralità climatica entro il 2050 (punto 83). La Commissione valuterà se le azioni previste nel piano di ristrutturazione garantiscano la redditività del beneficiario, anche in considerazione degli obiettivi dell’UE e degli obblighi nazionali legati alla trasformazione verde e digitale».