A distanza di pochi mesi dalla proclamazione del Green deal europeo, l’Unione europea – come il resto del mondo – è stata travolta dalla pandemia. La Commissione europea ha dovuto dunque ripensare in termini di priorità e necessità le azioni da intraprendere nella sua strategia per rendere sostenibile l’economia dell’UE. Nel contempo, per definire con immediatezza delle misure comuni per la gestione dei rifiuti in questo particolare momento, l’Esecutivo europeo ha emanato le Linee guida Waste Management in the context of the coronavirus crisis.

Il presente contributo, analizzando le misure attualmente consigliate dalle Linee guida per gestione dei rifiuti provenienti dai dispositivi di protezione individuale – DPI –, anche come riprese in molti Stati membri dell’UE tra cui l’Italia, vuole evidenziare come le vigenti normative europee in materia di rifiuti costituiscano anche in questo specifico contesto il punto di riferimento per la qualificazione e la conseguente modalità di gestione dello smaltimento dei DPI.

The coronavirus crisis has put the resilience of our society to the test. This health emergency exerts unprecedented pressure on many economic activities, including those that are indispensable to our well– being. Protecting lives and livelihoods is at the core of all actions and decisions to address the crisis at both individual and collective levels.

Proper waste management is part of the essential services to our society. Each person produces nearly half a tonne of municipal waste per year in the EU on average, which means that every week more than 20 kg of municipal waste is generated per household. Total annual waste generation in the EU amounts to 5 tonnes per capita. Preventing distortions in waste management, including separate collection and recycling of waste, is crucial for the health and safety of our citizens, for the environment and for the economy.

Member States and waste operators across the EU are making sustained efforts to ensure the continuity of waste management activities, including separate collection and recycling, which are essential to the circular economy. These efforts often involve preventing or reducing disruptions due to shortage of staff, ensuring enhanced health and safety at work, providing for safe handling of household waste produced by citizens that have fallen ill with the coronavirus, dealing with increasing quantities of medical waste or securing the smooth movement of waste from collection to recycling or other treatment.

EU law on waste recognises that protection of human health is essential in the context of waste management and that there are certain flexibilities to respond to identified risks to human health. While it is the responsibility of the Member States to implement the EU law in the area of waste by taking the most appropriate measures to achieve its objectives, there is clear added value in working together across the EU to address the challenges that national, regional and local authorities and waste operators face.

This document provides guidance with a view to ensuring a high level of protection of human health and the environment, while preventing and reducing disruptions in the provision of proper waste management services. It is based on consultation of Member States experts on waste and key stakeholders in the area of waste management and advice of the European Centre for Diseases prevention and Control (ECDC), and will be updated as appropriate. The Commission services have issued separate advice on waste shipments in the context of the coronavirus outbreak.

1. Management of municipal waste

In view of the importance of proper waste management to human health and the environment and taking into account risk assessments performed by scientific bodies and applicable risk management measures, the overall continuity of proper municipal waste management services, including separate collection and recycling, is to be safeguarded in line with EU law. Preventing disruptions of separate waste collection is important for ensuring that the infrastructure for residual waste collection and treatment is not overburdened, potentially creating additional health risks, that the effort sharing in waste collection is respected and the taxpayers do not bear disproportionate share of the costs of waste management, and that citizens can keep their environmentally friendly habits. Separate collection is also essential for safeguarding the trajectory towards a more circular economy and the jobs and businesses that depend on secondary raw materials supply.

In view of Article 13 of Directive 2008/98/EC on waste2, waste collection practices can be adapted in the context of the coronavirus crisis with the objective of protecting public health. Any such changes should comply with the EU law on waste, be necessary and proportionate to protect human health in particular by limiting them to areas and time periods strictly necessary to respond to the risk identified based on latest scientific advice, and strive to maintain the overall objective of separate collection and recycling in line with the waste hierarchy.

ECDC recognises the need for specific measures as regards infection prevention and control for suspected or confirmed coronavirus cases self-isolating at home3, notably that patients should have a waste bag in their room for used tissues, face masks and other waste, which should be disposed of in the residual waste.

In case staff shortages result in reduced service, Member States should ensure continuity and sufficient frequency of collection of residual waste and bio-waste in order to prevent any immediate risks to public safety and health. Based on the assessment of such risks, the frequency of the collection of dry recyclables could be adjusted temporarily, but not stopped.

Certain waste items the collection points of which have been temporarily closed can be delivered upon the reopening of those collection points, in particular as regards waste electric and electronic equipment (WEEE), batteries or bulky waste.

In the context of the coronavirus crisis, it is even more important that citizens separate well their waste and ensure the flow of clean streams of recyclables towards the waste treatment facilities. Citizens should be informed about any temporary changes to the waste collection practices that affect the way they deliver waste for collection and further treatment. Where necessary, citizens should be reminded of the requirement not to discard WEEE, batteries or household chemicals in residual waste.

Member States should ensure proper planning of temporary storage capacities for waste collected for recovery in anticipation of any disruptions in sorting and other treatment processes.

2. Management of waste from healthcare facilities

Waste from healthcare services, laboratories and related activities associated with coronavirus patients should be handled and treated according to the EU law on waste (and in particular Directive 2008/98/EC on waste and articles 17, 23, 24 and 25 thereof concerning hazardous waste and permitting requirements) and national provisions applying to this category of infectious waste, while taking into account the most updated guidance provided by the ECDC4 and national health authorities.

Furthermore, specific ECDC guidance5 applies to waste from cleaning environments in health­care and non-healthcare settings potentially contaminated with the coronavirus, whereby waste from cleaning healthcare facilities should be treated as infectious clinical waste category B (UN3291), waste from non-healthcare settings should be disposed of in a separate bag, and waste from general settings should be disposed of in the residual waste.

Member States should ensure proper planning of capacities for treatment and, where necessary, storage of medical waste. In case of treatment disruptions due to lack of dedicated disposal or incineration capacity for medical waste, it is paramount that waste is safely stored temporarily until the capacity issue is solved. Storage should consider the use of sealed containers in secured areas where access is limited only to authorised personnel. The inner and outer surfaces of the containers should be treated with a suitable disinfectant. The containers should be stored locally. Additional capacity for the treatment of medical waste to deal with its infectious properties may be required.

If Member States decide to exceptionally authorise alternative treatment processes of medical waste in line with EU law and applicable national rules, including in state of emergency conditions, they should ensure that where such processes have less beneficial overall environmental outcome than the normal practice, their use is limited in time and strictly necessary to address identified storage and treatment capacity shortages. The appropriate precaution as regards health and safety measures at the workplace should be applied.

The Commission will request further information from Member States and stakeholders on the current situation and the planning as regards the collection, storage, treatment and possible shipments of medical waste in the context of the current crisis. Further questions and information can be sent to the contact in section 5.

3. Health and safety of waste management operators

Taking measures to protect the health and safety of workers and providing them assurance about how employers are addressing the risks related to the coronavirus crisis are essential for increasing workers’confidence and ensuring continuity of waste management services. The European Agency for Safety and Health at Work has provided general guidance how to help prevent the spread of the coronavirus at the workplace.6

Good practices communicated by stakeholders in the waste management sector include:

• Adapting the organisation of staff to avoid passing on infection among teams, i.e. respecting distancing between individuals, reducing to the minimum the number of workers present in the same area;

• Ensuring the availability and appropriate use of adequate personal protective equipment (PPE) as well as of suitable disinfecting products;

• Ensuring strict adherence to enhanced hygiene standards, including frequent change and cleaning of PPE and professional clothing; replacing professional gloves in the event of breakage or any incident of potential contamination; sanitizing regularly facilities, vehicle cabins and clothes;

• Ensuring that where masks are usually worn, strict protocols on how to put and take off PPE are followed, thus avoiding incidental contact and contamination;

• Where appropriate, encouraging specific working conditions for vulnerable people, such as elderly workers and persons with specific chronic health problems.

4. Support from EU funds and state aid

For the 2014-2020 period, Member States have allocated €4.9 billion of cohesion policy funding to waste management. This includes support to waste prevention and awareness-raising, separate collection systems (incl. equipment and vehicles), treatment infrastructure, administrative capacity-building and other investments linked to local priorities7. By the end of 2019, 31% of this amount has not yet been allocated to specific projects. Managing authorities in regions and Member States can give more information about existing funding opportunities. Funds may be available also under other priorities, such as disaster risk management or healthcare.

In response to the current crisis, the Commission has adopted the Coronavirus Response Investment Initiative8. As part of this initiative, cohesion policy funds will be mobilised to provide immediate liquidity to Member States’budgets. In addition, maximum flexibility will be used to make coronavirus crisis related expenditure, including healthcare costs, eligible under cohesion policy funds. This also means providing greater flexibility for countries to reallocate financial resources, making sure the money is spent in the areas of greatest need. This could provide the possibility for Member States to address specific challenges related to proper waste management in the context of the coronavirus crisis, such as ensuring greater automatisation of waste recovery, enhancing health and safety at the workplace, managing medical waste, etc.

The Commission also proposed to include public health crises in the emergencies covered by the EU Solidarity Fund. The goal of the new measures is to make sure that the hardest hit areas can have access to additional support of up to €800 million.

In addition, under EU rules on state aid, support in the form of direct grants or tax advantages can be granted by Member States (national funding) to undertakings in all sectors, thus including waste management, that find themselves facing a sudden shortage or unavailability of liquidity. To address the current crisis, on 19 March 2020 the Commission adopted a new temporary State Aid Framework, under which Member States can grant different forms of aid including grants of up €800 000, public guarantees for loans or measures to enable loans with subsidised interest rates. Member States can use all of these possibilities to ensure that economic operators that are involved in waste management have access to the necessary funding to cope with the coronavirus crisis.

5. Exchange of information and awareness raising

The Commission will continuously monitor the situation with the Member States and waste operators and invites them to communicate measures taken in response to the coronavirus crisis in the area of waste management to ENV-WASTE-COVID-19@ec.europa.eu.

The Commission draws the attention to a useful overview of the current practices across the EU published and updated by the Association of Cities and Regions for Sustainable Resource Management9 and encourages stakeholders to also contribute to its completion and updating.

WASTE MANAGEMENT IN THE CONTEXT OF THE CORONAVIRUS CRISIS 14 APRIL 2020

SOMMARIO:

1. Introduzione - 2. Le direttive europee in materia di rifiuti: il quadro normativo di riferimento - 3. Le Linee guida della Commissione europea per lo smaltimento dei rifiuti nella pandemia - 4. La rimodulazione degli obiettivi in materia di gestione dei rifiuti a seguito dell’emergenza sanitaria - 5. Le indicazioni dell’Autorità per la Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente - 6. Conclusioni - NOTE

1. Introduzione

All’alba del suo mandato la Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen, nel documento d’apertura [1] con cui ha enunciato gli obiettivi politici della neonata Commissione europea, bene evidenziava come caposaldo del suo mandato l’ormai celebre Green deal ovvero una serie di interventi volti a concretizzare ambiziosi standard di neutralità climatica a tutela dell’am­biente e a sostegno di un modello di economia circolare [2]. Nondimeno, come tristemente noto, solo a distanza di pochi mesi da quei proclami, all’emer­genza ambientale si è aggiunta la crisi sanitaria in atto, costringendo l’Ese­cutivo comunitario, e non solo, a ripensare in termini di priorità e necessità le azioni da intraprendere. Ed è in questo preciso contesto che diviene necessario collocare le indicazioni fornite dalla Commissione nelle Linee guida Waste Management in the context of the coronavirus crisis [3] dal momento che l’emergenza sanitaria deve essere necessariamente affrontata nel rispetto di quanto già predisposto dal legislatore europeo nella specifica materia della gestione dei rifiuti. Quest’ultima, infatti, benché costituisca solo uno dei numerosi tasselli necessari alla realizzazione di un quadro legislativo green, resta una disciplina che non può essere tralasciata o, peggio, derogata fornendo essa, a nostro avviso, un fondamentale contributo anche per il superamento del­l’emergenza sanitaria. Lo smaltimento corretto di guanti e mascherine monouso (cd. dispositivi di protezione individuale – DPI), il cui utilizzo e la cui diffusione si stimano in necessario e costante aumento [4], costituisce un elemento decisivo per far fronte sia all’emergenza sanitaria (essendo questi materiali po­tenzialmente infetti) sia all’emergenza ambientale, che dall’esponenziale uso di questi prodotti monouso rischia nuove e severe minacce.

Il presente contributo, analizzando le misure attualmente consigliate dalle Linee guida per gestione dei rifiuti provenienti dai DPI (come riprese in molti Stati membri dell’UE tra cui l’Italia) vuole evidenziare in primis come le vigenti normative europee in materia di rifiuti costituiscano anche in questo specifico contesto il punto di riferimento per la qualificazione e la conseguente modalità di gestione dello smaltimento dei DPI [5]. Inoltre, classificando tali prodotti come rifiuti “indifferenziati” emerge il rinnovato ruolo delle discariche e degli inceneritori e la conseguente necessità che tali sistemi di smaltimento qualora richiesti dalla disciplina UE agli Stati membri e, di conseguenza, alle imprese interessate siano sostenuti da apposite misure finanziarie. In tal senso, le Linee guida in commento operano un cenno esplicito sia al Temporary framework della Commissione in materia di aiuti di Stato [6] che al Coronavirus Response Investment Initiative  [7] che, nel quadro della gestione dei fondi per le politiche di coesione, pare ammettere spese relative alla gestione dei rifiuti ove finalizzate alle specifiche esigenze sollevate dalla pandemia. In altri termini, ci sembra indispensabile indagare se l’emergenza ambientale è stata di fatto soppiantata da quella sanitaria (pensiamo al nuovo incremento dei prodotti di plastica monouso solo un anno fa praticamente banditi grazie all’approvazione della direttiva 2019/904 [8]⁾ o, piuttosto, le misure finanziarie e legislative per la lotta al coronavirus possono rappresentare un utile viatico per l’affermazione di quei valori di sviluppo sostenibile e tutela ambientale che meritano ancora di essere al centro dell’agenda europea.

2. Le direttive europee in materia di rifiuti: il quadro normativo di riferimento

Le Linee guida della Commissione operano un espresso e puntuale riferimento alla disciplina europea dei rifiuti come definita, anzitutto, dalla Direttiva 2008/98/CE [9]. Pertanto, è qui d’uopo richiamare, seppur brevemente, i principali atti normativi dell’Unione in materia che, si ricorda, si inseriscono al­l’in­terno del più ampio settore della politica ambientale. Quest’ultima, infatti, benché elencata in virtù dell’art. 4, comma 2, lett. (e), TFUE, tra le materie di competenza concorrente, è oramai costellata da interventi del legislatore europeo che rappresentano una prova tangibile della portata intrinsecamente transnazionale della materia in commento [10]. All’interno di uno scenario, certamente complesso e composito, la direttiva 2008/98/CE ha l’ambizioso obiettivo di indicare agli Stati membri le regole generali da trasporre al fine di ridurre gli effetti negativi derivanti dalla produzione e dalla gestione dei rifiuti, e proteggere così l’ambiente e la salute umana. Tra le disposizioni più importanti della direttiva in esame si ricorda l’art. 4, intitolato Gerarchia dei rifiuti, che introduce un ordine di priorità nella relativa gestione stabilendo, in particolare, che le politiche statali devono promuovere azioni volte in primis alla prevenzione dei rifiuti [11]. Solo in subordine, le amministrazioni nazionali devono elaborare sistemi per la preparazione dei materiali finalizzati al riutilizzo ed al riciclaggio. In ultima ipotesi, e solo in via residuale, le legislazioni statali possono predisporre una gestione volta al recupero di altro tipo come, per esempio, il recupero di energia attraverso l’incenerimento [12] o lo smaltimento in discarica. La medesima direttiva, poi, all’art. 4, secondo paragrafo, prevede la possibilità che flussi di rifiuti specifici siano gestiti in deroga alla gerarchia sopra descritta ove giustificato dall’impostazione in termini di ciclo di vita in relazione agli impatti complessivi della produzione e della gestione di tali rifiuti. Con tale deroga, la direttiva 2008/98/CE dimostra di tenere in debito conto gli imprescindibili principi di precauzione e sostenibilità, di fattibilità tecnica, praticabilità economica, nonché di protezione delle risorse naturali stabiliti all’art. 191 TFUE.

Oltre a catalogare in maniera gerarchica le azioni da intraprendere, la direttiva 2008/98/CE differenzia i rifiuti in diverse categorie [13]. In primo luogo, essi vengono distinti tra rifiuti pericolosi e non pericolosi, a seconda che siano o meno caratterizzati dalle proprietà elencate nell’Allegato III alla direttiva, tra cui rileva l’infettività [14]. I rifiuti vengono poi distinti a seconda se siano o meno urbani, includendo in quest’ultima categoria i rifiuti domestici indifferenziati o provenienti da raccolta differenziata [15]. La direttiva rifiuti delega poi la Commissione a stilare un elenco dei rifiuti [16], che contiene 20 categorie e numerose sottovoci, assegnando ad ognuno un Codice europeo (CER) e stabilendo che i rifiuti contrassegnati da un asterisco (*) debbano essere considerati rifiuti pericolosi. In generale, i rifiuti solidi urbani non differenziati sono considerati come non pericolosi [17]. A tal proposito, recentemente la Commissione ha adottato una Comunicazione sulla raccolta differenziata dei rifiuti domestici pericolosi [18] nella quale ha specificato le linee guida in materia di raccolta differenziata delle frazioni di rifiuti domestici pericolosi ai sensi dell’art. 20 della direttiva rifiuti, con l’obiettivo di assistere ed agevolare gli Stati nell’attuazione dell’ob­bli­go di raccolta differenziata. Come si vedrà meglio oltre, in tale comunicazione sono specificate anche le buone pratiche relative alla gestione dei rifiuti sanitari domestici ed in particolare alla gestione dei rifiuti provenienti da nuclei domestici in cui sono presenti pazienti infetti da Covid-19.

Più in generale, pare qui opportuno rilevare che la direttiva 2008/98/CE ha introdotto anche degli obiettivi in termini di percentuale dei rifiuti da destinare effettivamente al riutilizzo ed al riciclaggio, per avanzare verso un’economia circolare europea con un alto livello di efficienza delle risorse. Nel settembre 2018 la Commissione ha pubblicato una Relazione sull’attuazione della legislazione dell’Unione europea in materia di rifiuti, che comprendeva anche la segnalazione preventiva per gli Stati membri che rischiano di non riuscire a conseguire l’obiettivo del 2020 relativo alla preparazione dei rifiuti urbani per il riutilizzo o il riciclaggio [19]. Considerando le difficoltà intervenute nella gestione dei rifiuti a causa della diffusione del Covid-19 e del necessario adattamento della gestione dei rifiuti alle nuove esigenze, è probabile che le eventuali procedure di infrazione a carico degli Stati inadempienti saranno avviate solo una volta che saranno definiti nuovi target, parametrati al nuovo scenario che ci troviamo ad affrontare.

Viene poi in rilievo la direttiva relativa alle discariche di rifiuti ^[20], il cui art. 2, par.1, lett. b), chiarisce che per «rifiuti urbani» si intendono i rifiuti domestici nonché gli altri rifiuti equiparabili per la loro natura o composizione ai rifiuti domestici. La medesima direttiva introduce anche una distinzione delle discariche in tre categorie: discarica per rifiuti pericolosi; discarica per rifiuti non pericolosi; discarica per rifiuti inerti. A tal proposito, l’art. 6, rubricato “Rifiuti ammissibili nelle varie categorie di discariche”, stabilisce che gli Stati membri provvedono affinché solo i rifiuti trattati vengano collocati a discarica e che le discariche per i rifiuti non pericolosi possano essere utilizzate per i rifiuti urbani e per i rifiuti non pericolosi di qualsiasi altra origine, purché conformi ai criteri di ammissione definiti nell’allegato II ^[21].

Inoltre, si ricorda la decisione del Consiglio 2003/33/CE, del 19 dicembre 2002, che stabilisce criteri e procedure per l’ammissione dei rifiuti nelle discariche ai sensi dell’articolo 16 e dell’allegato II della direttiva relativa alle discariche. Questa decisione, infatti, ha introdotto una potenziale deroga che oggi potrebbe trovare applicazione: non è consentito ammettere i rifiuti qualora non siano stati preventivamente trattati conformemente all’art. 6, lett. a), della direttiva discariche o se risultino contaminati con un aumento del rischio associato tale da giustificare il loro smaltimento in altri impianti ^[22].

Partecipa al completamento della disciplina europea sui rifiuti il regolamento n. 1013/2006 relativo alle spedizioni dei rifiuti [23], che stabilisce le norme sul controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno dell’Unione europea, per migliorare la tutela ambientale. Esso definisce anche le regole per le spedizioni di rifiuti da e verso i paesi dell’Associazione europea di libero scambio (EFTA), dell’Or­ganizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) e i paesi terzi che hanno firmato la convenzione di Basilea ^[24]. In virtù del regolamento testé citato, le spedizioni dei rifiuti sono soggette ad una procedura scritta di notifica e autorizzazione preventiva.

In definitiva, il quadro normativo europeo mira a definire degli obiettivi e delle regole comuni a tutti gli Stati membri per la gestione dei rifiuti. Naturalmente, il sistema così edificato ha necessitato di misure urgenti che permettessero un veloce e chiaro adeguamento delle regole comuni alla situazione generata dalla rapida diffusione del coronavirus ed alle pericolose conseguenze dello stesso. In questo contesto, la Commissione è intervenuta emanando le Linee guida in commento dal momento che questo tipo di atto costituisce uno strumento particolarmente duttile e di pronto intervento. Si ricorda, infatti, che a differenza delle direttive e dei regolamenti, le linee guida non sono un atto giuridico vincolante ^[25]. Ciononostante, esse rappresentano uno strumento autorevole, dato che l’istituzione che le ha emanate non potrà in seguito discostarsi dal loro contenuto [26]. Dunque, le linee guida sono apparse la soluzione più adeguata per introdurre in maniera efficace e celere delle regole comuni per la gestione dei rifiuti durante la pandemia.

3. Le Linee guida della Commissione europea per lo smaltimento dei rifiuti nella pandemia

Nel definire le Linee guida per la gestione dei rifiuti nell’emergenza sanitaria, la Commissione muove dal presupposto che la pandemia in corso sta mettendo sotto pressione la maggior parte delle attività economiche, talune indispensabili al benessere personale e collettivo, tra le quali si ricomprende la gestione dei rifiuti. Quest’ultima, infatti, costituisce un servizio essenziale che, come sopra illustrato, deve essere assicurato dagli Stati membri e dagli operatori in tutta l’Unione in maniera uniforme in un’ottica di riduzione, di raccolta differenziata e di riciclo. Orbene la stessa normativa europea sui rifiuti, tra cui la citata direttiva 2008/98/CE, riconosce all’art. 13 che la protezione della salute umana incarna (ancor prima degli interessi economici) un elemento essenziale della medesima disciplina e che, dunque, è riconosciuta una certa flessibilità ove necessaria a contrastare precisi rischi per la salute dell’uomo. Su questo presupposto e sulla base di un’ampia consultazione con Stati membri, stakeholders e, soprattutto, con il Centro Europeo per il Controllo e la prevenzione delle Malattie (ECDC), la Commissione ha stilato delle istruzioni volte a favorire la corretta gestione dei rifiuti derivanti da soggetti possibilmente contaminati dal virus (come DPI). Se questi rifiuti sono prodotti nell’ambito di abitazioni o luoghi di lavoro essi devono essere trattati come rifiuti indifferenziati urbani, mentre nell’ambito di strutture sanitarie, laboratori e altre attività direttamente connesse al trattamento di pazienti Covid dovrebbero rientrare tra i rifiuti sanitari infetti.

Per quel che concerne i rifiuti urbani, tale ultima indicazione porta seco il rischio di seri pregiudizi per la salute umana nel caso di una raccolta differenziata non corretta, evidenziando inoltre l’importanza che gli Stati membri non fermino la raccolta differenziata e, soprattutto, non chiudano i punti di raccolta, informando tempestivamente i cittadini sulla modalità e sulla temporaneità di alcune misure. Nella Comunicazione sulla raccolta differenziata dei rifiuti domestici pericolosi, la Commissione ha poi riportato le buone pratiche di alcuni Stati membri o loro regioni precisando che la raccolta differenziata di tali rifiuti favorisce il corretto smaltimento tramite incenerimento da parte degli operatori autorizzati ad accettarli [27]. In alternativa sarebbe anche possibile trattare detti rifiuti mediante sterilizzazione a vapore o mediante trattamenti chimici, secondo le indicazioni dell’OMS [28].

Rispetto ai rifiuti sanitari, invece, la Commissione distingue tra rifiuti infetti e rifiuti potenzialmente contaminati dal virus (es. materiale risultante dalla pulizia dei locali), invitando gli Stati membri ad assicurare adeguati piani per il trattamento e, ove necessario, il deposito di rifiuti medici qualora la capacità di processare tali rifiuti sia ridotta. In particolare, si suggerisce la presenza di appositi contenitori sigillati, sanificati e localizzati in aree accessibili solo al personale autorizzato.

Evidente è che nuovi oneri di informazione, di sicurezza ma anche nuove necessità per lo smaltimento di queste categorie di rifiuti si prospettano a carico degli Stati membri e degli operatori di settore. Importante è, quindi, sottolineare che per far fronte a questo tipo di sollecitazioni la Commissione consente agli Stati membri la possibilità di riallocare i fondi 2014-2020 non ancora vincolati ad uno specifico progetto (che ad oggi ammontano al 31% dei 4.9 bilioni del fondo per le politiche di coesione) su progetti che hanno come finalità la gestione dei rifiuti in questo specifico contesto. In tal senso tale approccio flessibile volto a supportare gli Stati membri nella crisi sanitaria pare consentire altresì di mantenere alta l’attenzione relativa all’emergenza ambientale contemperandola a quella sanitaria.

Ulteriore esempio di tale approccio interventista e flessibile è certamente la Comunicazione della Commissione sul quadro temporaneo per gli aiuti di Stato [29] con la quale l’Esecutivo europeo ha cercato di dare pronto ed ampio respiro a finanziamenti a vantaggio di tutte le imprese evidentemente colpite duramente dalla pandemia.

Da ultimo, le linee guida invitano gli Stati membri e gli operatori del settore allo scambio di informazioni sulle misure adottate in risposta all’emergenza del coronavirus nella gestione dei rifiuti.

4. La rimodulazione degli obiettivi in materia di gestione dei rifiuti a seguito dell’emergenza sanitaria

Le linee guida in commento sono state affiancate da ulteriori interventi, sempre di soft law, con i quali la Commissione ha cercato di intervenire “tamponando” le principali ferite inferte dalla diffusione del Covid-19. Si pensi alla reintroduzione dei controlli alle frontiere su merci e persone da parte degli Stati membri e alle relative conseguenze anche sul trasporto dei rifiuti. Dobbiamo, infatti, ricordare che molti Paesi europei, ai fini della gestione dei loro rifiuti, dipendono da strutture installate in altri Stati membri o in altri paesi cui si applica il regolamento n. 1013/2006 ^[30]. La preoccupazione della Com­missione europea, come sopra anticipato, nel periodo di lock down è stata principalmente volta a definire un approccio comune tra i Paesi ai fini della spedizione e della accettazione dei rifiuti, nel pieno rispetto delle condizioni normativamente previste e mantenendo un alto livello di protezione della salute pubblica e dell’ambiente, pur considerando le eccezionali circostanze determinate dal nuovo coronavirus. A tal fine la Commissione ha emanato un documento intitolato “Spedizioni di rifiuti nel contesto della crisi Covid-19: scambio di informazioni e orientamenti per l’applicazione del regolamento UE sulle spedizioni di rifiuti” ^[31]. Tale documento segue e specifica quanto già previsto in termini generali dagli “Orientamenti relativi alle misure per la gestione delle frontiere destinate a tutelare la salute e garantire la disponibilità di beni e servizi essenziali” ^[32] e dalla “Comunicazione sull’attuazione delle corsie verdi (c.d. green lanes), previste dai citati Orientamenti” ^[33], e cioè che anche durante i periodi di “chiusura” è necessario garantire il funzionamento del mercato unico e l’approvvigionamento e la circolazione dei prodotti essenziali. A tal fine, gli Stati sono stati invitati a designare delle “corsie verdi” aperte alla circolazione dei veicoli merci e, dunque, anche alla spedizione dei rifiuti. Per agevolare lo svolgimento delle pratiche preordinate alla spedizione dei rifiuti, la Commissione ha anche esortato gli Stati membri ad implementare delle procedure elettroniche in luogo delle pratiche amministrative cartacee normalmente utilizzate e a tener conto delle difficoltà che il notificante può aver trovato a causa di limitazioni impreviste all’attraversamento delle frontiere.

Nel contempo, la Commissione ha sottolineato quanto sia importante adottare tempestivamente misure efficaci per impedire le esportazioni di rifiuti tossici e inquinanti nei paesi terzi, dato che la crisi economica causata dal Covid-19 potrebbe aumentare il rischio di queste pratiche finalizzate a ridurre i costi a carico delle imprese ^[34].

Nel documento relativo alle Spedizioni di rifiuti nel contesto della crisi Covid-19 non si fa invece alcun riferimento al potenziale cambiamento “qualitativo” dei rifiuti, nel senso di considerare pericolosi i rifiuti potenzialmente infetti. In effetti, come sopra anticipato, la provenienza domestica dei rifiuti è considerata determinate ai fini della qualifica del rifiuto come speciale o meno. Nel documento emanato il 30 marzo 2020 dall’ECDC ^[35], l’agenzia europea ha esplicitamente consigliato di utilizzare una raccolta separata, nell’ambiente domestico, dei rifiuti prodotti da un soggetto infetto rispetto a quelli di colui che si prende cura della persona colpita dal virus, distinti a loro volta dagli altri rifiuti domestici. Una volta distinte le buste dei vari rifiuti, tuttavia, è possibile raccogliere tutto in una busta unica pulita senza alcuna ulteriore attività. Conformemente a tali indicazioni, l’Istituto Superiore della Sanità ha emanato delle indicazioni sulla gestione e smaltimento di mascherine e guanti ^[36]. Riprendendo la classificazione dei rifiuti (CER) sopra richiamata, anche l’ente nazionale ha considerato rilevante la provenienza domestica, procedendo ad una qualificazione di mascherine e guanti dei nuclei familiari come “rifiuti urbani”, a differenza di quelle prodotte da utenze non domestiche, che costituiscono invece “rifiuti speciali ^[37].

Nel complesso, le comunicazioni della Commissione appaiono degli strumenti duttili ed efficaci per guidare gli Stati membri nella gestione dell’emer­genza legata alla diffusione del Coronavirus. Esse rispondono all’esigenza di definire una strategia comune di reazione, mirata a garantire uno smaltimento dei rifiuti che scongiuri impatti negativi sull’ambiente e sulla salute umana. Purtroppo in una prima fase l’incremento della produzione dei rifiuti derivanti dal­l’utilizzo di DPI, e comunque di rifiuti potenzialmente contaminati, poteva es­sere gestito solo coordinando al meglio il conferimento nei rifiuti indifferenziati e poi lo smaltimento degli stessi. Tuttavia, nel medio e nel lungo periodo è necessario definire a livello europeo un piano strategico più articolato e coerente con gli obiettivi di riutilizzo e riciclaggio delle materie prime [38]. Probabilmente, considerando che saremo costretti a convivere a lungo con il Covid-19 e che comunque non si possono escludere altre minacce per la salute a carattere transfrontaliero [39], sarebbe opportuno definire una previsione strategica comune di gestione dei rifiuti urbani determinati dagli effetti della diffusione di agenti patogeni, possibilmente insieme ad una modellizzazione a lungo termine [40]. Nel rispetto delle esigenze connesse alla tutela della salute, una attenta pianificazione potrebbe permettere uno smaltimento coerente con gli obiettivi della normativa europea in materia di rifiuti, tra cui la prevenzione dalla produzione dei rifiuti, il riutilizzo ed il loro riciclaggio.

È invece interessante notare come, a seguito della pandemia, la Commissione europea abbia incluso nella pianificazione strategica una particolare tipologia di recupero dei rifiuti. Ed infatti, l’interruzione di alcune transazioni com­merciali con i partner internazionali dovuta al lock down ha messo in luce la dipendenza dell’Europa dai fornitori di Paesi terzi per quanto riguarda le materie prime di difficile reperimento, le c.d. materie prime critiche ^[41]. Naturalmente si tratta di un problema di carattere politico-economico che necessita valutazioni articolate, tuttavia tale questione ha stimolato uno studio sulle potenzialità dello sfruttamento delle cosiddette miniere urbane, recuperando materie prime dai rifiuti urbani mediante il riciclaggio. La Commissione europea ha analizzato il contributo che attualmente il riciclo dei rifiuti apporta alla soddisfazione della domanda di materie prime, mentre ha concluso che mancano informazioni complete sulla quantità di materie prime contenute nei rifiuti collocati in discarica, che sono quindi potenzialmente disponibili per il recupero o il riciclo [42]. Per questo motivo, nell’ambito della programmazione per una maggiore resilienza delle materie prime critiche, la Commissione ha previsto due Azioni che mirano a risolvere questo problema nell’ottica di un’economia circolare: avviare la ricerca e l’innovazione sulle materie prime critiche per quanto riguarda il trattamento dei rifiuti, i materiali avanzati e la sostituzione – utilizzando Orizzonte Europa, il Fondo europeo di sviluppo regionale e i programmi nazionali di ricerca e innovazione – e, entro il 2022, mappare il potenziale approvvigionamento di materie prime critiche secondarie provenienti da scorte e rifiuti dell’Unione individuando progetti di recupero realizzabili [43].

5. Le indicazioni dell’Autorità per la Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente

La materia dei rifiuti, con le annesse peculiarità emerse a seguito della pandemia come sin qui illustrato, trova compiuta realizzazione attraverso i pun­tuali interventi delle competenti autorità nazionali [44]. Come noto, in Italia, tale compito è affidato all’Autorità di Regolazione per l’Energia Reti e Ambiente (ARERA) che, tra le sue numerose mansioni ha quella di «migliorare il sistema di regolazione del ciclo dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati, per garantire accessibilità, fruibilità e diffusione omogenee sull’intero territorio nazionale nonché adeguati livelli di qualità in condizioni di efficienza ed economicità della gestione, armonizzando gli obiettivi economico-finanziari con quelli generali di carattere sociale, ambientale e di impiego appropriato delle risorse, nonché di garantire l’adeguamento infrastrutturale agli obiettivi imposti dalla normativa europea» [45]. Inoltre ai sensi della legge 481/95 all’Autorità sono conferite, tra le altre, le funzioni di: “diffusione della conoscenza e della trasparenza delle condizioni di svolgimento dei servizi a beneficio dell’utenza” (lett. c); “tutela dei diritti degli utenti […]” (lett. d); “predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti e dei singoli servizi che costituiscono attività di gestione, a copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio ‘chi inquina paga’”.

Pertanto, nella delibera del 5 maggio 2020 l’ARERA ha adottato Misure Urgenti a tutela delle utenze del servizio di gestione integrata dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati, alla luce dell’emergenza da Covid –19. La decisione evidenzia la necessità di rispondere a diversi scompensi che la crisi in atto ha riversato sulla gestione dei rifiuti ed, in particolare, le modalità per la copertura dei costi di gestione, in relazione ai criteri di calcolo per la loro determinazione, tenendo conto della sospensione obbligatoria e della riduzione dell’attività di molte utenze non domestiche. Alla copertura dei costi di gestione si aggiungono poi, secondo la relazione dell’ARERA le oggettive «difficoltà operative per i soggetti attivi nella filiera del settore dei rifiuti» e i relativi oneri aggiuntivi da sostenere in risposta all’emergenza epidemiologica [46].

In altre parole la delibera bene spiega come la situazione in atto conduce, necessariamente, ad una diminuzione delle entrate in considerazione della riduzione forzata delle attività nel rispetto del principio del “chi inquina paga” [47], d’altra parte evidenti sono le attività aggiuntive che le imprese del settore sono chiamate a sostenere. Da qui la necessità di rimodulare i costi di gestione e di richiedere interventi pubblici per la erogazione dei servizi in questione.

In questo preciso contesto le Linee guida Waste Management in the context of the coronavirus crisis possono costituire un’utile guida per il Regolatore, in particolare per quel che concerne gli strumenti di finanziamento cui il documento espressamente rimanda al fine di fronteggiare l’emergenza. Il riferimento alla rimodulazione dei fondi strutturali o alla pubblicazione del Temporary framework in materia di aiuti di Stato, ci sembra infatti che possa contribuire ad aiutare le autorità nazionali a trovare conforto concreto nell’or­di­na­mento comunitario. In tal senso, le Linee guida in commento non possono essere ridotte a mere comunicazioni informative, seppure la loro natura giuridica, come sopra anticipato, pare suggerirlo. Sul punto, infatti, sembra utile rammentare come sebbene gli atti di cd. soft law siano per definizione non vincolanti, nondimeno essi possono svolgere un ruolo decisivo in particolari contesti, soprattutto emergenziali, come quello in atto. Se le classiche norme di diritto derivato dell’Unione europea costituiscono fonte preminente e vincolante per gli ordinamenti nazionali, tali caratteristiche non sono riconducibili a comunicazioni, raccomandazioni, linee guida ac similia, delle Istituzioni europee. Il motivo è ben noto: gli atti cd. atipici non sono emanati all’esito di un preciso iter legislativo ma rappresentano, per lo più, l’opinione (parere) o il suggerimento (raccomandazione) della istituzione dalla quale promanano. In questi atti sono, quindi, assenti quelle garanzie di controllo democratico (e politico) che, viceversa, conferiscono veste normativa agli atti cd. tipici dell’Unione ovvero regolamenti, direttive e decisioni. Eppure nell’attuale crisi economica e sanitaria l’Unione europea sovente (come nelle linee guida qui in esame) si sta muovendo attraverso questi atti “minori”, certamente più “morbidi” nella loro autorevolezza ma, evidentemente, più adatti a fronteggiare le emergenze. I tempi del legislatore (finanche europeo) sono, infatti, palesemente incompatibili con la necessità di fornire risposte pronte, immediate ed aggiornate. Talune contingenze, tra cui il tema dello smaltimento dei rifiuti in epoca pandemica, non possono permettersi lunghe attese e ampi dibattiti istituzionali, necessitando interventi regolatori snelli e, per quanto possibile, decisi a tavoli tecnici piuttosto che politici. Non ci sembra, quindi, un caso che in questo momento sia la Commissione europea con i suoi interventi regolatori, privi di qualsiasi va­lore normativo, ad indirizzare la gestione della crisi anche nel settore in commento [48]. Alla luce di queste osservazioni si ricorda che, benché non vincolanti per i destinatari, gli atti atipici possono vincolare l’istituzione da cui provengono, legittimando così le azioni intraprese nel rispetto di quelle indicazioni e, viceversa, impedendo all’Autore dell’atto di discostarsi da esso senza una congrua giustificazione. Nel caso in esame, ad esempio, il riferimento delle Linee guida agli strumenti di finanziamento (come la possibilità per le autorità nazionali di rimodulare i fondi europei o di far ricorso al nuovo regime di esenzione in materia di aiuti di Stato) vincolerà visibilmente la Commissione nel­l’attività di giudizio in sede di rendicontazione delle spese nazionali legate ai fondi europei, anziché sugli interventi messi in campo dagli Stati membri in deroga alla disciplina sugli aiuti di Stato. In virtù di queste considerazioni, ci sembra che le Linee guida qui riportate non rappresentino un semplice monito di matrice sovranazionale, ma possano costituire un’utilissima base a vantaggio delle autorità nazionali competenti al fine di “giustificare” e legittimare ex post a livello europeo la loro azione.

6. Conclusioni

Alla luce di quanto sin qui esaminato possiamo concludere che la diffusione del Covid-19 ha certamente imposto una nuova riflessione sul rapporto tra salute ed ambiente [49], determinando l’emergenza sanitaria una nuova ponderazione dei prefissi target ambientali. Il Green deal emanato dalla Commissione europea, che avrebbe dovuto rappresentare una tabella di marcia, sembra essere stato declassato ad obiettivo raggiungibile solo nel lungo termine. In effetti, oltre alle preoccupazioni relative al coordinamento dell’emergenza sanitaria, i vari governi nazionali sono principalmente (pre)occupati dalla gestione degli effetti economici generati dal lock down. Ed in questo contesto, almeno a livello nazionale, le apprensioni di tipo economico e sanitario sembrano prevalere su quelle ambientali. Le linee guida testé esaminate, nonché i documenti del Centro europeo per la prevenzione ed il controllo delle malattie (ECDC), cercano, invece, di richiamare l’attenzione dei governi nazionali anche sul­l’emergenza ambientale che, seppure in un’ottica di lungo raggio, non può di certo essere ignorata.

Anzi, a nostro sommesso avviso, pare che la crisi sanitaria ed economica in atto possa rappresentare un utile viatico per il superamento anche della crisi ambientale. Certo, la risoluzione dei problemi economici e sanitari può figurare – soprattutto all’interno degli Stati membri – come primo punto del­l’a­gen­da dei governi che, per ovvie ragioni, spesso propongono ed optano per soluzioni legislative di corto-medio raggio. Tale approccio miope, viceversa, non pare essere presente nell’ordinamento giuridico dell’Unione che si propone obiettivi di medio-lungo termine, tra cui la transizione al green. Orbene, in un ordinamento multilivello (per usare un termine tanto di moda quanto efficace) è senz’altro importante conoscere la posizione dell’Unione e, dunque, la lettura di atti come le linee guida in commento. Da questi documenti si ricava, infatti, che un’attenta politica in materia di rifiuti (dunque ambientale) deve essere perseguita dagli Stati membri, al di là delle convinzioni ideologiche, per ottenere il supporto economico dell’Unione, supporto che, come la stessa crisi sta insegnando, è un dato oramai imprescindibile per la soluzione dei complessi problemi, di vario tenore, che gli Stati membri stanno fronteggiando.

NOTE

Valeria Capuano è autrice dei paragrafi 1, 3, 5 e 6 mentre Flavia Rolando è autrice dei paragrafi 2, 4 e 6.

[1] “Un’Unione più ambiziosa: il mio programma per l’Europa”, disponibile in https://op.europa.
eu/it/publication-detail/-/publication/43a17056-ebf1-11e9-9c4e-01aa75ed71a1.

[2] Si veda la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni “Il green deal europeo”, COM/2019/640, nonché la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni “Un nuovo piano d’azione per l’economia circolare Per un’Europa più pulita e più competitiva”, COM/2020/98 e il Circular Economy Action Plan, disponibile in https://ec.europa.eu/environment/circular-econo
my/pdf/new_circular_economy_action_plan.pdf. In dottrina si veda, tra gli altri, F. MUNARI, L’economia circolare e le nuove regole dell’Unione europea sui rifiuti, in Studi sull’integrazione europea, 2019, p. 77 ss.

[3] Documento disponibile in https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/waste_management_guid
ance_dg-env.pdf.

[4] Si veda il rapporto dell’ISPRA I rifiuti costituiti da DPI usati, disponibile in https://www.
isprambiente.gov.it/files2020/notizie/rapporto-ispra-dpi-usati_1905.pdf, secondo cui il fabbisogno giornaliero di mascherine della cosiddetta Fase 2 si aggirerebbe intorno ai 35/40 milioni di pezzi e la produzione di rifiuti giornaliera su scala nazionale risulterebbe pertanto compresa tra 250 e 720 tonnellate.

[5] Si vedano le Indicazioni ad interim sulla gestione e smaltimento di mascherine e guanti monouso provenienti da utilizzo domestico e non domestico, versione del 18 maggio 2020, Gruppo di Lavoro ISS Ambiente e Rifiuti COVID-19, 2020, Rapporto ISS COVID-19 n. 26/2020, disponibile in https://www.iss.it/documents/20126/0/20200519+Rapporto+ISS+COVID-19+n.+2
6_2020.pdf/221a18a2-1de8-5e34-e577-2a121baaa231?t=1589885416433.

[6] Per una versione costantemente aggiornata agli emendamenti in corso di adozione si rinvia alla pagina web https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html.

[7] Per una scheda sintetica si rinvia a https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/newsroom/
crii/fs_crii_0204_en.pdf.

[8] Direttiva 904/2019 del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 giugno 2019 sulla riduzione dell’incidenza di determinati prodotti di plastica sull’ambiente. Sul tema si veda, tra gli altri, L. ARISTEI, Verso una società plastic free: la Direttiva 2019/904/UE, in www.federalismi.it, n. 25, 20 settembre 2020, U. BARELLI, Le norme UE contro la dispersione della plastica nell’ambiente e la loro attuazione in Italia, in Rivista Giuridica dell’Ambiente online, 18 febbraio 2020, C. BOVINO, Plastexit, in che termini realizzare la necessaria uscita dalla plastica (parte prima), in Ambiente & Sviluppo, 2019, p. 698, ID., Plastexit, in che termini realizzare la necessaria uscita dalla plastica (parte seconda), in Ambiente e Sviluppo, 2019, p. 689 e P. THIEFFRY, La directive sur les plastiques "à usage unique": des marges de transposition importantes mais contraintes, in Énergie, environnement, infrastructures, 2019, p. 11.

[9] Direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti, da ultimo modificata dalla direttiva 2018/851 del Parlamento e del Consiglio del 30 maggio 2018.

[10] Sul tema amplius S. AMADEO, Commento agli artt. 191-193, in A. Tizzano (a cura di), Trattati dell’Unione europea, Giuffrè, Milano, 2014, p.1616 ss., J.H. JANS-H.H.B. VEDDER, European Environmental law, Europe Law Publishing, Groningen, 2012, F. MUNARI-L. SCHIANO DI PEPE, Tutela transnazionale dell’ambiente, Il Mulino, Bologna, 2012; B. NASCIMBENE, L’evoluzione in tema di tutela dell’ambiente nel diritto dell’Unione europea – Problemi di interpretazione e attuazione, nel nostro Paese, delle norme UE, in B. Nascimbene-L. Garofalo (a cura di), Studi su ambiente e diritto. Il diritto dell’Unione europea, Cacucci editore, Bari, 2012, P. THIEFFRY, Manuel de droit européen de l’environnement, Bruylant, Bruxelles, 2017 e si permetta di rinviare a F. ROLANDO, L’integrazione delle esigenze ambientali nelle altre politiche dell’Unione europea, Editoriale Scientifica, Napoli, 2020.

[11] Sull’interpretazione del principio della gerarchia dei rifiuti stabilito all’art. 4 direttiva 2008/98/CE, cit., e sull’applicazione dello stesso al sistema italiano di gestione dei rifiuti, si vedano, tra le altre, la sentenza Corte Giust., 8 maggio 2019, C-305/18, Associazione Verdi Ambiente e Società, e la sentenza 18 dicembre 2014, C-551/13, SETAR.

Tra le – purtroppo numerose – procedure di infrazione a carico dell’Italia con riferimento al sistema di gestione dei rifiuti, si vedano le sentenze Corte Giust. 26 aprile 2007, C-135/05, Commissione c. Italia; 14 giugno 2007, C-82/06, Commissione c. Italia; 4 marzo 2010, C-297/08, Commissione c. Italia; 15 ottobre 2014, C-323/13, Commissione c. Italia; 2 dicembre 2014, C-196/13, Commissione c. Italia; nonché 16 luglio 2015, C-653/13, Commissione c. Italia.

[12] In termini generali, sull’efficienza del recupero di energia con incenerimento si vedano le Guidelines on the interpretation of the R1 energy efficiency formula for incineration facilities dedicated to the processing of Municipal Solid Waste according to Annex II of Directive 2008/98/EC on waste, disponibili in https://ec.europa.eu/environment/waste/framework/pdf/gui
dance.pdf. Inoltre, con riferimento ai principi relativi alla regolamentazione del servizio di gestione dei rifiuti secondo il diritto dell’Unione europea, si permetta di rinviare a F. ROLANDO, La raccolta e il trattamento dei rifiuti nell’ambito della disciplina dei servizi di interesse economico generale, in Rassegna di diritto pubblico europeo, 1/2012, p. 211 ss.

[13] È opportuno sottolineare che i rifiuti sono qualificati come delle merci, in applicazione del diritto dell’Unione europea. Ciò vale sia per i rifiuti riutilizzabili, considerando il loro valore commerciale intrinseco, sia per i rifiuti non riciclabili, dato che possono comunque essere oggetto di negozi commerciali. Si vedano i punti 23 ss. della sentenza Corte Giust. 9 luglio 1992, C-2/90, Commissione c. Belgio – Rifiuti valloni – in cui la Corte ha statuito che i rifiuti, riciclabili o no, sono dei prodotti la cui circolazione, in conformità al Trattato, non dovrebbe, in linea di principio, essere impedita. Secondo i giudici del Lussemburgo, tale conclusione doveva essere raggiunta considerando che la distinzione tra rifiuti riciclabili e non riciclabili avrebbe sollevato, dal punto di vista pratico, una seria difficoltà d’applicazione dato che tale distinzione si basa su criteri che sono mutevoli a seconda del progresso tecnologico.

Da ultimo la Corte ha ribadito la qualificazione dei rifiuti come merce nella sentenza del 15 marzo 2018, C-104/17, Cali Esprou, pt. 38. In particolare, la Corte di giustizia ha esplicitamente qualificato come rifiuti gli oli esausti (10 marzo 1983 C-172/82,, Fabricants raffineurs d’huile de graissage c. Inter-Huiles, 9 febbraio 1984 C-295/82,, Rhône-Alpes Huiles, nonché 7 febbraio 1985, C-240/83, ADBHU), i filtri dell’olio (25 giugno 1998, C-203/96, Chemische Afvalstoffen Dusseldorp e a. c. Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer), i rifiuti ferrosi (22 dicembre 2008, C-283/07, Commissione c. Italia, spec. pt. 47) ed i rifiuti di origine animale (5 ottobre 1987, C-118/86, Openbaar Ministerie c. Nertsvoederfabriek Nederland; 3 ottobre 2013, C-113/12, Brady, e 22 giugno 2011, C-346/09, Denkavit).

Sulla nozione di rifiuto, ed in particolare sulla qualifica delle c.d. materie prime secondarie nell’ordinamento italiano, cfr. le tre sentenze della Corte di giustizia del 18 dicembre 2007, C-194/05, C-195/05 e C-263/05, Commissione c. Italia, nonché la sentenza dell’11 novembre 2004, C-457/02, Niselli. Più in generale sulla nozione di rifiuto si vedano le sentenze della Corte di giustizia 18 aprile 2002, C-9/00, Palin Granit Oy e Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus e 15 giugno 2000, cause riunite C-418/97 e C-419/97, ARCO Chemie Nederland Ltd e Vereniging Dorpsbelang Hees, Stichting Werkgroep Weurt e Vereniging Stedelijk Leefmilieu Nijmegen. In merito si permetta di rinviare a F. ROLANDO, La nozione di rifiuto nell’ordinamento dell’Unione europea e nell’ordinamento interno: recenti sviluppi, Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 2009, pp. 721-739.

[14] Secondo l’All. III alla direttiva 2008/98/CE, cit., deve essere considerato infettivo un rifiuto contenente microrganismi vitali o loro tossine che sono cause note, o a ragion veduta ritenuti tali, di malattie nell’uomo o in altri organismi viventi.

[15] Si precisa che ai sensi dell’art. 3 par. 2-ter direttiva 2008/98/CE, cit., sono considerati urbani anche i rifiuti indifferenziati e da raccolta differenziata provenienti da altre fonti e che sono simili per natura e composizione ai rifiuti domestici. L’art. 3 della direttiva in esame precisa anche la definizione di ulteriori categorie di rifiuti, come i rifiuti da demolizione e costruzione, gli oli usati, i rifiuti organici o i rifiuti alimentari.

[16] Si veda la decisione 2014/955/CE del 18 dicembre 2014 che modifica la decisione 2000/932 della Commissione del 3 maggio 2000 che a sua volta sostituisce la decisione 94/3/CE che istituisce un elenco di rifiuti conformemente all’art. 1, lettera a), direttiva 75/442/CEE del Consiglio relativa ai rifiuti e la decisione 94/904/CE del Consiglio che istituisce un elenco di rifiuti pericolosi ai sensi dell’art. 1 par. 4 della direttiva 91/689/CEE del Consiglio relativa ai rifiuti pericolosi. La versione consolidata è disponibile al link https://eur-lex.europa.eu/legal-content/
IT/TXT/?qid=1601387547425&uri=CELEX:02000D0532-20150601.

Si veda anche Comunicazione della Commissione — Orientamenti tecnici sulla classificazione dei rifiuti (2018/C 124/01).

[17] Sulla qualificazione dei rifiuti che possono essere classificati con codici corrispondenti sia a rifiuti pericolosi sia con codici corrispondenti a rifiuti non pericolosi, e sull’obbligo di eseguire campionamenti, analisi chimiche e prove, si veda la sentenza della Corte Giust. 28 marzo 2019, cause riunite C-487/17 – C-489/17, Verlezza e a.

[18] Comunicazione pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 6 novembre 2020, C 375/1, e disponibile al seguente link https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:520
20XC1106(01)&qid=1605247542110&from=EN.

[19] Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni sull’attuazione della legislazione dell’Unione europea in materia di rifiuti, comprendente la segnalazione preventiva per gli Stati membri che rischiano di non riuscire a conseguire l’obiettivo del 2020 relativo alla preparazione dei rifiuti urbani per il riutilizzo o il riciclaggio, COM/2018/656del 24 settembre 2018.

[20] Direttiva 1999/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999 relativa alle discariche di rifiuti, da ultimo modificata dalla direttiva 2018/850 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2018.

[21] Si veda anche l’art. 11 direttiva 1999/31/CE, cit., che definisce le procedure di ammissione dei rifiuti, e la decisione 2003/33/CE del Consiglio che stabilisce criteri e procedure per l’am­missione dei rifiuti nelle discariche citata nella seguente nota.

[22] Decisione del Consiglio, del 19 dicembre 2002, che stabilisce criteri e procedure per l’am­missione dei rifiuti nelle discariche ai sensi dell’art. 16 e dell’allegato II della direttiva 1999/31/CE.

[23] Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006.

[24] Convenzione sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento (convenzione di Basilea), approvata dalla Comunità europea con decisione del Consiglio, del 1° febbraio 1993, sulla conclusione, a nome della Comunità, della convenzione sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento.

[25] G. FIENGO, Gli atti “atipici” della comunità europea, Editoriale scientifica, Napoli, 2008, sul punto v. infra par. 5.

[26] C. SCHEPISI, La valutazione della compatibilità di un aiuto di Stato. Alcune riflessioni sulla discrezionalità e sui limiti della Commissione, in questa Rivista, 2/2019.

[27] Documento sopra citato, si veda la parte 2.2 e l’esempio di buone pratiche n. 9, p. 9.

[28] Si veda il documento reperibile al seguente indirizzo: https://www.who.int/water_sanita
tion_health/publications/technologies-for-the-treatment-of-infectious-and-sharp-waste/en/.

[29] Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak, 19.3.2020 C(2020) 1863. Sul punto si veda C. MASSA, COVID-19 e aiuti di Stato: il Quadro temporaneo introdotto dalla Commissione e le misure di sostegno adottate dagli Stati membri, in Eurojus.it.

[30] Regolamento n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 giugno 2006, relativo alle spedizioni di rifiuti.

[31] Documento del 30 marzo 2020 disponibile, in inglese, al seguente indirizzo: https://ec.eu
ropa.eu/environment/waste/shipments/pdf/waste_shipment_and_COVID19.pdf.

[32] https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20200316_covid-19-guidelines-for-border-management.pdf.

[33] Si veda https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/legislation/2020-03-23-communi
cation-green-lanes_en.pdf e, da ultimo, la Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio sul potenziamento delle corsie verdi per i trasporti al fine di assicurare la continuità dell’attività economica durante la fase di recrudescenza della pandemia di COVID-19, COM/2020/685.

[34] Si veda la Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio Previsione strategica: tracciare la rotta verso un’Europa più resiliente, COM(2020)493, p. 29.

[35] Documento disponibile in https://www.ecdc.europa.eu/sites/default/files/documents/Home-care-of-COVID-19-patients-2020-03-31.pdf.

[36] Si vedano le Indicazioni ad interim sulla gestione e smaltimento di mascherine e guanti monouso provenienti da utilizzo domestico e non domestico, cit.

[37] Secondo tale documento, il codice più appropriato di mascherine e guanti prodotti da utenze non domestiche sarebbe 150203 “Assorbenti, materiali filtranti, stracci e indumenti protettivi, diversi da quelli di cui alla voce 150202”. Si veda anche il rapporto dell’ISPRA, cit.

[38] A proposito del piano europeo nel medio e lungo periodo, la Commissione ha recentemente elaborato la strategia per un impegno comune a favore della ripresa verde, contenuta nella proposta per l’Ottavo programma di azione per l’ambiente (8º PAA), Proposta di Decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a un programma generale di azione dell’Unione per l’ambiente fino al 2030, COM/2020/652.

[39] Si consideri che, al livello europeo, esistono altri atti giuridici adottati per completare le politiche nazionali per la sorveglianza, l’allarme e la lotta contro gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero, si veda ad esempio la decisione n. 1082/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2013, relativa alle gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero e che abroga la decisione n. 2119/98/CE.

[40] Come evidenziato dalla Commissione nella comunicazione Previsione strategica: tracciare la rotta verso un’Europa più resiliente, cit., p. 5, la modellizzazione è un metodo che utilizza dati storici per elaborare stime informate sulle tendenze future. In questo senso, la previsione strategica e la modellizzazione sono approcci complementari per una definizione della c.d. politica anticipatrice.

[41] A titolo esemplificativo, si ricorda che la chiusura delle fabbriche in Cina e nel nord Italia ha causato a cascata la penuria di materie prime e componenti e quindi l’interruzione dell’attività degli stabilimenti automobilistici di tutta Europa. Si veda la comunicazione Previsione strategica: tracciare la rotta verso un’Europa più resiliente, p. 18.

[42] Si veda la Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni resilienza delle materie prime critiche: tracciare un percorso verso una maggiore sicurezza e sostenibilità, COM/2020/474 final, spec. p. 10 ss.

[43] Si vedano, rispettivamente, le Azioni n. 3 e 4 previste nella Comunicazione Resilienza delle materie prime critiche: tracciare un percorso verso una maggiore sicurezza e sostenibilità, cit., p. 12.

[44] A. BENEDETTI, Disciplina europea e regolazione dei servizi pubblici locali tramite autorità indipendenti, in questa Rivista, 1/2019.

[45] Art. 1, comma 527, legge 27 dicembre 2017, n. 205.

[46] Si vedano anche la Deliberazione 26 marzo 2020 102/2020/r/rif Richiesta di informazioni per l’adozione di provvedimenti urgenti nel settore di gestione del ciclo integrato dei rifiuti, anche differenziati, urbani ed assimilati, alla luce dell’emergenza da Covid-19 e la Deliberazione 299/2020/r/rif Differimento dei termini di cui alla deliberazione dell’autorità 238/2020/r/rif in materia di copertura dell’esposizione finanziaria del servizio di gestione integrata dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati a seguito dell’emergenza epidemiologica da Covid-19.

[47] Sul principio di “chi inquina paga” si veda, tra gli altri, N. DE SADELEER, Environnemental Principles, Oxford University Press, Oxford, 2002; J. DUREN, Le Pollueur-payeur. L’application et l’avenir du principe, in Revue du Marché commun, 1987, p. 144; R. MACRORY (ed), Principles of European Environmental Law, Europa Law Publishing, Groningen, 2004 ; M. MELI, Il principio comunitario “chi inquina paga”, Giuffrè, Milano, 1996; P. THIEFFRY, Manuel de droit européen de l’environnement, cit.

[48] La Commissione europea ha adottato lo strumento delle linee guida per indirizzare l’a­zione degli Stati membri anche in altri settori. Si vedano, a titolo esemplificativo, le Linee guida concernenti l’attuazione della restrizione temporanea dei viaggi non essenziali verso l’UE, la facilitazione delle modalità di transito per il rimpatrio dei cittadini dell’UE e gli effetti sulla politica in materia di visti (C(2020) 2050), Covid-19: linee guida sull’attuazione delle disposizioni dell’UE nel settore delle procedure di asilo e di rimpatrio e sul reinsediamento (C(2020) 2516) o le Linee guida per una ripresa graduale e coordinata delle operazioni di visto (C(2020) 3999).

[49] Per un primo studio in materia si veda S. STAIANO (a cura di), Nel ventesimo anno del terzo millennio, Editoriale scientifica, Napoli, 2020.