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La gestione dei rifiuti tra emergenza ambientale, emergenza sanitaria e regolazione: le Linee guida della Commissione europea (di Valeria Capuano e Flavia Rolando )

SOMMARIO:

1. Introduzione - 2. Le direttive europee in materia di rifiuti: il quadro normativo di riferimento - 3. Le Linee guida della Commissione europea per lo smaltimento dei rifiuti nella pandemia - 4. La rimodulazione degli obiettivi in materia di gestione dei rifiuti a seguito dell’emergenza sanitaria - 5. Le indicazioni dell’Autorità per la Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente - 6. Conclusioni - NOTE

1. Introduzione

All’alba del suo mandato la Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen, nel documento d’apertura [1] con cui ha enunciato gli obiettivi politici della neonata Commissione europea, bene evidenziava come caposaldo del suo mandato l’ormai celebre Green deal ovvero una serie di interventi volti a concretizzare ambiziosi standard di neutralità climatica a tutela dell’am­biente e a sostegno di un modello di economia circolare [2]. Nondimeno, come tristemente noto, solo a distanza di pochi mesi da quei proclami, all’emer­genza ambientale si è aggiunta la crisi sanitaria in atto, costringendo l’Ese­cutivo comunitario, e non solo, a ripensare in termini di priorità e necessità le azioni da intraprendere. Ed è in questo preciso contesto che diviene necessario collocare le indicazioni fornite dalla Commissione nelle Linee guida Waste Management in the context of the coronavirus crisis [3] dal momento che l’emergenza sanitaria deve essere necessariamente affrontata nel rispetto di quanto già predisposto dal legislatore europeo nella specifica materia della gestione dei rifiuti. Quest’ultima, infatti, benché costituisca solo uno dei numerosi tasselli necessari alla realizzazione di un quadro legislativo green, resta una disciplina che non può essere tralasciata o, peggio, derogata fornendo essa, a nostro avviso, un fondamentale contributo anche per il superamento del­l’emergenza sanitaria. Lo smaltimento corretto di guanti e mascherine monouso (cd. dispositivi di protezione individuale – DPI), il cui utilizzo e la cui diffusione si stimano in necessario e costante aumento [4], costituisce un elemento decisivo per far fronte sia all’emergenza sanitaria (essendo questi materiali po­tenzialmente infetti) sia all’emergenza ambientale, che dall’esponenziale uso di questi prodotti monouso rischia nuove e severe minacce. Il presente contributo, analizzando le misure attualmente consigliate dalle Linee guida per gestione dei rifiuti provenienti dai DPI (come riprese in molti Stati membri dell’UE tra cui l’Italia) vuole evidenziare in primis come le vigenti normative europee in materia di rifiuti costituiscano anche in questo specifico contesto il punto di riferimento per la qualificazione e la conseguente [continua ..]

2. Le direttive europee in materia di rifiuti: il quadro normativo di riferimento

Le Linee guida della Commissione operano un espresso e puntuale riferimento alla disciplina europea dei rifiuti come definita, anzitutto, dalla Direttiva 2008/98/CE [9]. Pertanto, è qui d’uopo richiamare, seppur brevemente, i principali atti normativi dell’Unione in materia che, si ricorda, si inseriscono al­l’in­terno del più ampio settore della politica ambientale. Quest’ultima, infatti, benché elencata in virtù dell’art. 4, comma 2, lett. (e), TFUE, tra le materie di competenza concorrente, è oramai costellata da interventi del legislatore europeo che rappresentano una prova tangibile della portata intrinsecamente transnazionale della materia in commento [10]. All’interno di uno scenario, certamente complesso e composito, la direttiva 2008/98/CE ha l’ambizioso obiettivo di indicare agli Stati membri le regole generali da trasporre al fine di ridurre gli effetti negativi derivanti dalla produzione e dalla gestione dei rifiuti, e proteggere così l’ambiente e la salute umana. Tra le disposizioni più importanti della direttiva in esame si ricorda l’art. 4, intitolato Gerarchia dei rifiuti, che introduce un ordine di priorità nella relativa gestione stabilendo, in particolare, che le politiche statali devono promuovere azioni volte in primis alla prevenzione dei rifiuti [11]. Solo in subordine, le amministrazioni nazionali devono elaborare sistemi per la preparazione dei materiali finalizzati al riutilizzo ed al riciclaggio. In ultima ipotesi, e solo in via residuale, le legislazioni statali possono predisporre una gestione volta al recupero di altro tipo come, per esempio, il recupero di energia attraverso l’incenerimento [12] o lo smaltimento in discarica. La medesima direttiva, poi, all’art. 4, secondo paragrafo, prevede la possibilità che flussi di rifiuti specifici siano gestiti in deroga alla gerarchia sopra descritta ove giustificato dall’impostazione in termini di ciclo di vita in relazione agli impatti complessivi della produzione e della gestione di tali rifiuti. Con tale deroga, la direttiva 2008/98/CE dimostra di tenere in debito conto gli imprescindibili principi di precauzione e sostenibilità, di fattibilità tecnica, praticabilità economica, nonché di protezione delle risorse naturali stabiliti all’art. 191 TFUE. Oltre a [continua ..]

3. Le Linee guida della Commissione europea per lo smaltimento dei rifiuti nella pandemia

Nel definire le Linee guida per la gestione dei rifiuti nell’emergenza sanitaria, la Commissione muove dal presupposto che la pandemia in corso sta mettendo sotto pressione la maggior parte delle attività economiche, talune indispensabili al benessere personale e collettivo, tra le quali si ricomprende la gestione dei rifiuti. Quest’ultima, infatti, costituisce un servizio essenziale che, come sopra illustrato, deve essere assicurato dagli Stati membri e dagli operatori in tutta l’Unione in maniera uniforme in un’ottica di riduzione, di raccolta differenziata e di riciclo. Orbene la stessa normativa europea sui rifiuti, tra cui la citata direttiva 2008/98/CE, riconosce all’art. 13 che la protezione della salute umana incarna (ancor prima degli interessi economici) un elemento essenziale della medesima disciplina e che, dunque, è riconosciuta una certa flessibilità ove necessaria a contrastare precisi rischi per la salute dell’uomo. Su questo presupposto e sulla base di un’ampia consultazione con Stati membri, stakeholders e, soprattutto, con il Centro Europeo per il Controllo e la prevenzione delle Malattie (ECDC), la Commissione ha stilato delle istruzioni volte a favorire la corretta gestione dei rifiuti derivanti da soggetti possibilmente contaminati dal virus (come DPI). Se questi rifiuti sono prodotti nell’ambito di abitazioni o luoghi di lavoro essi devono essere trattati come rifiuti indifferenziati urbani, mentre nell’ambito di strutture sanitarie, laboratori e altre attività direttamente connesse al trattamento di pazienti Covid dovrebbero rientrare tra i rifiuti sanitari infetti. Per quel che concerne i rifiuti urbani, tale ultima indicazione porta seco il rischio di seri pregiudizi per la salute umana nel caso di una raccolta differenziata non corretta, evidenziando inoltre l’importanza che gli Stati membri non fermino la raccolta differenziata e, soprattutto, non chiudano i punti di raccolta, informando tempestivamente i cittadini sulla modalità e sulla temporaneità di alcune misure. Nella Comunicazione sulla raccolta differenziata dei rifiuti domestici pericolosi, la Commissione ha poi riportato le buone pratiche di alcuni Stati membri o loro regioni precisando che la raccolta differenziata di tali rifiuti favorisce il corretto smaltimento tramite incenerimento da parte degli operatori autorizzati ad accettarli [27]. [continua ..]

4. La rimodulazione degli obiettivi in materia di gestione dei rifiuti a seguito dell’emergenza sanitaria

Le linee guida in commento sono state affiancate da ulteriori interventi, sempre di soft law, con i quali la Commissione ha cercato di intervenire “tamponando” le principali ferite inferte dalla diffusione del Covid-19. Si pensi alla reintroduzione dei controlli alle frontiere su merci e persone da parte degli Stati membri e alle relative conseguenze anche sul trasporto dei rifiuti. Dobbiamo, infatti, ricordare che molti Paesi europei, ai fini della gestione dei loro rifiuti, dipendono da strutture installate in altri Stati membri o in altri paesi cui si applica il regolamento n. 1013/2006 [30]. La preoccupazione della Com­missione europea, come sopra anticipato, nel periodo di lock down è stata principalmente volta a definire un approccio comune tra i Paesi ai fini della spedizione e della accettazione dei rifiuti, nel pieno rispetto delle condizioni normativamente previste e mantenendo un alto livello di protezione della salute pubblica e dell’ambiente, pur considerando le eccezionali circostanze determinate dal nuovo coronavirus. A tal fine la Commissione ha emanato un documento intitolato “Spedizioni di rifiuti nel contesto della crisi Covid-19: scambio di informazioni e orientamenti per l’applicazione del regolamento UE sulle spedizioni di rifiuti” [31]. Tale documento segue e specifica quanto già previsto in termini generali dagli “Orientamenti relativi alle misure per la gestione delle frontiere destinate a tutelare la salute e garantire la disponibilità di beni e servizi essenziali” [32] e dalla “Comunicazione sull’attuazione delle corsie verdi (c.d. green lanes), previste dai citati Orientamenti” [33], e cioè che anche durante i periodi di “chiusura” è necessario garantire il funzionamento del mercato unico e l’approvvigionamento e la circolazione dei prodotti essenziali. A tal fine, gli Stati sono stati invitati a designare delle “corsie verdi” aperte alla circolazione dei veicoli merci e, dunque, anche alla spedizione dei rifiuti. Per agevolare lo svolgimento delle pratiche preordinate alla spedizione dei rifiuti, la Commissione ha anche esortato gli Stati membri ad implementare delle procedure elettroniche in luogo delle pratiche amministrative cartacee normalmente utilizzate e a tener conto delle difficoltà che il notificante può [continua ..]

5. Le indicazioni dell’Autorità per la Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente

La materia dei rifiuti, con le annesse peculiarità emerse a seguito della pandemia come sin qui illustrato, trova compiuta realizzazione attraverso i pun­tuali interventi delle competenti autorità nazionali [44]. Come noto, in Italia, tale compito è affidato all’Autorità di Regolazione per l’Energia Reti e Ambiente (ARERA) che, tra le sue numerose mansioni ha quella di «migliorare il sistema di regolazione del ciclo dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati, per garantire accessibilità, fruibilità e diffusione omogenee sull’intero territorio nazionale nonché adeguati livelli di qualità in condizioni di efficienza ed economicità della gestione, armonizzando gli obiettivi economico-finanziari con quelli generali di carattere sociale, ambientale e di impiego appropriato delle risorse, nonché di garantire l’adeguamento infrastrutturale agli obiettivi imposti dalla normativa europea» [45]. Inoltre ai sensi della legge 481/95 all’Autorità sono conferite, tra le altre, le funzioni di: “diffusione della conoscenza e della trasparenza delle condizioni di svolgimento dei servizi a beneficio dell’utenza” (lett. c); “tutela dei diritti degli utenti […]” (lett. d); “predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti e dei singoli servizi che costituiscono attività di gestione, a copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio ‘chi inquina paga’”. Pertanto, nella delibera del 5 maggio 2020 l’ARERA ha adottato Misure Urgenti a tutela delle utenze del servizio di gestione integrata dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati, alla luce dell’emergenza da Covid –19. La decisione evidenzia la necessità di rispondere a diversi scompensi che la crisi in atto ha riversato sulla gestione dei rifiuti ed, in particolare, le modalità per la copertura dei costi di gestione, in relazione ai criteri di calcolo per la loro determinazione, tenendo conto della sospensione obbligatoria e della riduzione dell’attività di molte utenze non domestiche. Alla copertura dei costi di gestione si [continua ..]

6. Conclusioni

Alla luce di quanto sin qui esaminato possiamo concludere che la diffusione del Covid-19 ha certamente imposto una nuova riflessione sul rapporto tra salute ed ambiente [49], determinando l’emergenza sanitaria una nuova ponderazione dei prefissi target ambientali. Il Green deal emanato dalla Commissione europea, che avrebbe dovuto rappresentare una tabella di marcia, sembra essere stato declassato ad obiettivo raggiungibile solo nel lungo termine. In effetti, oltre alle preoccupazioni relative al coordinamento dell’emergenza sanitaria, i vari governi nazionali sono principalmente (pre)occupati dalla gestione degli effetti economici generati dal lock down. Ed in questo contesto, almeno a livello nazionale, le apprensioni di tipo economico e sanitario sembrano prevalere su quelle ambientali. Le linee guida testé esaminate, nonché i documenti del Centro europeo per la prevenzione ed il controllo delle malattie (ECDC), cercano, invece, di richiamare l’attenzione dei governi nazionali anche sul­l’emergenza ambientale che, seppure in un’ottica di lungo raggio, non può di certo essere ignorata. Anzi, a nostro sommesso avviso, pare che la crisi sanitaria ed economica in atto possa rappresentare un utile viatico per il superamento anche della crisi ambientale. Certo, la risoluzione dei problemi economici e sanitari può figurare – soprattutto all’interno degli Stati membri – come primo punto del­l’a­gen­da dei governi che, per ovvie ragioni, spesso propongono ed optano per soluzioni legislative di corto-medio raggio. Tale approccio miope, viceversa, non pare essere presente nell’ordinamento giuridico dell’Unione che si propone obiettivi di medio-lungo termine, tra cui la transizione al green. Orbene, in un ordinamento multilivello (per usare un termine tanto di moda quanto efficace) è senz’altro importante conoscere la posizione dell’Unione e, dunque, la lettura di atti come le linee guida in commento. Da questi documenti si ricava, infatti, che un’attenta politica in materia di rifiuti (dunque ambientale) deve essere perseguita dagli Stati membri, al di là delle convinzioni ideologiche, per ottenere il supporto economico dell’Unione, supporto che, come la stessa crisi sta insegnando, è un dato oramai imprescindibile per la soluzione dei complessi problemi, di vario tenore, che gli [continua ..]

NOTE