La transizione verso un modello economico sostenibile sottende profili economici e giuridici quali: l’efficiente utilizzo delle risorse e delle materie prime, del processo produttivo e della supply chain; la riduzione delle importazioni e la dipendenza economica da altri Stati (da cui può derivare una incidenza di questi nei processi decisionali e sulla sovranità degli Stati importatori); la definizione di strategie per favorire lo sviluppo economico in Europa e la sua competitività (fondata sull’”innovazione”) nel contesto economico globale; la previsione di istituti giuridici volti a supportare il passaggio verso un “nuovo sistema”, coerenti e di semplice utilizzo (per rendere l’ordinamento “attrattivo” a nuovi investimenti), nonché capaci di garantire la certezza di rapporti giuridici e la tutela delle libertà economiche (per favorire l’iniziativa economica).

L’articolo si propone di analizzare la rilevanza del principio “do no significant harm”, la sua incidenza sull’iniziativa economica e sulla nozione stessa di attività economica, al fine di valutarne i risolviti giuridici nell’attività contrattuale delle amministrazioni pubbliche e nel ruolo della pubblica amministrazione nella gestione del ciclo di vita di un bene.

ESTRATTO

Art. 3, Criteri di ecosostenibilità delle attività economiche

Al fine di stabilire il grado di ecosostenibilità di un investimento, un’attività economica è considerata ecosostenibile se:

a) contribuisce in modo sostanziale al raggiungimento di uno o più degli obiettivi ambientali di cui all’articolo 9, in conformità degli articoli da 10 a 16;

b) non arreca un danno significativo a nessuno degli obiettivi ambientali di cui all’articolo 9, in conformità dell’articolo 17;

c) è svolta nel rispetto delle garanzie minime di salvaguardia previste all’articolo 18; e

d) è conforme ai criteri di vaglio tecnico fissati dalla Commissione ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3, dell’articolo 11, paragrafo 3, dell’articolo 12, paragrafo 2, dell’articolo 13, paragrafo 2, dell’articolo 14, paragrafo 2, o dell’articolo 15, paragrafo 2.

Art. 17, Danno significativo agli obiettivi ambientali

1. Ai fini dell’articolo 3, lettera b), si considera che, tenuto conto del ciclo di vita dei prodotti e dei servizi forniti da un’attività economica, compresi gli elementi di prova provenienti dalle valutazioni esistenti del ciclo di vita, tale attività economica arreca un danno significativo:

a) alla mitigazione dei cambiamenti climatici, se l’attività conduce a significative emissioni di gas a effetto serra;

b) all’adattamento ai cambiamenti climatici, se l’attività conduce a un peggioramento degli effetti negativi del clima attuale e del clima futuro previsto su sé stessa o sulle persone, sulla natura o sugli attivi;

c) all’uso sostenibile e alla protezione delle acque e delle risorse marine, se l’attività nuoce:

i) al buono stato o al buon potenziale ecologico di corpi idrici, comprese le acque di superficie e sotterranee; o

ii) al buono stato ecologico delle acque marine;

d) [continua..]

SOMMARIO:

1. L’economia circolare e le motivazioni per un cambiamento sistemico orientato a forme di innovazione sostenibile - 2. Il principio del “do no significant harm” nel PNRR. La nozione di “attività economica sostenibile” nel nuovo contesto giuridico-economico e nei contratti pubblici - 3. Gli strumenti giuridici per l’economia circolare nei contratti pubblici: la disciplina europea ed il suo utilizzo strategico - 4. Le prospettive innovative per l’utilizzo dei contratti pubblici nelle politiche di sviluppo europee - NOTE

1. L’economia circolare e le motivazioni per un cambiamento sistemico orientato a forme di innovazione sostenibile

Considerazioni economico-ambientali [1] e di carattere giuridico-politici [2] rendono necessari cambiamenti nel modello di sviluppo economico per favorire l’innovazione, la leale cooperazione tra gli Stati membri [3] e la competitività del Mercato Unico e nell’economia globale [4]. L’economia circolare rappresenta un’alternativa all’economia lineare [5] in quanto mira a mantenere i prodotti e i materiali all’interno di cicli chiusi consentendo l’utilizzo delle materie prime per un periodo più lungo, mediante il loro reinserimento (e rivalorizzazione) all’interno di un ciclo produttivo (senza richiedere l’utilizzo di nuove materie prime) [6]. Questo approccio è volto alla rigenerazione, che mediante una “progettazione” innovativa dei beni o delle modalità di prestazione dei servizi, consente di fare fronte ai fabbisogni della società (riducendo i consumi di materie prime) [7]. Si sostituisce il concetto di fine vita con quello di ripristino, si ricorre ad energia rinnovabile, si riduce l’uso di sostanze chimiche tossiche, che compromettono il riutilizzo e il ritorno alla biosfera, e si persegue la riduzione dei rifiuti attraverso la definizione di nuovi materiali, prodotti e processi. L’economia circolare costituisce elemento essenziale della transizione ecologica [8] e risulta interconnessa alla nozione di “sviluppo sostenibile”, potendo considerarsi un modello economico capace di contribuire a garantire trasversalmente un equilibrio tra sviluppo economico, sociale e ambientale [9]. Il piano d’azione europeo del 2020, costituisce uno degli elementi principali del Green Deal europeo [10], della nuova agenda europea per la crescita sostenibile [11] coordinato con quanto definito nel contesto internazionale [12], per raggiungere l’obiettivo di neutralità climatica dell’UE nel 2050 e per fermare la perdita di biodiversità. In tale contesto gli interventi in chiave di sostenibilità ambientale, incidono sull’ordinamento giuridico ed il sistema economico su diversi profili tra loro interconnessi. In ambito giuridico rilevano la disciplina dell’iniziativa economica privata, la gestione dei rapporti giuridici nella catena di distribuzione e tra produttori e clienti, la prevenzione ed il contrasto a condotte elusive della [continua ..]

2. Il principio del “do no significant harm” nel PNRR. La nozione di “attività economica sostenibile” nel nuovo contesto giuridico-economico e nei contratti pubblici

L’armonizzazione nell’Unione Europea dei criteri per rendere possibile un approccio economico e giuridico comune in termini di sostenibilità, rappresenta un elemento essenziale per orientare gli Stati membri nell’adozione dei propri interventi [34]. Un’attività economica è considerata sostenibile (dal punto di vista ambientale) se contribuisce in modo sostanziale al perseguimento di almeno di uno dei sei obiettivi ambientali senza però arrecare un danno significativo a nessuno di essi [35]. Al fine di armonizzare il più possibile l’impatto della sostenibilità sulla nozione di attività economica, il diritto europeo ha definito i macro-criteri con cui considerare raggiunto un “contributo significativo” [36] e quando, invece, sussista un “danno significativo” [37]. Il dispositivo europeo per la ripresa e la resilienza ha vincolato gli interventi previsti ed attuati dagli Stati membri alla transizione ecologica [38], estendendo l’applicazione del principio del “non arrecare un danno significativo agli obiettivi ambientali”, in inglese “Do No Significant Harm – DNSH” alle misure adottate dagli Stati in attuazione del proprio PNRR [39]. L’ applicazione del principio DNSH a ciascuna misura adottata e la necessità di effettuare una valutazione in termini assoluti parrebbe non considerare una ponderazione di costi e benefici derivanti da interventi che potrebbero guidare le attività economiche verso una maggiore sostenibilità. In tale senso, l’approccio adottato dal PNRR non consentirebbe il ricorso a tecnologie che si limitano a ridurre le emissioni, senza tuttavia azzerarle (es. i termovalorizzatori) [40]. Tale orientamento, se impone l’adozione di vincoli attuativi conformi alle politiche di sostenibilità ambientale particolarmente stringenti, non consente l’adozione di misure “intermedie” che, pur non essendo totalmente conformi al carattere assoluto del DNSH nell’ambito del PNRR, contribuirebbero a ridurre l’impatto ambientale. In tal senso, la rivalutazione effettuata dalla Commissione UE circa la compatibilità con il principio DNSH dell’energia nucleare e dell’energia derivante da gas naturale, pare rispondere ad esigenze di compromesso [41]. Nell’ordinamento giuridico [continua ..]

3. Gli strumenti giuridici per l’economia circolare nei contratti pubblici: la disciplina europea ed il suo utilizzo strategico

I vincoli derivanti dal principio DNSH si riflettono sull’intero ciclo dei contratti pubblici conclusi nell’ambito del PNRR. Le fasi preliminari alla procedura di scelta del contraente, quale momento caratterizzato da una discrezionalità tecnica volta alla successiva elaborazione dei documenti di gara, costituisce attività essenziale nella corretta analisi di mercato (che deve valutare le specificità dei singoli mercati di riferimento) e definizione dell’oggetto del contratto che deve tenere in considerazione le misure del PNRR per indirizzare fin dall’origine gli interventi [58]. La pianificazione degli acquisti richiede infatti un approfondimento sui reali fabbisogni dell’amministrazione (valutando eventuali alternative al contratto di appalto pubblico di forniture [59]), sulle peculiarità dei singoli mercati di riferimento. In questo modo è possibile valutare la ridefinizione di un contratto come “servizio” (anziché fornitura) lasciando la proprietà del prodotto o di un bene utilizzato in capo all’aggiudicatario (ponendo in capo all’amministrazione aggiudicatrice una tariffa per l’uso) [60]. In tale fase può essere valutata l’opport­unità di inserire obblighi a carico dell’aggiudicatario circa il recupero, il riutilizzo e il riciclo dell’eventuale materiale di consumo utilizzato nella prestazione del servizio (es. toner per stampanti; prodotti utilizzati per i servizi di pulizia), dei beni connessi ad una fornitura o degli scarti derivanti dalla realizzazione di un’opera. La fase di programmazione comporta anche l’analisi del sistema di approvvigionamento utilizzato nel suo complesso, delle peculiarità del mercato di riferimento, individuando gli aspetti critici e definendo le pratiche che rispondano meglio ai fabbisogni in un contesto di sviluppo economico fondato sulla sostenibilità. Ciò consente di declinare le scelte effettuate nelle strategie di gara e nelle condizioni contrattuali maggiormente idonee alle caratteristiche della sin­gola amministrazione e dell’ambito territoriale su cui l’intervento può produrre effetti (esternalità positive). Tale approccio incide sulle modalità di progettazione dei beni derivanti dai processi produttivi e sulla catena di distribuzione, valutando le peculiarità dei singoli [continua ..]

4. Le prospettive innovative per l’utilizzo dei contratti pubblici nelle politiche di sviluppo europee

Le politiche internazionali ed europee hanno riconsiderato i modelli di sviluppo economico in un contesto di maggiore sostenibilità, anche ambientale, incidendo sul modo di concepire le attività economiche. A livello europeo la migliore capacità degli operatori economici di definire approcci innovativi in un contesto di sostenibilità ambientale si traduce in un vantaggio competitivo all’interno dei mercati di riferimento [114] (che rileva sia nel Mercato Interno, sia a livello internazionale). L’ordinamento giuridico italiano, ha espressamente conferito all’ambiente, valore costituzionale primario e sistemico. L’ambiente è stato quindi individuato quale limite negativo all’iniziativa economica privata e quale finalità propositiva a cui indirizzare e coordinare l’attività economica pubblica e privata, contribuendo a ri-definire i principi fondamentali delle libertà economiche [115] in una direzione compatibile con un modello economico caratterizzato dalla sostenibilità ambientale. Tali mutamenti modificano i contenuti dell’attività economica ed il ruolo che i contratti pubblici (e il loro “ciclo di vita”) possono svolgere. La capacità del diritto di adattarsi ai contesti economico-sociali, tecnologici e giuridici in continua evoluzione, e dell’amministrazione pubblica, di accompagnare tale cambiamento rappresenta un fattore determinante per lo sviluppo economico. I contratti pubblici costituiscono parte di un approccio integrato, già previsto in materia ambientale [116], alla ricerca di interconnessioni (all’interno del “nuovo sistema” giuridico ed economico) ed effettività quantomeno nell’ordinamento giuridico europeo. Il principio “do no significant harm” costituisce uno strumento di particolare rilevanza per tale risultato in chiave di stimolo all’innovazione ambientale e armonizzazione giuridica. La gestione dell’attuazione della transizione ecologica richiede la corretta definizione di istituti, procedimenti e metodologie tecniche [117] in modo da dare certezza ai rapporti giuridici posti in essere all’interno di un contesto globalizzato quale quello attuale [118]. L’armonizzazione della disciplina tra gli Stati membri (evitando sovrapposizioni con criteri previsti nei singoli ordinamenti nazionali) può [continua ..]

NOTE