SOMMARIO:

1. Introduzione - 2. Competenze (troppo) eterogenee per coniugare sostenibilità e competitività delle imprese europee - 3. Politica industriale e flessibilità degli aiuti di Stato - 4. Dal Green Deal Industrial Plan, alla Bussola europea per la competitività, al Clean Industrial Deal - 5. Uno sguardo d’insieme, tra entropia crescente, un plauso d’incoraggiamento e la necessità di evitare il rischio di distorsioni irreversibili nel mercato interno e nell’Unione stessa - NOTE

1. Introduzione

Dopo decenni in cui la politica industriale degli Stati europei era considerata sostanzialmente questione di competenza interna, da alcuni anni si è acceso un profondo dibattito in ordine all’opportunità, se non vera e propria necessità, di una politica industriale europea. Questo dibattito si è innescato per effetto di situazioni o emergenze imposte dall’esterno, a partire dal COVID 19; successivamente, e solo per citare gli esempi più autorevoli, la sua importanza per il futuro dell’Unione è stata teorizzata sia nel Rapporto Letta [1], sia soprattutto nel Rapporto Draghi [2]. Peraltro, l’argomento ha trovato spazio anche in questa Rivista, che ha ospitato numerosi e interessanti contributi [3].

Com’è noto, il Rapporto Draghi individua la creazione di una politica industriale europea come scelta strategica per la crescita economica, l’occupazione e la sicurezza dell’Europa, e assume dunque un’accelerazione dell’attività dell’Unione come di per sé necessaria per consentirle di affrontare le sfide globali e garantire il benessere dei cittadini europei. Tuttavia, per molti versi, gli obiettivi declinati in tale Rapporto (peraltro più che condivisibili) implicano riforme strutturali di momento pari alle indicazioni in esso contenute. Nell’attuale contesto, simili riforme non appaiono tuttavia agevoli, quanto meno nel breve periodo e ad onta di una generalmente invocata esigenza di… più Europa, che però si scontra con un’agibilità politica non corrispondente alle aspettative.

Ferma la condivisione degli obiettivi e delle proposte contenute nel Rapporto Draghi, un percorso… meno coraggioso, ma almeno all’apparenza più praticabile, può essere quello, già trattato in altri editoriali [4], di collegare la politica industriale ad altre politiche unionali, segnatamente qualificando la prima come strumento necessario e complementare alla realizzazione delle seconde, laddove le seconde appaiono già tracciate e impostate dall’Unione.

In questa prospettiva, sono soprattutto gli obiettivi della transizione “verde e digitale” (la cd. twin transition) [5] a venire in rilievo: il perseguimento di questi obiettivi, ritenuti prioritari dall’Unione, e come tali esplicitati in numerosi “pacchetti” normativi a partire dal Green Deal in avanti, non può essere lasciato alla semplice mano del mercato che deve adeguarsi agli ambiziosi standard climatici e ambientali decisi dall’Unione [6]. Questo approccio ha già indotto crisi di rigetto, accuse di ideologismo, critiche quanto ai rischi di desertificazione del nostro tessuto industriale, e con esso degli stessi livelli di benessere europei. Per prevenire tutto questo, si sta facendo decisamente strada l’idea che gli obiettivi della twin transition, il cui raggiungimento implica profonde trasformazioni nell’industria europea, possano essere raggiunti soltanto grazie a un deciso intervento pubblico, ciò che implica un allontanamento dell’Unione dalla sua tradizionale matrice ordo-liberale [7].

Il tema, tuttavia, è capire in che misura, con quali modalità e con quali esiti prospettici un tale intervento sia consentito a normativa primaria invariata; donde l’opportunità di muovere da alcuni dati di contesto, utili anche a dar conto delle difficoltà nelle quali possono svilupparsi diagnosi e proposte.

Segnatamente, e innanzitutto, gli impedimenti che hanno (finora?) caratterizzato il percepito under-enforcement di una politica industriale per la transizione del sistema delle imprese europeo non sono soltanto quelli più volte sottolineati nei documenti di policy citati in precedenza, come la frammentazione normativa, la mancanza di adeguate infrastrutture e le differenze tra gli Stati membri in termini di priorità politiche ed economiche. Dal punto di vista giuridico, vanno infatti ricordati ostacoli forse più “primordiali”, scaturenti dalla disciplina contenuta nei Trattati relativamente alle politiche rilevanti ai nostri fini, quali le regole sugli aiuti di Stato, sulla politica industriale e sull’energia. Per superare questi ostacoli, diventa dunque fondamentale proporre un’applica-zione integrata di tali discipline, e una conseguente loro interpretazione funzionale. L’integrazione appare peraltro necessaria per rendere coerenti i diversi obiettivi che rispettivamente queste discipline perseguono: da un lato, obiettivi di natura economica, quali la competitività delle imprese (a sua volta da declinarsi in un level playing field omogeneo nel mercato interno, ma al contempo in capacità di competere su scala globale, dove i level playing fields appaiono alquanto diversi); dall’altro lato, obiettivi non economici, come la sostenibilità ambientale, l’innovazione tecnologica e, al fondo, un’autonomia strategica che consenta alle nostre imprese – e ai cittadini europei – di affrancarsi dai rischi altrimenti inevitabili di dipendenza da entità straniere, e di irreversibile declino rispetto agli altri punti di riferimento globali, come Stati Uniti e Cina.

2. Competenze (troppo) eterogenee per coniugare sostenibilità e competitività delle imprese europee

Come si osservava, qualsiasi ragionamento in ordine alle possibilità giuridiche di sviluppare una politica industriale che aiuti la transizione ecologica e digitale delle imprese europee non può prescindere da un punto di partenza “costituzionale”, dato dal principio delle competenze attribuite: a mente dei Trattati, l’Unione non può agire al di fuori delle proprie competenze, le quali, com’è noto, sono peraltro diversamente declinate in funzione delle materie e delle politiche considerate.

In particolare, andando a esaminare quali siano le basi giuridiche poste dal TFUE rispetto all’azione dell’Unione per attuare le politiche energetiche, ambientali e industriali, troviamo un panorama piuttosto eterogeneo. Così, a norma dell’art. 3 TFUE l’Unione ha competenza esclusiva in materia di concorrenza, comprensiva degli aiuti di Stato e quindi del sostegno alle imprese; com’è noto la politica di concorrenza è funzionale al tradizionale obiettivo volto alla realizzazione di un mercato interno nel quale non siano falsate le condizioni competitive tra le imprese. In altri termini, queste regole funzionano come un limite secco alla potestà degli Stati membri di individuare strumenti di finanziamento in senso lato alle imprese: essi sono infatti consentiti esclusivamente nel rispetto di precise condizioni che solo l’Unione, e nella specie la Commissione, possono o meno validare.

Per contro, ai sensi dell’art. 4 TFUE è invece prevista una competenza concorrente tra l’Unione e gli Stati membri quanto all’attuazione delle politiche ambientali: negli anni, questa competenza concorrente si è notevolmente sbilanciata a favore dell’Unione, avendo quest’ultima adottato la sostanziale totalità delle regole applicabili nella materia, e conseguentemente determinato una sorta di pre-emption in capo agli Stati membri nell’immaginare regole o ritmi diversi per la transizione dei propri sistemi economico-industriali verso modelli maggiormente sostenibili e progressivamente decarbonizzati. In questa prospettiva, va ricordato che il driver – posto ante litteram addirittura prima che l’allora Comunità economica europea fosse dotata di competenze ambientali – è sempre quello di impedire distorsioni della concorrenza allora nel mercato comune, determinate dai diversi standard ambientali che potessero vigere negli Stati membri [8]. Non sfugge, in questa impostazione, l’enfasi tutta interna agli scambi intra-unionali [9], e la sua significativa distonia con le sfide decisamente globali che devono invece affrontare sia il sistema industriale europeo nel terzo millennio, sia gli obiettivi di decarbonizzazione fatti propri dalla stessa Unione.

In linea di principio, concorrente è anche la competenza in materia di energia, ma si tratta di competenza concorrente un po’ sui generis: infatti, l’art. 194 TFUE, nel quale sono meglio declinati obiettivi e principi di funzionamento delle norme europee di settore, indirizza la politica energetica europea a sostegno del mercato interno e alla sostenibilità ambientale, evoca il canonico (e spesso vacuo) principio di solidarietà tra Stati membri, ma lascia tuttavia a questi ultimi «il diritto … di determinare le condizioni di utilizzo delle sue fonti energetiche, la scelta tra varie fonti energetiche e la struttura generale del suo approvvigionamento energetico», salvi condizionamenti che il legislatore europeo può porre per perseguire obiettivi ambientali [10]. Nell’ottica della transizione energetica, questo «diritto» degli Stati, pur comprensibile per ragioni di salvaguardia degli interessi primari e di sicurezza nazionali, determina una regolazione del comparto tuttora nazionale, e costituisce un forte ostacolo a pensare a politiche energetiche “europee”, a loro volta funzionali ad assicurare condizioni di competitività omogenee delle imprese nel mercato interno e nel contesto globale. Non solo: un tale «diritto» diventa anche un possibile ostacolo al raggiungimento dei comuni obiettivi di decarbonizzazione, visto il diverso impatto sulle emissioni tra le fonti di energia. Quanto sopra al netto di un altro limite normativo di livello primario non trascurabile, previsto dall’art. 194.3 TFUE, che impone un voto unanime in Consiglio per qualsiasi misura di attuazione della politica energetica unionale quando essa abbia «principalmente natura fiscale» [11].

Molto più sfumate, e chiaramente vittime di un’impostazione che le vede come residuali, sono infine le competenze unionali in materia di politica industriale: come si accennava nell’incipit, esse sono tradizionalmente collocate in capo agli Stati membri, all’Unione essendo conferita una mera competenza di supporto ex art. 6 TFUE, che in definitiva ne limita l’azione al semplice coordinamento e alla promozione delle iniziative adottate dai primi. Così, benché l’art. 173 TFUE annoveri obiettivi di politica industriale «dell’Unione e degli Stati membri» coerenti col catalogo delle misure normalmente ipotizzate in questo ambito (adattamento dell’industria ai cambiamenti strutturali, sviluppo delle PMI, cooperazione tra imprese, innovazione, ricerca e sviluppo tecnologico), nel quadro unionale la politica industriale presuppone comunque un sistema di mercati aperti e concorrenziali, e quindi parrebbe comunque implicare una soggezione rispetto alle politiche di concorrenza [12]; inoltre, lo stesso art. 173.4 TFUE stabilisce che la politica industriale dell’Unione deve aver luogo «attraverso politiche ed azioni da essa attuate ai sensi di altre disposizioni dei trattati», salvo il caso di azioni di sostegno rispetto a quelle svolte dagli Stati membri [13].

Tale impostazione non appare stupefacente: infatti, da un lato, va considerata la natura “trasversale” della politica industriale, che quindi può incidere su vari ambiti e relative basi giuridiche dei trattati (mercato interno, innovazione tecnologica e spazio, coesione, trasporti, solo per fare qualche esempio); dall’altro lato, è evidente il forte legame che esiste tra politica industriale e strumenti di politica economica (quindi finanza pubblica, e cioè bilanci degli Stati). Detto questo, quando occorre accelerare fortissimamente sulle politiche di sostegno alle imprese per aiutarle nella decarbonizzazione o nella sfida digitale, allora una tale impostazione, valevole in condizioni “ordinarie”, sconta purtroppo notevoli limiti.

In chiusura, va poi ricordato anche un principio trasversale, ma di notevole momento ai nostri fini, che guida l’azione dell’Unione nell’attuazione di tutte le proprie politiche: si tratta del principio sancito dall’art. 11 TFUE, il quale richiede di integrare le esigenze di protezione ambientale in tutte le politiche e le attività dell’Unione, con l’obiettivo di promuovere uno sviluppo sostenibile [14]. L’esempio più plastico del funzionamento di questo principio è fornito dal criterio «Do No Significant Harm» (DNSH) codificato oggi nel regolamento tassonomia [15]; il suo funzionamento finisce dunque, almeno in thesi, per attribuire una sorta di “priorità ambientale” alle azioni dell’Unione, limitando così gli spazi di azione delle altre politiche. Ferme, da un lato, la condivisibilità “in principio” di questo canone (pena il rischio di svuotare gli sforzi per provare a rendere sostenibili le condotte umane); dall’altro lato, la sua inevitabilmente scarsa portata applicativa pratica, ove il principio venga considerato come operante esclusivamente quale “limite”, se ne rischia una deriva ideologica, stante l’indeterminatezza degli obiettivi di “sostenibilità” che, in concreto, possono essere raggiunti in un dato momento storico e in situazioni economiche date. Dovrebbe dunque cominciare a proporsi una lettura di questo principio di integrazione in chiave positiva, nel senso ad esempio – e per quanto qui interessa – di utilizzarne le potenzialità come elemento volto a rimuovere gli ostacoli nell’azione dell’Unione o degli Stati rispetto al raggiungimento di obiettivi di decarbonizzazione. Ancor più chiaramente, il principio di integrazione dovrebbe correggere le attuali aporie determinate da un’applicazione “classica” delle norme sugli aiuti di Stato e sul “non intervento” pubblico nell’economia, nella misura in cui esse ostano all’attuazione di scelte mirate a sostenere l’industria europea nella sfida competitiva globale che le impegna in contestuale alla transizione ecologica e digitale.

Il quadro sopra sintetizzato non lascia immaginare, in effetti, soluzioni normative semplici a problemi che sono di enorme momento già solo dal punto di vista politico: è piuttosto palpabile l’impressione che il sistema dei Trattati crei una sorta di “incastro” tra competenze diverse rispetto a temi largamente convergenti e sovrapponibili, e nel contempo un’apparente “sovraordinazione”, rispetto ad altri, del raggiungimento di standard di sostenibilità ambientale (molto) elevati, e degli obiettivi concorrenziali nel mercato interno.

Come vedremo, è probabilmente questo il principale motivo della notevole complessità normativa caratterizzante sia gli atti dell’Unione sia le misure adottate dalla Commissione per provare a imbastire una “politica industriale europea”. Il che non deve essere interpretato come una considerazione consolatoria, bensì quale una possibile diagnosi, su cui elaborare oltre. A partire dal punto nodale, che è dato dalla necessità di conciliare l’intervento pubblico per favorire la twin transition con le regole sugli aiuti di Stato.

3. Politica industriale e flessibilità degli aiuti di Stato

Il complicato quadro normativo sopra tratteggiato va comunque gestito: senza forzare la disciplina vigente a livello primario, sono però necessari esercizi ermeneutici ambiziosi per provare a garantire un deciso avanzamento nell’attuazione di una politica industriale funzionale agli obiettivi di sostenibilità e di innovazione. E a conferma, negli ultimi anni emergono in effetti tendenze evolutive piuttosto marcate, a partire appunto dall’ostacolo più problematico sotto il profilo del sistema, e cioè la disciplina sugli aiuti di Stato: il fatto scatenante il diverso approccio al riguardo è certamente ascrivibile alla pandemia del COVID-19, e all’emergenza inedita che essa ha generato anche sul tessuto economico e imprenditoriale dell’Unione; ma la risposta fornita dalla Commissione a quell’emergenza ha progressivamente mutato natura, diventando una sorta di “matrice” utile a fronteggiare altre crisi, come quella energetica successiva all’invasione russa dell’Ucraina, per poi assumere i connotati di “linee guida” per un diverso approccio rispetto all’intervento pubblico nell’economia.

Quella che oggi viene definita come “flessibilità” degli aiuti di Stato non è più una formula legata alle emergenze, ma è diventata l’attuale – e confidiamo ormai stabile – cifra della politica unionale di settore, destinata a servire, negli anni e decenni a venire, proprio quella transizione ecologica, energetica e digitale che gli obiettivi ambientali e climatici impongono, ma che in assenza di robusto accompagnamento sono certamente destinati a diventare velleitari, e anzi dannosi. In questa prospettiva, il fuoco della disciplina sugli aiuti è passato dall’analisi del loro potenziale impatto distorsivo della concorrenza alla loro valutazione in termini di strumenti per promuovere obiettivi strategici [16].

Gli esempi, al riguardo, cominciano ad essere numerosi, a partire dai vari Quadri Temporanei necessari a superare diverse congiunture problematiche, il cui esempio più recente è il Temporary Crisis and Transition Framework (TCTF) [17], alle più volte rinnovate discipline orizzontali applicate in tutti i settori e relative a categorie specifiche di aiuti [18]. Con specifico riferimento poi alla transizione ambientale e digitale gli strumenti sono ancor più noti: basti pensare al celeberrimo Dispositivo di Ripresa e Resilienza [19], alla base del nostro PNRR, al pacchetto Strategic Technologies for Europe Platform (STEP) [20], o alle Linee Guida sul Clima, l’Energia e l’Ambiente (CEEAG) [21]. Altrettanto interessanti sono le misure che incarnano specifiche iniziative di politica industriale le quali, benché finanziabili (per ora, soltanto) dagli Stati membri, risultano aiuti ammissibili, quali le Linee Guida IPCEI sui progetti importanti di interesse comune europeo [22], senza contare poi il già citato Regolamento Tassonomia, il cui obiettivo è orientare finanza e investimenti verso la sostenibilità [23], ma che in prospettiva potrebbe diventare anche uno strumento di benchmarking per arricchire ulteriormente gli spazi a favore di interventi di sostegno alle imprese, consentendo ad esempio l’adozione di discipline nazionali che favoriscano investimenti taxonomy compliant rispetto ad altri.

Il quadro, tuttavia, continua ad arricchirsi con ulteriori pacchetti e strumenti, dei quali è opportuno dare brevemente conto.

4. Dal Green Deal Industrial Plan, alla Bussola europea per la competitività, al Clean Industrial Deal

Oltre alla flessibilità degli aiuti, l’Unione sta provando a dotarsi di misure di politica industriale vera e propria per agevolare la twin transition, utilizzando l’ormai usuale matrice di un documento di policy che funge da collante per la successiva adozione di norme di diritto derivato, ciascuna strutturata con le proprie basi giuridiche rispettose del variegato quadro delle competenze sopra accennato.

Il Green Deal Industrial Plan (GDIP), lanciato nel 2023, è una delle principali iniziative dell’Unione per sostenere la transizione verso un’economia climaticamente neutra al 2050 [24]. Il GDIP individua quattro pilastri fondamentali: normativo, finanziario, sviluppo delle competenze e commercio e catene di approvvigionamento. Ad oggi, il pilastro normativo si è tradotto in atti di diritto derivato, e cioè cd. Net-Zero Industry Act [25] e il cd. Critical Raw Materials Act [26], i cui effetti sono tuttora da valutare, anche perché alcune regole cruciali, come quelle volte a creare aste per energie rinnovabili o aiuti mirati al riequilibrio del differenziale dei costi energetici tra fonti rinnovabili e non, entreranno in vigore a fine 2025 [27]. Il pilastro finanziario (e cioè, ancora una volta, gli aiuti alle imprese) è stato attuato in parte, modificando il citato TCTF, potenziando le dotazioni esistenti presso il Fondo Innovazione [28], il RepowerEU [29] e l’InvestEU [30]; il tutto, beninteso, nell’attesa di vedere se e quante risorse saranno mobilitate una volta varato il – da tempo preannunciato – fondo sovrano europeo. I pilastri relativi allo sviluppo di competenze nel settore e al commercio internazionale comportano iniziative di più lungo periodo, implicando la creazione di «academies» delle industrie a zero emissioni, o l’attuazione di accordi commerciali con Paesi terzi per contribuire alla transizione verde basati sui principi OMC e sul «rispetto dei principi della concorrenza leale e del commercio aperto».

Il Rapporto Draghi ha poi fornito nuovo impulso a progetti ad ampio respiro: nel gennaio di quest’anno è stata presentata la Bussola per la competitività europea [31], un documento ad ampio respiro (quindi non limitato alla transizione verde e digitale) che annovera tre aree di intervento: (a) il recupero del divario tecnologico nei settori ad alta innovazione, in primis intelligenza artificiale, ma anche materiali avanzati, tecnologia quantistica, biotech, robotica e spaziale. Viene anche recepita la proposta forse più significativa (almeno dal punto di vista del giurista) del Rapporto Letta, e cioè la creazione del “28°” regime giuridico per le imprese innovative stabilite in Europa, in modo da offrire loro di un unico complesso di norme ovunque investano e operino nel mercato unico; (b) la creazione di una «tabella di marcia comune per la decarbonizzazione e la competitività», di cui diremo tra poco, e che prova pure a rispondere alle crescenti perplessità del mondo industriale rispetto agli obiettivi di decarbonizzazione dell’Europa, ritenuti troppo ambiziosi e non sostenibili nel contesto politico-economico globale [32]; (c) misure per ridurre la dipendenza strategica dell’Unione e aumentare la sicurezza, attraverso un miglioramento degli accordi di partenariato e libero scambio che l’Unione vanta con moltissimi Paesi terzi, focalizzati sul commercio e gli investimenti puliti: l’obiettivo è garantire all’Unione migliori prospettive di approvvigionamento di materie prime, di energia pulita, di combustibili sostenibili per i trasporti e di tecnologie pulite. Degna di nota è anche l’ipotesi di rivedere le norme sugli appalti pubblici per introdurre una preferenza europea nei settori e nelle tecnologie cd. critiche.

In sostanziale continuità e attuazione di uno dei pilastri della Bussola per la competitività europea, a fine febbraio 2025 la Commissione ha presentato il Patto per l’Industria Pulita (Clean Industrial Deal) [33], il cui obiettivo è favorire l’accesso a un’energia pulita e a prezzi accessibili. Questo Patto intende rifinire alcune iniziative già esistenti (tra gli altri, la semplificazione e la sburocratizzazione funzionali soprattutto al rilascio di permessi per l’installazione di impianti per la produzione di energia pulita, la diminuzione dei prezzi dell’energia, i finanziamenti per la «transizione pulita», l’azione su scala globale, la formazione di lavoratori dell’economia “pulita”, l’economia circolare), nell’ottica di mantenere nell’Unione produzioni industriali anche per i settori ad alta intensità energetica, che sono tanto fondamentali per l’autonomia strategica e la sicurezza quanto vulnerabili in questa fase di transizione, rispetto ai quali sono quindi previsti anche specifici piani d’azione.

All’interno di questo ulteriore pacchetto di iniziative, espressamente con l’idea di attuare alcune delle proposte del Rapporto Draghi, c’è un’ulteriore ipotesi di revisione delle linee guida sugli aiuti di Stato, questa volta denominate Clean Industry State Aid Framework (CISAF), il quale, secondo quanto annunciato dalla Commissione, intende nuovamente intervenire sulla cospicua congerie di strumenti di “soft-law” (le virgolette sono volute) al fine di accelerare la transizione verso le energie rinnovabili, facilitare la decarbonizzazione dei settori industriali ad alta intensità energetica, sostenere la capacità produttiva nelle tecnologie pulite e ridurre i rischi per gli investimenti privati in settori rilevanti ai fini della twin transition. A conferma di quanto si osservava in precedenza a proposito di modifiche ormai strutturali nella disciplina degli aiuti, la bozza di comunicazione, pubblicata nel febbraio 2025, e che dovrebbe essere finalizzata nelle more della consegna alle stampe di questo editoriale [34], rivela che il CISAF si propone tra l’altro di sostituire il TCTF assicurando flessibilità al regime degli aiuti oltre l’attuale “periodo di crisi” ad oggi indicato nel 2030, e semplificando il compito degli Stati membri nell’adottare misure di sostegno alle imprese, segnatamente qualora volte ad aumentare lo sviluppo delle energie rinnovabili, facilitare la decarbonizzazione, incrementare la produzione industriale di tecnologie pulite e diminuire il rischio degli investitori privati in questi comparti. Resta sempre ferma, e non potrebbe che essere così, almeno a diritto primario invariato, l’avvertenza reiterata secondo cui l’allentamento del divieto di aiuti di Stato è volto a consentire agli Stati membri di adottare misure più ambiziose per sostenere la transizione verde, pur rispettando i principi fondamentali del mercato interno. E però è difficile negare (per fortuna) che sia in atto un deciso spostamento rispetto all’impostazione centrata sul mercato interno e sulla cieca fiducia nelle capacità innovative dei mercati concorrenziali, come dimostrano anche tutte le misure adottate (e soprattutto in via di riforma e rafforzamento) nel tentativo di “riequilibrare” la posizione competitiva delle imprese europee nel contesto globale, a partire dal regolamento 2023/956 istitutivo dello strumento CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism), già in fase di revisione [35], al regolamento 2022/2560 sulle sovvenzioni estere, e al previsto potenziamento del regolamento 2019/452 sugli investimenti esteri diretti [36]. Ad essi, per motivi di spazio, non è il caso di accennare in questa sede.

5. Uno sguardo d’insieme, tra entropia crescente, un plauso d’incoraggiamento e la necessità di evitare il rischio di distorsioni irreversibili nel mercato interno e nell’Unione stessa

Di fronte a cotante iniziative, la reazione è ambivalente: da un lato, quasi disorienta la mole di questi… lavori in corso, non solo per il numero di documenti normativi tra quelli già adottati e quelli annunciati, ma anche per la complessità e le dimensioni dei singoli atti legislativi: anche per gli addetti ai lavori diventa ormai davvero difficile cercare una sintesi sistematica in questo profluvio di misure. Certamente, come dicevamo, si deve scontare la frammentazione delle competenze stabilite a livello primario, e una tecnica normativa che – quasi per necessità, dovuta anche alle procedure di formazione degli atti legislativi stabilite dai Trattati – costruisce nuovi atti su atti esistenti; nondimeno, appare piuttosto impari il confronto tra queste misure e la linearità degli importanti e già ripetutamente citati documenti di policy che esse, almeno nelle intenzioni, si propongono – almeno in parte – di attuare.

Ciò premesso, e dall’altro lato, deve pur sempre ricordarsi che il sistema è complicato perché l’Unione è una costruzione giuridica divenuta forse ormai troppo complicata: le istituzioni “legislative” e soprattutto la Commissione, devono provare a “cucire” progetti e riforme alquanto complesse, e cruciali per il nostro futuro, muovendo da limiti ordinamentali potenti, resi ancor più gravi dalle differenze esistenti all’interno degli Stati membri, e dalla tentazione di ciascuno di essi di provare comunque a ritagliarsi spazi di vantaggio in chiave di perseguimento di un cd. interesse nazionale, che tuttora parrebbe duro a morire rispetto all’interesse comune.

Alcuni esempi possono aiutare a capire: come è noto, sono enormi le risorse da mobilitare per dar corpo alla twin transition, che peraltro non rappresenta l’unica priorità nell’agenda di questa legislatura europea (oltre al mantenimento delle politiche attuali, si pensi solo alle più recenti necessità di incrementare il nostro livello di sicurezza e difesa) [37]. Come accennato sopra, per la twin transition l’Unione sta già facendo uno sforzo finanziario importante, specie se paragonato ai modesti spazi di bilancio di cui dispone, ma proprio perché questo sforzo non è comunque sufficiente, la Commissione sta cercando di moltiplicarne gli effetti, opportunamente – e necessariamente – combinando risorse unionali con risorse nazionali. A conferma, si segnalano le importanti novità metodologiche che essa si appresta a finalizzare, contenute nella citata Bussola europea per la competitività, vale a dire il cd. Competitiveness Coordination Tool: questo strumento si propone di garantire, in collaborazione con gli Stati membri, l’attuazione a livello europeo e nazionale degli obiettivi politici condivisi dell’UE, identificare i progetti transfrontalieri di interesse europeo e perseguire le relative riforme e investimenti. In aggiunta, per il prossimo quadro pluriennale del bilancio UE è prevista la costituzione di un Fondo per la competitività, il quale è destinato a sostituire i molteplici strumenti finanziari dell’UE con obiettivi simili, fornendo sostegno finanziario all’attuazione delle azioni previste dallo strumento di coordinamento della competitività. In altri termini, partendo dall’esperienza dei citati progetti “verticali” IPCEI e STEP, l’obiettivo di queste nuove iniziative è quello di semplificare il quadro frammentato del sistema di cofinanziamento e allinearlo con le priorità strategiche dell’Unione.

Un altro esempio importante, ancor più recente e di più immediato impatto, è dato dalla proposta di consentire agli Stati membri di riordinare le loro priorità per come attualmente declinate all’interno dei fondi di coesione, e cioè uno degli strumenti più importanti di cofinanziamento pubblico a livello europeo, e quindi di spostare il sostegno finanziario loro garantito dall’Unione su progetti legati soprattutto a twin transition e sicurezza  [38].

In parallelo, tuttavia, un solo Stato membro, la Germania, ha modificato la propria costituzione riformando il cd. Schuldbremse, in funzione di mobilitare circa 900 miliardi di euro in spesa pubblica, tra difesa e sicurezza e infrastrutture per la “modernizzazione” del Paese [39]. Per dare un’idea, l’importo è quattro volte l’intera dotazione spettante all’Italia nell’ambito del PNRR, ovvero il quadruplo di questo nostro secondo… “Piano Marshall”. Trattasi peraltro dello stesso Stato membro che, un paio di settimane prima, ha ottenuto dalla Commissione l’approvazione di uno schema di aiuti multimiliardario per aiutare i processi di decarbonizzazione delle imprese tedesche [40].

In questa prospettiva, diventano piuttosto evidenti le distorsioni sul mercato interno generate dalla diversa capacità fiscale dei singoli Stati, con conseguente rischio che la twin transition realizzata in un contesto di livelli differenti di “vantaggi competitivi” determini indesiderati e forse anche ingiusti effetti irreversibili sulle imprese europee.

Bene sarebbe riuscire quindi a evitarlo, ed è allora più che auspicabile immaginare un sequel definitivo ai primi tre episodi della saga “Eurobond”, che parrebbe forse non essere più così impopolare, dopo il SURE, il NextGenEU e, da ultimo, il SAFE [41].

In fin dei conti, non sarebbe la prima volta che l’Unione ci stupisce.

NOTE

[1] E. Letta, Much more than a market – Speed, security, solidarity: Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU Citizens, Apr. 2024, disponibile all’indirizzo www.consilium.europa.eu.

[2] M. Draghi, The future of European competitiveness, Sept. 2024, disponibile all’indirizzo commission.europa.eu.

[3] V., di recente, M. Grillo, Concorrenza e politica industriale: cosa cambia con la globalizzazione, in questa Rivista, n. 2/2024, p. 341 ss.; L. Ammannati, Per una politica industriale comune. Scelte di governance dell’Unione europea, ivi, p. 374 ss.; C. Scarpa, Cosa c’è di nuovo nella “nuova” politica industriale europea?, ivi, p. 389 ss.; E. Bruti Liberati, La nuova strategia industriale europea e la sua sostenibilità politica e sociale, ivi, p. 413 ss.; S. Saluzzo, La corsa al sostegno della transizione energetica: verso una nuova politica industriale europea?, in questa Rivista, n. 1/2023, p. 149 ss.; L. Torchia, Politica industriale e regolazione, in questa Rivista, n. 1/2015, p. 1 ss.

[4] E. Bruti Liberati, La strategia industriale europea tra intervento pubblico finalistico e dinamiche di mercato, in questa Rivista, n. 2/2023, p. 252 ss., spec. 254 ss.

[5] Cfr. S. Muench et al, Towards a green and digital future, Joint Research Centre, JRC129319, Luxembourg, 2022, data.europa.eu.

[6] Sul punto, V., di recente, G. Bruzzone, I rapporti tra politiche di concorrenza e politica industriale nella strategia europea per la crescita, in F. Rossi Dal Pozzo (a cura di), Politiche di concorrenza e politica industriale: sinergia o conflitto?, in Eurojus, 2023, fasc. spec., p. 16 ss.; K. Majcher-V. Robertson, The twin transition to a green and digital economy: the role for EU competition law, in J. Nowag (a cura di), Research Handbook on Sustainability and Competition Law, Cheltenham, 2024, p. 194 ss.; cfr. M. Barbano, L’inserimento della prospettiva ambientale nella valutazione degli aiuti, in M. Sebastiani et al. (a cura di), Trasformazioni e sviluppo del sistema della mobilità, scenari prospettici, PNRR e strategia UE per una mobilità sostenibile, Rapporto SIPOTRA 2022-23, Roma, 2024, p. 514 ss.

[7] E. Bruti Liberati, La strategia industriale, cit., p. 256-257. Per una prospettiva storica, si veda, di recente, R. Stones, Antitrust Schools of Thought: Rethinking “Ordoliberalism” versus “the Chicago School”, in The Cambridge Handbook on the Theoretical Foundations of Antitrust and Competition Law, Cambridge, 2025, forthcoming, at openaccess.city.ac.uk.

[8] Cfr. cons. 3, direttiva 70/220/CEE concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati Membri relative alle misure da adottare contro l’inquinamento atmosferico con i gas prodotti dai motori ad accensione comandata dei veicoli a motore. In generale sull’approccio regolatorio, si rinvia a: F. Munari, Do Environmental Rules and Standards Affect Firms’ Competitive Ability?, in European Papers, 2019, 4, p. 207 ss.

[9] In tal senso, cfr. Corte di Giustizia, 20 settembre 1988, causa 302/86, Commissione c. Danimarca (Imballaggi per birre e bibite), punti 13 ss.

[10] V. Art. 194, par. 1 e 2, co. 2 TFUE, su cui cfr. Corte di Giustizia, 15 luglio 2021, causa C-848/19, Germania c. Polonia (OPAL), punti 37 ss. Peraltro, occorre precisare che l’art. 192.2, lett. c) TFUE, al fine di realizzare gli obiettivi di tutela e promozione ambientale di cui al precedente art. 191 TFUE, consente l’adozione di «misure aventi una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico del medesimo», nell’ambito di procedura legislativa speciale e con voto unanime del Consiglio (i.e., degli Stati membri).

[11] In argomento, cfr. A. Cuvyers et al. (a cura di), Towards a Climate and Energy Union: The constitutional basis for a sustainable transformation, Study for the AFCO Committee of the European Parliament, PE 764.399, 2024, spec. p. 9 e 29 ss.

[12] L’art. 173.1, secondo comma, TFUE prevede infatti che qualsiasi azione dell’Unione e degli Stati membri in questo settore avvenga «nell’ambito di un sistema di mercati aperti e concorrenziali».

[13] In dettaglio, v. S. Mangiameli, Article 6, in H.J. Blanke-S. Mangiameli (a cura di), Treaty on the Functioning of the European Union, Cham, 2021, p. 243 ss., spec. 246.

[14] Sul rapporto tra principio di integrazione e politiche climatiche dell’Unione, si veda M. Montini, The European Green Deal from an Environmental Protection Perspective: the Missing Role of the Environmental Integration Principle, in K. Graaf et al. (a cura di), Grensoverstijgende rechtsbeoefening: Liber amicorum Jan Jans, Paris, 2021, p. 97-104.

[15] Regolamento (UE) 2020/852 relativo all’istituzione di un quadro che favorisce gli investimenti sostenibili e recante modifica del regolamento (UE) 2019/2088 (c.d. “Tassonomia UE”). Per un recente commento focalizzato sui temi oggetto del presente editoriale, e per riferimenti, cfr. M. Barbano, La valutazione di compatibilità degli aiuti di Stato alla luce del principio di sostenibilità ambientale “Do No Significant Harm”, in M. Montini (a cura di), Le nuove sfide della sostenibilità ambientale, in Quaderni AISDUE, 2025, fasc. speciale, in corso di stampa.

[16] Sul punto, sia consentito il rinvio a: F. Munari, M. Sebastiani, Verso nuovi paradigmi nella disciplina degli aiuti di Stato?, in M. Sebastiani et al. (a cura di), Rapporto Sipotra 2022-23, cit., p. 549 ss.

[17] Comunicazione della Commissione, 17 marzo 2023, Quadro temporaneo di crisi e transizione per misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia a seguito dell’aggressione della Russia contro l’Ucraina, 2023/C 101/03, più volte modificato e il cui progressivo phase out si concluderà il 31 dicembre 2025. Il testo consolidato è reperibile al seguente indirizzo: eur-lex.europa.eu.

[18] Si tratta delle discipline adottate dalla Commissione in virtù della base giuridica degli art. 107.3(a) 107.3(c) TFUE, nonché della pletora di atti che, variamente, sono stati adottati dalla Commissione nella materia, (ad es., il regolamento (UE) 2023/2831 relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti de minimis; la Comunicazione della Commissione relativa alla proroga e alla modifica degli orientamenti in materia di aiuti di Stato, GUUE C 224 del 8.7.2020, p. 2).

[19] Regolamento (UE) 2021/241 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza.

[20] La Piattaforma delle Tecnologie Strategiche per l’Europa (STEP) è stata istituita dall’Unione per sostenere l’industria europea e incentivare gli investimenti nelle tecnologie critiche in Europa. STEP raccoglie e indirizza i finanziamenti di 11 programmi dell’UE (tra cui Digital Europe, European Defence Fund, EU4Health, Horizon Europe, Innovation Fund, oltre a mobilitare anche i finanziamenti dei fondi di coesione). Tre sono le aree di investimento mirate: (i) tecnologie digitali e innovazione tecnologica profonda; (ii) tecnologie pulite e a basso consumo di risorse; (iii) biotecnologie. STEP si propone anche di sostenere i progetti di crescita delle competenze necessarie per sviluppare queste tecnologie, e introduce il cd. STEP Seal, e cioè un marchio UE per progetti di alta qualità che garantisce visibilità ai progetti STEP onde facilitarne anche il loro accesso ad altre possibili fonti di finanziamento.

[21] Comunicazione della Commissione, 18 febbraio 2022, Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore del clima, dell’ambiente e dell’energia 2022, 2022/C 80/01.

[22] Comunicazione della Commissione, 30 dicembre 2021 Criteri per l’analisi della compatibilità con il mercato interno degli aiuti di Stato destinati a promuovere la realizzazione di importanti progetti di comune interesse europeo, Comunicazione 2021/C 528/02; per ulteriori approfondimenti, cfr. competition-policy.ec.europa.eu.

[23] Comunicazione della Commissione, 21 aprile 2021, Tassonomia dell’UE, comunicazione societaria sulla sostenibilità, preferenze di sostenibilità e doveri fiduciari: dirigere i finanziamenti verso il Green Deal europeo, COM(2021) 188 final. In dettaglio, cfr. C. Gortsos, D. Kyriazis, The Taxonomy Regulation and Its Implementation, in D. Busch, G., Ferrarini, S. Grünewald, (eds) Sustainable Finance in Europe, Cham, 2024, pp 505–561, e, per aggiornamenti, finance.ec.europa.eu.

[24] Comunicazione della Commissione, 1 febbraio 2023, Un piano industriale del Green Deal per l’era a zero emissioni nette, COM(2023) 62 final e cfr., per ulteriori informazioni tematiche, commission.europa.eu.

[25] Regolamento (UE) 2024/1735 che istituisce un quadro di misure per rafforzare l’ecosistema europeo di produzione delle tecnologie a zero emissioni nette e che modifica il regolamento (UE) 2018/1724.

[26] Regolamento (UE) 2024/1252 che istituisce un quadro atto a garantire un approvvigionamento sicuro e sostenibile di materie prime critiche e che modifica i regolamenti (UE) n. 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1724 e (UE) 2019/1020.

[27] Si tratta degli articoli 26 e 28 del regolamento 2024/1735, cit.

[28] Il Fondo Innovazione (Innovation Fund) fu costituito dall’art. 10a(8) della direttiva 2003/87 istitutiva dell’ETS. Esso rappresenta tuttora uno dei fondi più grandi per lo sviluppo di tecnologie a basso contenuto di carbonio.

[29] Com’è noto, il RepowerEU rappresenta la principale risposta europea alla crisi energetica conseguente all’invasione dell’Ucraina da parte della Russia (Comunicazione della Commissione, 8 marzo 2022, REPowerEU: azione europea comune per un’energia più sicura, più sostenibile e a prezzi più accessibili, COM(2022) 108 final). Lo strumento si compone di numerosi elementi, dei quali non è possibile dar conto in questa sede, tra cui una dotazione economica a sua volta largamente generata mediante la modifica al dispositivo di ripresa e resilienza (RRF, di cui al citato regolamento 2021/241).

[30] Anche l’InvestEU è costituito un complesso di iniziative, in realtà focalizzate sulla semplificazione degli adempimenti per le imprese europee (investeu.europa.eu), nel quale è contenuta, in piccola parte, una quota di (co) finanziamento unionale e, in misura più interessante, una garanzia dell’Unione a favore delle imprese che ottengono finanziamenti per iniziative low-carbon.

[31] Comunicazione della Commissione, 29 gennaio 2025 Bussola per la competitività dell’UE, COM(2025) 30 final.

[32] Cfr. The Antwerp Declaration for a European Industrial Deal, European Industry Summit, 20 February 2024, disponibile all’indirizzo https://antwerp-declaration.eu/.

[33] Comunicazione della Commissione, 26 febbraio 2025, Il patto per l’industria pulita: una tabella di marcia commune verso la competitività e la decarbonizzazione, COM(2025) 85 final.

[34] V. Commission, Framework for State Aid measures to support the Clean Industrial Deal (Clean Industrial Deal State Aid Framework), Draft Communication, 2025, disponibile all’indirizzo competition-policy.ec.europa.eu.

[35] In dettaglio sul Carbon Border Adjustment Mechanism, si vedano le informazioni disponibili all’indirizzo: taxation-customs.ec.europa.eu. Per approfondimenti, si veda M. Montini, Le principali implicazioni giuridiche del regolamento CBAM nel contesto dell’azione esterna dell’Unione europea, in Quaderni AISDUE, 2025, in corso di stampa, www.aisdue.eu.

[36] Commissione, 24 gennaio 2024, Proposta di regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo al controllo degli investimenti esteri nell’Unione, che abroga il regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, COM(2024) 23 final; per approfondimenti, v. F. Munari, La disciplina nazionale e quella dell’Unione sugli investimenti esteri diretti, in M. Sebastiani et al. (a cura di), Rapporto Sipotra 2022-23, cit., p. 541 ss., e cfr. policy.trade.ec.europa.eu.

[37] Il riferimento è al pacchetto definito ReArm/Readiness 2030: Commission-HR for Foreign Affairs and Security Policy, Joint White Paper for European Defence – Readiness 2030, 19 March 2025, JOIN(2025) 120 final, su cui cfr. F. Munari, La Politica di sicurezza e difesa comune al tempo di Trump, UED, 2025, p. 1 ss.; B. Cordoue, A White Paper on the future of European defence: what for?, Jacques Delors Institute, February 2025; G. Wolff et al., The governance and funding of European rearmament, Bruegel, 7 April 2025; C. Novi, Il ReArm Europe Plan/Readiness 2030 e il percorso verso la costruzione di una Unione europea della difesa, in Osservatorio SIOI, marzo 2025; A. Vecchio, The White Paper Within the Institutional Constraints: The EU Short-Term Defence Policy “Readiness 2030”, in Verfassungsblog, 28 March 2025; A. Miglio, Risorse europee per una difesa... europea? Il Libro bianco e le proposte della Commissione per il finanziamento della difesa, in Eurojus, 2025, 2, p. 159 ss.

[38] V. Commissione, 1° aprile 2025, Una politica di coesione modernizzata per rafforzare le priorità strategiche dell’UE, comunicato stampa, IP/25/929.

[39] Cfr. P. Matuschka, Grundlegende Reform oder Schnellschuss? Zur Änderung des Grundgesetzes vor der konstituierenden Sitzung des 21. Deutschen Bundestages, in Verfassungsblog, 18 April 2025.

[40] Commission, 24 March 2025, Commission approves €5 billion German State aid scheme to help industries decarbonise production processes, press release, IP/25/846.

[41] Com’è noto, il SURE è stato introdotto con regolamento 2020/2094 a sostegno dell’economia della UE dopo la crisi COVID-19, e ha preceduto di poco lo strumento di ripresa e resilienza, di cui si è riferito sopra, alla nota 16 e testo di riferimento. Il SAFE fa parte del citato pacchetto ReArm/Readiness 2030 (v. nota 33), ed è attualmente allo stato di proposta: Commissione, 19 marzo 2025, Proposta di Regolamento del Consiglio che istituisce lo strumento di azione per la sicurezza dell’Europa (SAFE) mediante il rafforzamento dell’industria europea della difesa, COM(2025)122 final.