La recente Raccomandazione sul riesame degli investimenti in uscita nei settori tecnologici critici rappresenta un segnale della crescente attenzione delle istituzioni europee – in particolare della Commissione – verso questo tema. Con tale atto, la Commissione intende prevenire i rischi connessi al trasferimento non controllato di tecnologie sensibili e know-how strategico verso paesi terzi.

Il presente contributo analizza il contenuto della Raccomandazione nel contesto della strategia europea per la sicurezza economica e del mutato scenario geopolitico, che vede l’Unione europea ridefinire il proprio posizionamento economico internazionale, nella prospettiva di una “autonomia strategica aperta”. Il commento offre un esame critico del perimetro applicativo del riesame proposto e delle sue potenziali implicazioni giuridiche e operative, anche alla luce degli strumenti già esistenti in materia di controllo degli investimenti esteri diretti nell’Unione.

Estratto

2025/63

RACCOMANDAZIONE (UE) 2025/63 DELLA COMMISSIONE del 15 gennaio 2025 sul riesame degli investimenti in uscita in settori tecnologici critici per la sicurezza economica dell’Unione

LA COMMISSIONE EUROPEA, visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 292, considerando quanto segue:

(1) La Commissione e l’alto rappresentante hanno adottato una comunicazione congiunta sulla strategia europea per la sicurezza economica («strategia») per mettere in atto un approccio strategico globale alla sicurezza economica.

(2) L’Unione rimane una delle destinazioni e dei partner più attraenti per le imprese a livello mondiale e un’importante fonte di investimenti in uscita. L’Unione mantiene il suo impegno a favore di un contesto aperto agli investimenti. La strategia ha riconosciuto però che, con l’aumento delle «tensioni geopolitiche e un’integrazione economica globale più profonda che mai, alcuni flussi e attività economici possono rappresentare un rischio per la nostra sicurezza», e che «i profondi cambiamenti tecnologici aumentano l’intensità di questa concorrenza e rendono più complesse le sfide economiche e in materia di sicurezza.»

(omissis)

(4) I rischi causati dalla fuga di tecnologie possono essere particolarmente gravi in relazione a una serie ristretta di progressi tecnologici in grado di rafforzare le capacità militari e di intelligence di soggetti che potrebbero utilizzarli per minare la pace e la sicurezza a livello internazionale. Tale fuga di tecnologie non dovrebbe essere alimentata da capitale, competenze e conoscenze dell’Unione, anche nel contesto degli investimenti in uscita dall’Unione.

(omissis)

(8) Determinare la portata delle potenziali preoccupazioni riguardo agli investimenti in uscita presenta diverse sfide, tra cui, in primo luogo, comprendere la portata e la natura degli investimenti in uscita dell’Unione, raccogliere dati e prove rilevanti e valutare se tali investimenti creino o aggravino rischi collettivi chiaramente identificabili per la sicurezza economica. Per far fronte a tali sfide è necessario ottenere indicazioni sulle singole operazioni di rilievo, sulla tecnologia e sul know-how ad esse connessi e, se del caso, analizzare i dati settoriali e le tendenze degli investimenti. Il riesame delle singole operazioni dovrebbe fornire agli Stati membri e alla Commissione le informazioni necessarie sugli investimenti in uscita in una serie ristretta di settori tecnologici.

(9) Sulla base delle informazioni raccolte, l’Unione e i suoi Stati membri dovrebbero valutare se vi siano rischi per la sicurezza economica connessi agli investimenti in uscita e individuare eventuali lacune nelle politiche dell’UE vigenti, anche per quanto riguarda i controlli sugli scambi e sugli investimenti che permettano di individuare e attenuare tali rischi per la sicurezza. Ciò dovrebbe aiutare a stabilire se sia necessaria una comprensione più approfondita in determinati settori tecnologici, e ad elaborare risposte proporzionate e mirate per attenuare i rischi individuati mediante strumenti nuovi o esistenti a livello nazionale o di Unione.

(omissis)

(12) Per quanto riguarda i settori tecnologici individuati nella raccomandazione (UE) 2023/2113, […] il riesame e la valutazione dei rischi da parte degli Stati membri dovrebbero concentrarsi sui settori dei semiconduttori avanzati, dell’intelligenza artificiale e delle tecnologie quantistiche, ossia i settori che possono presentare i rischi più significativi di fuga di tecnologie attraverso gli investimenti in uscita.

(13) Per quanto riguarda i tipi di operazioni di investimento in uscita, il riesame dovrebbe riguardarne un’ampia gamma, ma dovrebbe escludere le operazioni che con ogni probabilità non consentano né agevolino lo sviluppo o il trasferimento di tecnologie o know-how critici.

(14) Per quanto riguarda l’ambito geografico, il riesame dovrebbe essere neutro rispetto ai paesi e non dovrebbe escludere a priori alcuna destinazione specifica. Gli Stati membri possono però stabilire l’ordine di priorità delle loro attività di riesame in base ai profili di rischio dei singoli paesi. I profili di rischio dovrebbero essere coordinati con gli altri Stati membri e con la Commissione e includere, se del caso, il comportamento passato del paese interessato, comprese le violazioni della Carta delle Nazioni Unite.

(15) Con il riesame effettuato a seguito della presente raccomandazione si dovrebbe inoltre stabilire se gli investimenti in uscita dall’Unione verso paesi terzi accelerino o accrescano lo sviluppo di tecnologie critiche nei paesi che potrebbero utilizzarle per contrastare o superare le capacità in materia di sicurezza dell’Unione, dei suoi Stati membri e di altri paesi, o per compromettere la pace e la sicurezza a livello internazionale.

(16) L’esito della valutazione dei rischi che deve essere effettuata dagli Stati membri con il sostegno della Commissione dovrebbe consentire una comprensione condivisa dei rischi, nel quadro del gruppo di esperti. Le discussioni in seno al gruppo di esperti costituiranno un utile punto di riferimento per qualsiasi scelta politica ulteriore e aiuteranno a stabilire se siano necessarie misure di attenuazione. La Commissione e gli Stati membri provvederanno affinché le informazioni sensibili siano condivise, memorizzate e, se necessario, classificate in modo sicuro per garantire il livello di protezione necessario.

(17) La presente raccomandazione non pregiudica l’esito di tali valutazioni dei rischi né la necessità di adottare misure volte ad attenuare rischi potenziali. Su tali valutazioni si baseranno eventuali proposte successive di azioni di attenuazione volte a proteggere la sicurezza economica. Le risposte politiche dovrebbero essere proporzionate e accuratamente mirate per affrontare i rischi individuati per ciascun tipo di investimento o attività in uscita e per ciascun settore tecnologico critico.

(18) La Commissione incoraggia gli Stati membri a consultare i portatori di interessi, tra cui le imprese, il mondo accademico e la società civile, nell’ambito delle loro attività di riesame, affinché possano ottenere un quadro completo del contesto e dei rischi potenziali in relazione agli investimenti e siano in grado di agire nell’interesse dei cittadini e delle imprese dell’Unione.

(19) Il riesame e le valutazioni dei rischi oggetto della presente raccomandazione costituiscono esercizi limitati nel tempo che contribuiscono a definire risposte politiche adeguate,

HA ADOTTATO LA PRESENTE RACCOMANDAZIONE:

1. Ambito di applicazione del riesame in relazione alle tecnologie

(omissis)

2. Ambito di applicazione del riesame in relazione alle operazioni

(omissis)

3. Strumenti per il riesame e comunicazioni con le parti interessate

a) Gli Stati membri dovrebbero istituire un sistema appropriato per il riesame, che può prevedere la trasmissione volontaria o obbligatoria di informazioni sulle operazioni. Dovrebbero valutare la possibilità di adeguare i meccanismi esistenti ai fini delle attività di riesame di cui alla presente raccomandazione.

(omissis)

4. Informazioni da raccogliere

a) Gli Stati membri dovrebbero raccogliere informazioni sufficienti a permettere di valutare i rischi che possono derivare dalle diverse operazioni e attività e dai soggetti coinvolti.

(omissis)

5. Valutazione dei rischi

Gli Stati membri, con il sostegno della Commissione, dovrebbero effettuare, per ciascuna operazione oggetto del riesame, la valutazione dei rischi di cui al presente punto al fine di stabilire se vi siano o no rischi per la sicurezza economica.

(omissis)

6. Relazioni alla Commissione e agli altri Stati membri

(omissis)

7. Conclusioni del riesame

(omissis)

8. Autorità degli Stati membri

Gli Stati membri dovrebbero designare un punto di contatto unico responsabile delle comunicazioni riguardanti eventuali azioni volte a dare seguito alla presente raccomandazione. Se del caso, dovrebbero designare una o più autorità nazionali responsabili del riesame delle operazioni di investimento in uscita oggetto della raccomandazione, e garantire che tali autorità nazionali, ove possibile, applichino gli strumenti esistenti, compresi i controlli delle esportazioni di prodotti a duplice uso, per contrastare i rischi individuati nel riesame di cui alla presente raccomandazione. Essi dovrebbero comunicare alla Commissione i dati dei punti di contatto unici e delle autorità designate entro il 15 marzo 2025.

(omissis)

Fatto a Bruxelles, il 15 gennaio 2025

Per la Commissione

Maroš ŠEFČOVIČ Membro della Commissione

***

SOMMARIO:

1. Introduzione - 2. La strategia europea per la sicurezza economica - 3. L’aggiornamento della Strategia e il Libro Bianco sugli investimenti in uscita - 4. La Raccomandazione: il perimetro del riesame degli investimenti in uscita - 4.2. Le tecnologie oggetto del riesame - 4.3. Le operazioni di investimento in uscita - 4.4. Il confine geografico del riesame - 4.5. Le modalità del riesame - 4.6. La valutazione dei rischi - 5. Riflessioni conclusive sui meccanismi di riesame proposti e prospettive future - NOTE

1. Introduzione

Il 15 gennaio 2025, la Commissione europea ha pubblicato una raccomandazione sul riesame degli investimenti in uscita in settori tecnologici critici per la sicurezza economica dell’Unione (da qui in poi, “Raccomandazione”) [1].

L’atto invita gli Stati membri ad introdurre un adeguato monitoraggio degli investimenti in uscita in alcuni settori tecnologici individuati come sensibili, al fine di valutare e prevenire il rischio di trasferimento non controllato di tecnologie critiche e know-how strategico verso paesi terzi, dove tali asset potrebbero essere utilizzati in modi suscettibili di compromettere la pace e la sicurezza internazionale.

L’oggetto stesso della Raccomandazione evidenzia la sua integrazione nel più ampio contesto della strategia dell’Unione europea in materia di sicurezza economica e, più in generale, nel quadro della priorità politica volta al conseguimento della cosiddetta “autonomia strategica aperta” dell’Unione, nonché al rafforzamento della “sovranità tecnologica” [2] europea. Con queste misure l’Unione intende raggiungere un complesso bilanciamento: mitigare i rischi per la sicurezza e l’ordine pubblico derivanti da un’economia sempre più globalizzata e dipendente dalle tecnologie, preservando al contempo la competitività tecnologica e l’apertura al commercio e agli investimenti nel mercato internazionale [3].

La Raccomandazione è un atto privo di portata vincolante [4]. Sebbene vi siano diversi richiami, esso non prevede un “meccanismo di controllo” [5] degli investimenti in uscita assimilabile al regime vigente per gli investimenti esteri diretti, per come disciplinato nel regolamento (UE) 2019/452, attualmente in vigore, e altresì nella proposta di regolamento COM (2024) 23 del 25 gennaio 2024, al momento in fase di prima lettura in Parlamento europeo [6].

Lo scopo della Raccomandazione è quello di introdurre un monitoraggio di potenziali rischi per raccogliere informazioni su un’area – quella degli investimenti in uscita – non soggetta a tali meccanismi di controllo.

Nondimeno, l’atto merita, comunque, di essere esaminato perché presenta diversi profili innovativi in relazione al significato e all’estensione della sovranità tecnologica e della sicurezza economica dell’Unione. La Raccomandazione è sintomo di una crescente attenzione delle istituzioni UE, in particolare della Commissione, al tema degli investimenti in uscita, investimenti cioè «effettuati da persone fisiche o giuridiche residenti o stabilite nell’Unione al fine di svolgere in un paese terzo attività economiche connesse a uno dei settori tecnologici» definiti nella Raccomandazione stessa [7]. L’atto è, peraltro, il primo tassello di un’evoluzione normativa che la stessa Commissione prefigura come possibile e, leggendo tra le righe dell’atto, perfino probabile [8].

La Raccomandazione si inserisce in un contesto in fase di evoluzione, in cui si assiste a una ridefinizione del ruolo dell’Unione europea come attore nell’economia globale [9] e a una crescente “comunitarizzazione” dei valori dell’ordine pubblico e della sicurezza, non più esclusivamente riconducibili alla domestic jurisdiction degli Stati, sulla spinta di una sempre più rapida evoluzione tecnologica. [10] È quindi necessario analizzarne il testo e interrogarsi sul suo potenziale impatto, tenuto conto altresì dei recentissimi sviluppi sulla scena internazionale centrati su una compressione sempre più significativa della globalizzazione [11].

Nei prossimi paragrafi l’analisi prenderà quindi avvio dall’inquadramento della Raccomandazione nel contesto della strategia europea per la sicurezza economica per poi proseguire con l’esame dei suoi contenuti e delle possibili implicazioni operative.

2. La strategia europea per la sicurezza economica

La Raccomandazione è degna di nota in quanto introduce nel dibattito in materia di sicurezza economica e sovranità tecnologica una nuova dimensione [12]. L’iniziativa in materia di investimenti in uscita è una novità: né l’Unione né gli Stati membri si erano fino ad ora dotati di uno strumento di monitoraggio in materia [13]. Le preoccupazioni dell’Unione erano state legate per lo più a temi connessi a “flussi in entrata” [14], soprattutto alla dipendenza tecnologica dai paesi terzi e all’intrusione di tali paesi – attraverso investimenti esteri diretti o sovvenzioni estere [15] – nelle infrastrutture tecnologiche critiche europee [16].

Con la Raccomandazione, invece, la Commissione amplia l’ambito di potenziale intervento a livello unionale, guardando ai rischi che potrebbero derivare da “flussi in uscita” aventi ad oggetto tecnologie critiche, ossia dalla “fuga di tecnologie” [17]. Come osservato in apertura, viene così introdotta una nuova dimensione di salvaguardia della “sovranità tecnologica” europea.

Occorre quindi soffermarsi su alcuni termini, strettamente interconnessi: sicurezza economica, sovranità tecnologica e autonomia strategica.

Il dibattito attorno alla “sicurezza economica” dell’Unione ha acquisito rilevanza crescente negli ultimi anni, fino a giungere al centro dell’azione politica (commerciale) dell’Unione con la recente nomina di un Commissario per il commercio e la sicurezza economica [18].

Si tratta, tuttavia, di una nozione ancora priva di una definizione univoca e impiegata in riferimento a una pluralità di settori d’intervento dell’Unione, nei quali gli obiettivi di politica economica si intrecciano e talvolta si sovrappongono con profili attinenti alla sicurezza nazionale [19].

In dottrina sono stati avanzati diversi tentativi di definizione [20]. Dall’analisi delle strategie adottate dai principali attori a livello internazionale emerge, tuttavia, che il concetto di sicurezza tende ad assumere significati differenti e ad evolvere nel tempo a seconda del contesto di riferimento e degli equilibri geopolitici in gioco [21]. Guardando ad esempio agli Stati Uniti e alla Cina, si può notare come la nozione acquisti diverse accezioni e si traduca quindi in variegati strumenti di politica interna ed estera. È stato in proposito osservato che negli Stati Uniti il concetto di sicurezza economica, entrato nel dibattito istituzionale con la strategia di sicurezza nazionale del 2017, è legato a quello di “prosperità economica” [22]. In Cina, la sicurezza economica sembra invece assumere il significato di “autosufficienza produttiva” [23]. Anche il Giappone ha incluso obiettivi di sicurezza economica nella strategia di sicurezza nazionale del 2022 [24].

A livello unionale, il concetto di sicurezza economica assume tratti più complessi e stratificati a causa dell’assenza di un’idea condivisa di “sicurezza europea” e di un necessario scollamento tra le nozioni di “sicurezza economica” e “sicurezza nazionale”, derivante dalla competenza esclusiva degli Stati membri in tale ambito ai sensi dell’art. 4, par. 2, TUE [25]. Invero, le misure di sicurezza economica adottate a livello unionale prevedono per lo più strumenti di coordinamento di azioni da intraprendersi da parte dei singoli stati membri. È stato peraltro osservato che questa frammentazione rischia di indebolire l’approccio europeo nel panorama geopolitico [26]. Al contempo, proprio le tensioni geopolitiche contemporanee stanno erodendo i confini “nazionali” del concetto di sicurezza, facendo emergere sempre più le inevitabili interdipendenze che si verificano nel mercato interno [27].

Probabilmente sulla scorta di tali riflessioni [28], la Commissione europea e l’Alto Rappresentante dell’Unione europea per gli affari esteri e la politica di sicurezza hanno avviato un processo per la costruzione di una strategia europea in materia. Si fa riferimento alla pubblicazione nel 2023 della comunicazione congiunta sulla “Strategia europea per la sicurezza economica” (da qui in poi, “Strategia”) [29], aggiornata ed integrata nel 2024 con una serie di comunicazioni e proposte legislative.

Pur in assenza di una definizione esplicita del concetto di ‘sicurezza economica’, la Strategia traccia un approccio europeo comune, costituendo il primo tentativo sistematico di porre tale nozione al centro delle iniziative dell’Unione [30].

A tal fine, la Strategia individua quattro categorie generali di rischi per la sicurezza economica e tre aree prioritarie di azione. Quanto ai rischi, questi sono identificati in relazione alla resilienza delle catene di approvvigionamento, alla sicurezza fisica e informatica delle infrastrutture critiche, alla sicurezza tecnologica e alla fuga di tecnologie, nonché alla strumentalizzazione delle dipendenze economiche a fini bellici o di coercizione economica [31].

In attuazione della Strategia, la Commissione ha pubblicato, a fine 2023, una raccomandazione [32] che fornisce alcune linee guida in merito alla perimetrazione dei rischi: essi sarebbero da valutare sulla base di un criterio oggettivo (lista di settori tecnologici allegata alla raccomandazione [33]) e secondo alcune indicazioni di metodo. Sono individuati dieci settori tecnologici critici e – tra questi – quattro con la maggiore probabilità di presentare i rischi più sensibili e immediati connessi alla sicurezza e alla fuga di tecnologie: semiconduttori avanzati, intelligenza artificiale, tecnologie quantistiche, biotecnologie. In tali ambiti, la Commissione invita gli Stati membri ad avviare riflessioni circa i potenziali rischi, tenendo conto del contesto geopolitico in rapida evoluzione e di alcuni principi individuati dalla raccomandazione stessa.

La Strategia e la raccomandazione del 2023 tratteggiano così un primo quadro della concezione europea di “sicurezza economica” alla luce del quale va necessariamente letto anche l’atto in commento.

Come anticipato, gli elementi essenziali che plasmano l’idea di sicurezza economica europea ruotano attorno alle nozioni di “sovranità tecnologica” e “autonomia strategica aperta”.

Il concetto di sovranità tecnologica è diventato, negli ultimi anni, una delle espressioni più frequentemente utilizzate nel linguaggio politico e istituzionale dell’Unione europea [34]. Tuttavia, la sua definizione rimane incerta, oscillando tra retorica strategica e tentativi concreti di affermazione in settori tecnologici chiave. Il termine è stato impiegato in riferimento a una pluralità di ambiti – cybersicurezza [35], microelettronica [36], intelligenza artificiale [37] – senza che siano stati fissati contorni giuridici e concettuali univoci [38].

Il significato – e soprattutto i limiti – di questa nozione possono essere compresi con maggiore chiarezza proprio se ricondotti all’ambito della sicurezza economica. Nella Strategia l’obiettivo di sviluppare capacità autonome europee si intreccia con la consapevolezza delle profonde dipendenze strategiche che l’UE continua ad avere nei confronti di paesi terzi, in particolare rispetto all’accesso alle cosiddette tecnologie abilitanti, come le materie prime critiche, la componentistica hardware (soprattutto semiconduttori) e l’infrastruttura computazionale.

In questo contesto, emerge con forza la tensione tra due esigenze solo apparentemente contrapposte: da un lato, l’urgenza di affermare una “sovranità” tecnologica per tutelare la competitività del mercato europeo; dall’altro, il riconoscimento dell’ineluttabile interdipendenza globale in alcuni settori chiave. La formula adottata dalla Commissione, quella di una “autonomia strategica aperta” [39], appare idonea a esprimere proprio questo complesso bilanciamento: l’Unione mira a rafforzare la propria autonomia (o meglio, ridurre le dipendenze nei settori critici), ma senza rinunciare ai benefici della cooperazione internazionale e del commercio globale [40].

Invero, l’affermazione di una “sovranità tecnologica” non può prescindere dalla piena consapevolezza delle dipendenze esistenti e da un’attenta valutazione delle misure da adottare per mitigarle. In assenza di questa consapevolezza, esiste il rischio concreto che le politiche di sicurezza economica producano l’effetto indesiderato di rinforzare le vulnerabilità che dovrebbero correggere, cristallizzando posizioni di svantaggio competitivo o generando nuovi squilibri normativi e commerciali [41].

Si tratta certamente di un bilanciamento difficile, reso sempre più complesso dall’attuale quadro geopolitico, che ha portato altresì alla necessità di aggiornare la Strategia con nuove misure, come sarà analizzato nel successivo paragrafo.

3. L’aggiornamento della Strategia e il Libro Bianco sugli investimenti in uscita

Nell’ambito della Strategia, la Commissione ha avviato anche le prime riflessioni circa i possibili rischi sottesi agli investimenti in uscita, quali potenziali strumenti di rafforzamento di «capacità militari e di intelligence di attori che possono utilizzarli per minacciare la pace e la sicurezza internazionali» attraverso il capitale, le competenze e le conoscenze delle imprese europee. In virtù di tali considerazioni, la Strategia proponeva di istituire un gruppo di esperti dedicato, incaricato di svolgere un primo esame sui potenziali rischi per la sicurezza economica derivanti dagli investimenti in uscita [42].

Occorre ora ribadire quanto anticipato supra: ancora prima della pubblicazione della Strategia, l’Unione si era dotata di un quadro giuridico relativo al controllo degli investimenti esteri diretti [43] (di seguito, “Regolamento IDE”) e delle esportazioni di prodotti a duplice uso [44], nonché di un regolamento relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno [45]. Tuttavia, come innanzi ricordato, nessuna iniziativa era invece stata intrapresa in relazione ai flussi di investimento in uscita.

A tale lacuna la Commissione ha posto rimedio nel 2024, aggiornando la Strategia con una comunicazione volta a tracciare un bilancio dello stato di avanzamento dei lavori in materia di sicurezza economica e a rafforzare le misure esistenti con cinque nuove iniziative [46]. Oltre a una proposta di revisione del Regolamento IDE (o meglio, la sua abrogazione e sostituzione con una nuova proposta di regolamento [47]), la Commissione ha riconosciuto la necessità di rivolgere maggiore attenzione agli investimenti in uscita, includendo nel “pacchetto” [48] di nuove misure per la sicurezza economica anche un Libro bianco sugli investimenti in uscita (di seguito, “Libro Bianco”) [49].

Il Libro Bianco costituisce il primo passo verso la definizione di un quadro giuridico in materia di investimenti in uscita, dando avvio a un percorso in diverse fasi [50] che potrebbe portare a «eventuali proposte per attenuare i rischi individuati» [51].

Il Libro Bianco muove dalla presa d’atto della mancanza di dati e informazioni sui flussi degli investimenti in uscita dall’Unione, soprattutto di quelli relativi a «una limitata serie di tecnologie avanzate in grado di rafforzare le capacità militari e di intelligence di soggetti che potrebbero servirsene per minacciare la pace e la sicurezza internazionali» [52]. Pertanto, la Commissione riconosce la necessità di introdurre sistemi di monitoraggio degli investimenti in uscita a complemento del quadro esistente in materia di investimenti esteri diretti e di controllo delle esportazioni. Tuttavia, come si osserverà più avanti nell’analisi della Raccomandazione, pur facendo riferimento al pericolo di potenziali attività militari straniere, i passi concreti delineati nel Libro Bianco mirano a monitorare un ampio spettro di transazioni d’investimento, includendo principalmente settori tecnologici civili [53].

I principali argomenti presentati a favore dell’introduzione del monitoraggio sono da un lato la necessità di prevenire i rischi di aggiramento del divieto di esportazione di beni a duplice uso tramite investimenti in uscita; dall’altro, la considerazione che tali flussi finanziari potrebbero costituire uno strumento per consentire a soggetti di paesi terzi l’accesso a determinate tecnologie europee, eludendo le misure di protezione attuate mediante il controllo degli investimenti esteri diretti in entrata.

Il Libro Bianco evidenzia altresì la crescente esigenza di predisporre meccanismi di monitoraggio degli investimenti in uscita in considerazione dell’evoluzione del contesto geopolitico, caratterizzato dall’adozione (o dalla progettazione) di misure restrittive da parte di alcuni Stati, finalizzate al controllo e alla regolamentazione dei suddetti flussi finanziari. Il riferimento è qui principalmente a Cina, Stati Uniti e Giappone [54].

Secondo l’analisi riportata nel Libro Bianco, la Cina sembrerebbe avere un penetrante regime di controllo degli investimenti in uscita relativo a un’ampia serie di settori economici [55].

Il Giappone, invece, ha adottato un regime di controllo degli investimenti in uscita [56] limitato a specifici settori [57].

Anche gli Stati Uniti hanno introdotto più di recente un sistema di controllo degli investimenti in uscita [58] in relazione a tre macro-settori: semiconduttori e microelettronica, tecnologie quantistiche dell’informazione, sistemi di intelligenza artificiale [59]. La normativa statunitense individua anche il perimetro geografico del controllo, identificando i country of concerns in un apposito elenco che può essere aggiornato con atto del Presidente [60].

Pertanto, anche in risposta al quadro internazionale, il Libro Bianco costituisce la prima iniziativa politica adottata dalla Commissione in materia di investimenti in uscita attraverso la quale vengono avanzate proposte – soggette a consultazione pubblica [61] – circa il perimetro del monitoraggio degli investimenti in uscita: ambito oggettivo (tipologia degli investimenti, tecnologie coinvolte, area geografica); periodo temporale di riferimento; competenze e metodi di collaborazione tra Unione e Stati membri; modalità e strumenti del monitoraggio.

A valle della menzionata consultazione pubblica [62], tale perimetro è stato definito nella Raccomandazione in commento.

Prima di muovere all’analisi dell’atto, si ritiene importante avanzare una preliminare riflessione sullo strumento di monitoraggio descritto nel Libro Bianco, che va ad affiancare i meccanismi di controllo già previsti. Come osservato in dottrina, non va infatti dimenticato che le misure di controllo degli investimenti adottate a livello europeo, ossia il Regolamento IDE, sono da considerarsi «un’eccezione rispetto alla tradizionale apertura agli investimenti che ha caratterizzato l’Unione» [63], giustificata dalla necessità di proteggere l’ordine pubblico e la sicurezza a fronte di investimenti esteri non graditi e dall’ormai imprescindibile dimensione europea di tale protezione [64]. L’introduzione di un’eccezione è stata a lungo dibattuta a livello europeo, sia nell’ambito della procedura legislativa di adozione del Regolamento IDE [65], sia in dottrina [66], ove ci si è interrogati sulla legittima base giuridica di un intervento dell’Unione in tale ambito.

Alla luce di tali considerazioni, sorgono tre interrogativi. Due di natura prettamente giuridica, sull’ammissibilità dell’introduzione di forme di controllo degli investimenti in uscita, coordinate a livello europeo, giustificate da una crescente “comunitarizzazione” del concetto di sicurezza (economica) e, eventualmente, sull’individuazione della base giuridica di un intervento dell’Unione in tale settore. Un terzo, di opportunità economica, sull’effettiva necessità e sull’efficacia di prevedere ulteriori strumenti di monitoraggio o riesame, dai confini ancora incerti, a tutela della sicurezza economica europea. Si tornerà su questi aspetti più avanti.

La Commissione nel Libro Bianco sembra prendere atto almeno di tale ultimo punto, osservando che gli investimenti in uscita «costituiscono una componente preziosa e legittima dell’attività economica sui mercati globali» e che «qualsiasi potenziale azione politica in materia di investimenti in uscita può comportare implicazioni positive e negative per le imprese dell’UE»[67]. Proprio per queste ragioni, è auspicabile, ove possibile, valorizzare gli strumenti esistenti. Si tornerà su questi quesiti più avanti.

4. La Raccomandazione: il perimetro del riesame degli investimenti in uscita

4.1.   I rischi per la sicurezza economica e lo scopo del riesame

Analizzato il contesto nel quale la Raccomandazione si inserisce, si procede ora a esaminarne il contenuto per individuare il perimetro tracciato per il riesame degli investimenti in uscita.

I considerando della Raccomandazione ripercorrono il quadro di misure adottate nell’ambito della Strategia inserendovi la nuova iniziativa e sottolineano la necessità di rafforzare le misure volte a prevenire i «rischi di fuga di tecnologie e di strumentalizzazione delle dipendenze economiche a fini bellici o di coercizione economica». Il considerando 4 fa in particolare riferimento alla «pace e alla sicurezza a livello internazionale», che potrebbero essere minate da fughe di tecnologie in grado di «rafforzare le capacità militari e di intelligence» di soggetti terzi: «tale fuga di tecnologie non dovrebbe essere alimentata da capitale, competenze e conoscenze dell’Unione, anche nel contesto degli investimenti in uscita dall’Unione» [68].

Le nozioni di “sicurezza economica” e di “rischio” appaiono assumere nella Raccomandazione significati diversi rispetto ad altre misure adottate nell’ambito della Strategia, e al Regolamento IDE. In particolare, il riferimento alla pace e alla sicurezza a livello internazionale amplia il concetto di sicurezza trascendendo i confini europei.

Si ripercorreranno di seguito le principali indicazioni sull’ambito di applicazione e sulle modalità del riesame, nonché sulla valutazione dei rischi emersi.

La Raccomandazione mira a tratteggiare confini applicativi e obiettivi del riesame degli investimenti in uscita dall’Unione europea, lasciando agli Stati membri, «in funzione delle loro circostanze specifiche» [69], l’individuazione delle modalità più concrete di attuazione. Non vengono quindi fornite definizioni della nozione di “riesame” né indicazioni operative sulle modalità di conduzione dell’esercizio. Spetta agli Stati membri individuare le migliori modalità per raggiungere lo scopo: raccogliere informazioni sugli investimenti esteri in uscita per trasmetterle alla Commissione con un’apposita relazione che descriva l’esito del riesame e includa una valutazione dei rischi emersi.

Il fine ultimo del riesame è infatti quello di «stabilire se sia necessaria una comprensione più approfondita in determinati settori tecnologici» e «elaborare risposte proporzionate e mirate per attenuare i rischi individuati mediante strumenti nuovi o esistenti a livello nazionale o di Unione» [70].

La Raccomandazione, che raccoglie le osservazioni pervenute nell’ambito della consultazione pubblica avviata con il Libro Bianco, definisce l’ambito di applicazione del riesame degli investimenti in uscita basandosi su tre macro-criteri: le tecnologie oggetto del monitoraggio; le operazioni di investimento; la destinazione geografica di detti investimenti.

4.2. Le tecnologie oggetto del riesame

Nonostante i richiami al regime del controllo degli IDE [71] e alla Strategia, per delimitare l’ambito di applicazione del riesame, la Raccomandazione fornisce nuove definizioni delle tecnologie e delle operazioni di investimento senza fare riferimento alle nozioni già elaborate.

Gli Stati membri dovrebbero riesaminare gli investimenti in uscita relativamente a tre settori tecnologici [72]: tecnologie dei semiconduttori [73]; tecnologie di intelligenza artificiale (“IA”) [74]; e tecnologie quantistiche [75].

Confrontando questi settori con quelli individuati nella raccomandazione del 2023 è possibile trarre alcune considerazioni.

In primo luogo, l’ambito di applicazione proposto per il riesame appare più ristretto rispetto alle quattro tecnologie classificate nella raccomandazione della Commissione del 2023 come quelle «con la maggiore probabilità di presentare i rischi più sensibili e immediati connessi alla sicurezza tecnologica e alla fuga di tecnologie» [76]. Nell’elenco manca in particolare il settore delle biotecnologie, nonostante esso rappresenti un ambito strategico sia sotto il profilo della sicurezza economica sia sotto quello della competitività dell’Unione europea [77].

In secondo luogo, la Commissione fornisce una nuova definizione tecnica dei settori oggetto di riesame. Ciò potrebbe essere in parte dovuto all’evoluzione tecnologica e del quadro normativo di riferimento (ad esempio in materia di intelligenza artificiale [78]), nonché alle differenti implicazioni strategiche connesse all’analisi di flussi di investimento in uscita e ai rischi di fuga di know-how [79]. A prescindere dalla ratio sottesa a un simile approccio di tipo settoriale, è opportuno evidenziare che la frammentazione definitoria che ne deriva, tanto nella selezione delle tecnologie critiche quanto nella loro qualificazione tecnica, comporta significative ambiguità interpretative. Tale variabilità riscontrabile nelle definizioni fornite dalla Commissione europea, unita all’assenza di una definizione univoca di “sicurezza economica”, rischia di compromettere la chiarezza del perimetro di rischio rilevante, generando incertezza e difficoltà applicative per gli Stati membri e per gli operatori [80].

In terzo luogo, nella descrizione fornita per ciascuna delle famiglie di tecnologie prese in considerazione, accanto alla definizione tecnica si può notare un costante riferimento al “know-how”. Questo aspetto merita un’ulteriore riflessione: prima di tutto, non è fornita alcuna definizione della nozione. Inoltre, il ricorrente richiamo al know-how pare rivelare quella che dovrebbe essere la caratteristica principale delle operazioni da assoggettare al monitoraggio, nonché la logica stessa di tale esercizio: leggendo il testo della Raccomandazione, il rischio che la Commissione mira a prevenire appare quello di trasferimento di “competenze e conoscenze” che possano «rafforzare le capacità militari e di intelligence di soggetti che potrebbero utilizzarli [i progressi tecnologici] per minare la pace e la sicurezza a livello internazionale» [81]. Come già rilevato, nonostante il riferimento al pericolo di potenziali attività militari, la Raccomandazione include settori tecnologici civili. Il concetto di know-how parrebbe quindi rivolto a quel set di conoscenze e competenze che rischiano di essere trasferite fuori dall’Unione nell’ambito di operazioni di investimento in uscita. La nozione di know-how, nonostante manchi di una chiara definizione, riveste quindi un ruolo centrale soprattutto alla luce del quadro geopolitico in cui la Raccomandazione si inserisce.

Tuttavia, il rischio di trasferimento di know-how può aversi nell’ambito di operazioni societarie complesse di cui l’investimento in uscita potrebbe costituire solo un tassello, nonché nel caso di esportazione di prodotti e della relativa «assistenza tecnica» [82]. V’è quindi da chiedersi se un’ulteriore forma di monitoraggio dei flussi di investimento sia la risposta più idonea al rischio che la Commissione vuole qui scongiurare, anche alla luce del quadro regolamentare già definito a livello europeo. Sebbene infatti non siano previsti strumenti di controllo degli investimenti in uscita, le informazioni che la Commissione raccomanda di monitorare potrebbero essere già nella disponibilità delle autorità degli Stati membri alla luce di diversi strumenti di controllo implementati a livello europeo e nazionale.

4.3. Le operazioni di investimento in uscita

La Raccomandazione delimita la natura delle operazioni che dovrebbero essere oggetto di riesame. Queste sono definite senza alcun richiamo alla nozione di investimento estero adottata nel campo degli IDE [83] derivante dall’interpretazione consolidata della Corte in materia [84].

In particolare, secondo la Raccomandazione, sono investimenti in uscita quelli «effettuati da persone fisiche o giuridiche residenti o stabilite nell’Unione al fine di svolgere nel paese terzo attività economiche connesse a uno dei settori tecnologici identificati nella Raccomandazione, quali: acquisizioni [85], fusioni [86]; trasferimenti di attivi [87]; investimenti greenfield [88]; l’avvio di un’impresa comune [89]; la messa a disposizione di capitali, in combinazione con determinati vantaggi immateriali quali l’assistenza manageriale, l’accesso alle reti di investimenti e di talenti, l’accesso al mercato e un migliore accesso a finanziamenti aggiuntivi (“capitale di rischio”), se l’investitore dell’UE ha competenze in uno qualsiasi dei tre settori tecnologici considerati critici oppure ha precedentemente investito in imprese che dispongono di tali tecnologie o che le sviluppano».

In linea con gli orientamenti in materia di “investimenti esteri diretti”, la Raccomandazione esclude dall’ambito di applicazione gli “investimenti di minoranza” o “investimenti in portafoglio”, ossia quelli il cui obiettivo è limitato alla ricerca di un rendimento sul capitale investito.

Il riesame dovrebbe invece riguardare anche gli investimenti in uscita effettuati da parte di un investitore residente o stabilito nell’Unione per il tramite di un soggetto di un paese terzo utilizzato come veicolo di investimento, attraverso una controllata esistente o nel contesto di un’impresa comune esistente con un’impresa di un paese terzo o ivi situata [90]. Si tratta di un punto importante perché la Raccomandazione si discosta non solo dalla definizione di “investimento estero” fornita nell’ambito del Regolamento IDE, ma anche dall’interpretazione che la Corte ne ha dato nel caso Xella Magyarország, secondo la quale gli investimenti effettuati da investitori di paesi terzi per il tramite di una società controllata con sede nell’Unione europea sarebbero esenti dall’applicazione del Regolamento IDE [91].

In particolare, confrontando la nozione di investimento in uscita con quella di IDE, la volontà della Commissione sembra quella di far prevalere un approccio sostanziale. Le caratteristiche essenziali delle operazioni da monitorare sono principalmente tre: la finalità dello svolgimento di attività economiche nei settori tecnologici critici, la presenza di “vantaggi immateriali” connessi all’operazione, le eventuali competenze dell’investitore dell’Unione nei settori tecnologici critici (questi ultimi due concetti, peraltro, richiamano quello di know-how utilizzato nelle definizioni delle tecnologie oggetto di riesame). L’accento non è posto sulla natura finanziaria dell’operazione, ma sul potenziale trasferimento di asset critici. Diversamente, negli IDE – ove il rischio per la sicurezza economica è rappresentato dalla possibile ingerenza di paesi terzi nella gestione di società a cui fanno capo interessi dell’Unione – gli elementi caratterizzanti sono essenzialmente due: il legame durevole tra investitore e impresa [92] e la partecipazione effettiva alla gestione. L’approccio sostanziale della Raccomandazione sembra peraltro riflesso nella nuova proposta di regolamento sugli investimenti esteri diretti nell’Unione che, sposando l’interpretazione (sostanziale) dell’Avvocato Generale Ćapeta nel caso Xella, propone l’introduzione della nozione di “investimento nell’Unione con controllo estero” [93].

Tuttavia, la nozione di investimento in uscita adottata nella Raccomandazione risulta eccessivamente ampia, includendo potenzialmente una vasta gamma di operazioni societarie [94]. Al di là dell’estensione agli investimenti “indiretti”, l’approccio sostanziale sposato dalla Commissione non sembra costituire una giustificazione adeguata a discostarsi dalla definizione consolidata di “investimento estero”, ritenuta applicabile anche ai movimenti di capitale verso paesi terzi [95].

Inoltre, come già osservato, il trasferimento di know-how non è una caratteristica esclusiva degli investimenti in uscita: questo potrebbe verificarsi nell’ambito di complesse operazioni societarie. Il ragionamento per “flussi finanziari” (in entrata/in uscita) potrebbe non essere idoneo a catturare la dimensione del fenomeno e i conseguenti rischi. Ad esempio, il trasferimento di conoscenze e competenze europee potrebbe aversi anche congiuntamente a investimenti esteri diretti (in entrata), come nel caso di joint ventures o di operazioni di scambio in cui all’investimento corrisponda il trasferimento di asset, partecipazioni o accordi aventi ad oggetti tecnologie, specifiche licenze o partnership strategiche.

4.4. Il confine geografico del riesame

La Raccomandazione non individua un confine geografico degli investimenti oggetto di riesame, osservando che esso «dovrebbe essere neutro rispetto ai paesi e non dovrebbe escludere a priori nessuna destinazione specifica» [96]. È rimessa agli Stati membri l’eventuale identificazione di un ordine di priorità delle attività di riesame in base ai profili di rischio dei singoli paesi, da definire in coordinamento con gli altri Stati membri e con la Commissione e tenendo in considerazione il comportamento passato del paese interessato, comprese le violazioni della Carta delle Nazioni Unite.

Anche in relazione all’estensione geografica delle operazioni di investimento il perimetro è quindi molto ampio, discostandosi dall’approccio di altri regimi di controllo come quello adottato dagli Stati Uniti. Come osservato dai pochi commenti in materia, sarebbe opportuna una delimitazione più chiara dei rischi connessi a specifiche aree geografiche, anche al fine di prevenire frammentazioni a livello europeo [97].

4.5. Le modalità del riesame

La Raccomandazione offre linee guida in merito agli strumenti per il riesame e alle informazioni che gli Stati membri dovrebbero raccogliere.

Quanto al primo aspetto, gli Stati membri dovrebbero istituire un «sistema appropriato per il riesame» prevedendo la trasmissione volontaria o obbligatoria di informazioni sulle operazioni. È inoltre raccomandato il ricorso alla consultazione dei portatori d’interesse per raccogliere dati sulle operazioni di investimento (imprese, mondo accademico e società civile).

Con riferimento alle informazioni da ritenere rilevanti nell’attività di riesame, secondo la Raccomandazione queste dovrebbero permettere di valutare i rischi derivanti dalle operazioni e dai soggetti coinvolti, comprendendo quindi tutte le informazioni che riguardano i profili soggettivi e oggettivi del singolo investimento, nonché i dati circa eventuali finanziamenti pubblici di cui l’investitore beneficia [98].

Appare opportuno rilevare che l’attenzione alla compartecipazione del pubblico dovrebbe riguardare non solo l’investitore europeo, ma anche le eventuali altre parti dell’investimento (ad esempio nel caso di fusioni, di acquisizioni, di trasferimenti di attivi o di avvio di impresa comune). Il rischio di un potenziale uso distorto di tecnologie europee suggerisce infatti la necessità di un focus sul potenziale utilizzatore e, quindi, sul destinatario dell’investimento. La Raccomandazione, al contrario, sembra trascurare del tutto il profilo soggettivo della controparte estera, non prevedendo alcuna considerazione circa l’eventuale partecipazione all’operazione di un soggetto pubblico o sottoposto a controllo pubblico. Si tratta, come già evidenziato, di un elemento ricorrente nelle misure adottate in materia di sicurezza economica [99].

In relazione, infine, al profilo temporale del riesame, la Commissione auspica che il riesame riguardi le operazioni nuove e in corso, nonché quelle concluse a partire dal gennaio 2021. Tuttavia, gli Stati membri possono estendere il riesame anche a periodi precedenti, ove ritengano che taluni investimenti destino particolari preoccupazioni. Questa estensione del riesame appare giustificata dallo scopo ancora “conoscitivo” dello strumento del riesame e dalla necessità di raccogliere informazioni sui trend degli investimenti in uscita.

4.6. La valutazione dei rischi

L’ultima fase del riesame concerne la valutazione della sussistenza o meno di rischi per la sicurezza economica. L’atto elenca alcuni elementi da tenere in considerazione «con valutazioni qualitative caso per caso delle operazioni e delle attività» [100]: la valutazione qualitativa dell’operazione, fattori geopolitici, il livello di maturità delle tecnologie coinvolte, la catena di approvvigionamento delle tecnologie e la disponibilità o meno della tecnologia in questione nel paese di destinazione. Si tratta evidentemente di criteri altamente soggettivi, suscettibili di variare notevolmente a seconda del paese di destinazione dell’investimento [101]. La stessa Raccomandazione auspica infatti l’identificazione di una metodologia comune di valutazione dei rischi [102].

L’esito del riesame e della valutazione dei rischi dovrebbe essere comunicato dagli Stati membri alla Commissione e agli altri Stati membri mediante una relazione esaustiva che descriva dettagliatamente i fattori di rischio identificati, da trasmettere alla Commissione entro il 30 giugno 2026. A tal fine, la Commissione invita altresì gli Stati membri a individuare un punto di contatto unico e un’autorità nazionale responsabile del riesame delle operazioni di investimento in uscita, che possa anche intervenire per contrastare gli eventuali rischi individuati nel corso dell’attività di monitoraggio applicando gli strumenti giuridici esistenti.

5. Riflessioni conclusive sui meccanismi di riesame proposti e prospettive future

Come già rammentato nei paragrafi precedenti, la Raccomandazione rappresenta uno strumento di soft law con cui la Commissione – preso atto del deficit di dati in materia – invita gli Stati membri a riesaminare gli investimenti in uscita al fine di raccogliere informazioni e valutare la sussistenza di eventuali rischi per la sicurezza economica.

Pur trattandosi di strumento non vincolante, con i ben noti limiti propri di uno strumento di questo tipo, il testo della Raccomandazione fornisce un importante primo indirizzo politico in materia. Come illustrato supra, gli strumenti a tutela della sicurezza economica europea sono in fase di progressiva definizione a livello unionale, con una crescente ingerenza della Commissione nei meccanismi di controllo e una intensificazione dell’interesse verso il settore degli investimenti in uscita. Come da ultimo testimoniato dalla proposta di regolamento che istituisce un nuovo regime per lo screening, un percorso di progressivo monitoraggio e di graduale “comunitarizzazione” del controllo ha interessato gli IDE. L’evoluzione in tal caso ha riguardato il passaggio da un meccanismo di cooperazione e coordinamento a livello europeo ai sensi della vigente disciplina a un vero e proprio obbligo per gli Stati membri di adottare un sistema di controllo, contenuto nella nuova proposta di regolamento [103], peraltro anche con riferimento a soggetti europei, non soltanto extra-UE.

Con particolare riguardo al tema oggetto del presente contributo, centrato sugli investimenti in uscita, in chiusura, si ritiene quindi opportuno avanzare alcune considerazioni su quattro principali aspetti della Raccomandazione: la natura, la modalità e la portata del “riesame”; la nozione di “investimenti in uscita”; l’inserimento della Raccomandazione nel contesto delle misure già esistenti; la competenza dell’Unione a adottare eventuali ulteriori misure in materia.

In primo luogo, lo strumento e l’oggetto del “riesame” sollevano una duplice riflessione. Come già ampiamente dimostrato, la Raccomandazione non fornisce una definizione del “riesame”, né una descrizione delle modalità operative con cui esso dovrebbe essere condotto dagli Stati membri per poi relazionare alla Commissione: non si tratta di un “meccanismo di controllo”, come definito dal Regolamento IDE: «uno strumento di applicazione generale, come una legge o un regolamento, accompagnato dalle relative prescrizioni amministrative o norme di attuazione o dai relativi orientamenti, che definisce i termini, le condizioni e le procedure per il controllo degli investimenti esteri per motivi di sicurezza o di ordine pubblico» [104]. In questo senso, il riesame introduce una nuova fattispecie di collaborazione, tra Stati membri e tra Stati membri e Commissione, dai confini non chiari [105]. Pur trattandosi di una Raccomandazione e di un mero invito alla raccolta e alla trasmissione di informazioni sui flussi di investimento in uscita, è previsto l’invio di una relazione esaustiva sull’attuazione della Raccomandazione, comprendente anche l’esito del riesame e la valutazione dei rischi. L’invito a predisporre una relazione e a descrivere “l’esito” del riesame sollecita gli Stati membri a dotarsi di un’organizzazione amministrativa specifica, nonché di personale dedicato, per lo svolgimento di tale attività. Ciò appare confermato dal paragrafo finale della Raccomandazione, in cui si invitano gli Stati membri a designare un punto di contatto unico, responsabile per le comunicazioni, e una o più autorità competenti per il riesame delle operazioni di investimento in uscita oggetto della Raccomandazione [106]. Ciò, oltre a comportare costi [107], moltiplica i canali di cooperazione [108] e comunicazione in un ambito – quello del monitoraggio degli investimenti esteri diretti – già regolato con apposite misure di coordinamento a livello europeo, seppur con riferimento ai flussi finanziari in entrata. La Commissione sembra al corrente di questa eventualità dal momento che nella Raccomandazione è più volte sottolineata l’importanza di fare ricorso agli strumenti esistenti [109]. Ove, a valle di questa fase di monitoraggio, la volontà di sottoporre a controllo gli investimenti in uscita dovesse essere confermata, si potrebbe dunque riflettere sull’opportunità di introdurre modalità di coordinamento con gli strumenti esistenti ed eventualmente di estendere l’ambito di applicazione dei “meccanismi di controllo” esistenti, in primis quello degli IDE.

In secondo luogo, quanto alla nozione di “investimenti in uscita”, questa solleva numerose perplessità, specialmente se letta alla luce della nozione di IDE. Come rilevato, la definizione di investimenti in uscita si discosta senza apparente giustificazione da quella di “investimenti esteri diretti” dilatando (forse eccessivamente) i confini di ciò che si dovrebbe intendere per “investimento”. Anche in questo caso, sarebbe opportuno adottare un’unica definizione di “investimento estero”, applicabile tanto agli investimenti in uscita quanto a quelli in entrata.

In terzo luogo, in relazione alle misure già esistenti in materia di sicurezza economica, la Raccomandazione definisce in maniera molto ampia i possibili rischi da monitorare, facendo appello a un concetto di sicurezza economica che pare trascendere la dimensione europea. È quindi importante rammentare che tale esigenza di sicurezza va bilanciata con la necessità di garantire alle imprese europee l’accesso al mercato globale che è insita nel concetto di “autonomia strategica aperta”. Gli investimenti in uscita possono rappresentare uno strumento prezioso di crescita delle imprese europee anche in considerazione della dipendenza da mercati esteri sia con riferimento al gap tecnologico che caratterizza il mercato europeo sia alle dipendenze concernenti l’approvvigionamento di materie prime critiche, essenziali nella catena del valore delle tecnologie strategiche [110]. Appare quindi auspicabile chiarire il perimetro del riesame degli investimenti in uscita, tenendo in considerazione anche il potenziale impatto positivo di operazioni attraverso le quali le imprese europee potrebbero aver accesso a know-how tecnologico o a parti della catena di valore della specifica tecnologia non disponibili nel mercato europeo. A tal proposito, sembrano in particolare caratterizzate da eccessiva vaghezza le scelte di non delimitare il perimetro geografico dell’investimento e di non prevedere criteri relativi al soggetto destinatario dell’investimento in uscita [111].

In quarto e ultimo luogo, è opportuno soffermarsi sulle prospettive future e in particolare sull’eventualità – assai probabile leggendo la Raccomandazione anche alla luce del percorso che ha caratterizzato l’adozione del Regolamento IDE – che siano adottate misure ulteriori per il controllo degli investimenti in uscita. Tale ipotesi fa sorgere diversi interrogativi sulla legittimità di un intervento dell’Unione e sulla relativa base giuridica.

Un eventuale intervento normativo in materia (ri)solleverebbe una serie di questioni a lungo dibattute dopo il Trattato di Lisbona in merito al rapporto tra la politica commerciale comune e le altre competenze dell’Unione, in particolare le disposizioni relative alla libera circolazione dei capitali, nonché di come tali competenze dovrebbero interagire con quelle degli Stati membri. Si ritiene di particolare rilevanza il tema della relazione tra l’art. 63 e l’articolo 207 TFEU, che non è ancora stato affrontato dalla Corte in relazione a investimenti in uscita. La Corte ha esaminato la questione esclusivamente in relazione a investimenti in entrata, quindi in ogni caso all’interno del mercato unico. Non c’è dubbio che l’eventuale azione dell’Unione, o degli Stati membri in questo campo, solleverebbe nuove prospettive, da analizzare alla luce del diverso ordine economico e geopolitico in cui si trova l’Europa [112].

In conclusione, si auspica che il riesame possa costituire un esercizio utile per indagare le perplessità sollevate e per valutare l’effettiva necessità di misure di controllo degli investimenti in uscita ed eventualmente (ri)definirne il perimetro di applicazione, in coordinamento con gli strumenti già esistenti.

NOTE

[1] Raccomandazione (UE) della Commissione 2025/63 del 15 gennaio 2025 sul riesame degli investimenti in uscita in settori tecnologici critici per la sicurezza economica dell’Unione.

[2] I termini “autonomia strategica”, “sovranità tecnologica” e “sovranità digitale” sono stati lungamente dibattuti in dottrina. Si rinvia pertanto ai numerosi contributi in materia: E. Celeste, Digital Sovereignty in the EU: Challenges and Future Perspectives in F. Fabbrini-E. Celeste-J. Quinn (Eds.), Data Protection Beyond Borders. Transatlantic Perspectives on Extraterritoriality and Sovereignty, Bloomsbury Publishing, 2021; L. Floridi, The Fight for Digital Sovereignty: What It Is, and Why It Matters, Especially for the EU. Philos. Technol. 33, 2020, pp. 369–378; C. Hobbs (ed.), Europe’s Digital Sovereignty: from rulemaker to superpower in the age of US-China rivalry, European Council on Foreign Relations, Essay Collection, 30 July 2020; C Beaucillon, Strategic Autonomy: A New Identity for the EU as a Global Actor, European Papers, Vol. 8, 2023, n. 2, pp. 417-428; S Barbou des Places, Taking the Language of European Sovereignty Seriously, European Papers, Vol. 5, 2020, No 1, pp. 287-297; M Varju, The Protection of Technology Sovereignty in the EU: Policy, Powers and the Legal Reality, European law review, 4, 2022, pp. 568-583; S. Poli, Il rafforzamento della sovranità tecnologica europea e il problema delle basi giuridiche, Atti convegni AISDUE, n. 5, 20, Annali AISDUE, dicembre 2021; T. A. Madiega, Digital Sovereignty for Europe, European Parliament Research Service, 2020; Opinion of the European Economic and Social Committee on Digital Sovereignty: a crucial pillar for EU’s digitalisation and growth 2023 (2023/C 75/02); N. A. SMUHA, Digital Sovereignty in the European Union: Five Challenges from a Normative Perspective in AA.VV., European Sovereignty: The Legal Dimension; Springer, 2024; pp. 127-149; H. Roberts-J. Cowsl-F. Casolari-J. Morley-M. Taddeo-L. Floridi, Safeguarding European values with digital sovereignty: an analysis of statements and policies, Internet Policy Review, 10(3), 2021; S. Poli, Reinforcing Europe’s Technological Sovereignty Through Trade Measures: The EU and Member States’ Shared Sovereignty, European Papers, Vol. 8, 2023, No. 2, pp. 429-445. In particolare, sulla connessione tra sovranità tecnologica e sicurezza economica (controllo degli investimenti esteri diretti) si rinvia a D. Gallo, Sovranità (europea?) e controllo degli investimenti esteri, Atti convegni AISDUE, n. 10, 4 gennaio 2022, Annali AISDUE; D. Gallo, S. Poli, Enhancing European Technological Sovereignty: The Foreign Investment Screening Regulation and Beyond, in AA. VV. (eds.), Liber Marise Cremona, Oxford, Hart, 2024, pp. 215-25.

[3] Si veda D. Gallo, La recente proposta della Commissione sul controllo degli investimenti esteri diretti, il principio di sussidiarietà e il Parlamento italiano, Eurojus.it, Fascicolo n. 2 – 2024, pp. 148-155; M. Padovan. N. Cusimano, The Future of International Trade and the European Economic Security Strategy, Global Trade and Customs Journal, Vol. 20(2), 2025, pp. 79-88.

[4] Art. 288 TFUE.

[5] Ai sensi del Regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, che istituisce un quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti nell’Unione, per «meccanismo di controllo» si intende «uno strumento di applicazione generale, come una legge o un regolamento, accompagnato dalle relative prescrizioni amministrative o norme di attuazione o dai relativi orientamenti, che definisce i termini, le condizioni e le procedure per valutare, esaminare, autorizzare, sottoporre a condizioni, vietare o liquidare investimenti esteri diretti per motivi di sicurezza o di ordine pubblico».

[6] Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al controllo degli investimenti esteri nell’Unione, che abroga il regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, COM (2024) 23. Al 12 maggio 2025, il testo risulta in attesa della posizione del Parlamento europeo in prima lettura (oeil.secure.europarl.europa.eu). In data 8 maggio 2025, il Parlamento europeo ha votato gli emendamenti proposti e la questione è stata rinviata alla commissione competente per l’avvio di negoziati interistituzionali ai sensi dell’all’articolo 60, quarto comma, del regolamento del Parlamento.

[7] Raccomandazione, cit., par. 2.

[8] Nella Raccomandazione, si legge che i risultati delle valutazioni condotte nell’ambito del riesame «orienteranno l’approccio dell’Unione agli investimenti in uscita, che potrebbe evolversi ulteriormente man mano che si acquisisce una comprensione più approfondita dei rischi» (considerando 6). Inoltre «la presente raccomandazione non pregiudica l’esito di tali valutazioni dei rischi né la necessità di adottare misure volte ad attenuare i rischi potenziali. Su tali valutazioni si baseranno eventuali proposte successive di azioni di attenuazione volte a proteggere la sicurezza economica. Le risposte politiche dovrebbero essere proporzionate e accuratamente mirate per affrontare i rischi individuati per ciascun tipo di investimento o attività in uscita e per ciascun settore tecnologico critico» (considerando 17). La probabilità di future azioni in materia si evince anche dal Libro bianco sugli investimenti in uscita: secondo la tempistica ivi delineata, nell’autunno 2025, la Commissione dovrebbe valutare – in base agli esiti del monitoraggio del riesame proposti – «la necessità e il possibile contenuto delle risposte politiche in questo settore». Sul punto cfr anche J. Fechter, Next level screening? The case of outbound investment screening, in AA.VV., Weaponising Investments, Springer Studies in Law and Geoeconomics, 2024, 2, p. 88.

[9] Sul punto e sul rapporto tra politica commerciale comune e temi di sicurezza economica, si vedano le Conclusioni dell’Avvocato Generale T. Ćapeta, Causa C‑106/22 Xella Magyarország Építőanyagipari Kft. contro Innovációs és Technológiai Miniszter, 30 marzo 2023, 3-4: «La principale questione alla quale la Corte dovrà pertanto rispondere è se la presenza di una partecipazione facente capo a soggetti di paesi terzi in un’impresa dell’Unione possa, in determinate circostanze, costituire una minaccia per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza nazionali degli Stati membri. Se mi avessero rivolto una domanda del genere 20 anni or sono, non avrei avuto motivo di dubitare di trovarmi di fronte a un tipo di protezionismo non tollerato in un’economia di mercato libera e aperta. Tuttavia, al giorno d’oggi, nozioni quali «friend-shoring» (rilocalizzazione in paesi amici) o «outbound investment screening» (controllo degli investimenti dall’estero) erano meno note al di fuori dei circoli legati alla sicurezza nazionale e, senza ombra di dubbio, sarebbero state considerate fenomeni iniqui dai fautori convinti della globalizzazione. Attualmente, tuttavia, tali nozioni sono destinate a dare forma ai nuovi obiettivi della politica commerciale dell’Unione» Cfr. anche T Verellen-A Hofer, The Unilateral Turn in EU Trade and Investment Policy European Foreign Affairs Review, 2023, p. 7; F. De Ville-S. Happersberger-H. Kalimo, The Unilateral Turn in EU Trade Policy? The Origins and Characteristics of the EU’s New Trade Instruments, ibidem, pp. 15–34; L. Arnaudo, À l’économie comme à la guerre. Note su golden power, concorrenza e geo-economia, Mercato conc. reg., 3/2017, pp. 435-450; E. Letta, Much more than a market, Speed, Security, Solidarity, Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU Citizens, aprile 2024, p. 133.

[10] Sul tema di una «comunitarizzazione» dei principi di ordine pubblico e sicurezza, si veda D. Gallo, La recente proposta della Commissione sul controllo degli investimenti esteri diretti, il principio di sussidiarietà e il Parlamento italiano”, cit., p. 151. Si veda anche B. Bertrand. La souveraineté numérique européenne: une «pensée en acte»?, RTDEur. Revue trimestrielle de droit européen, 2021, 02, che analizza l’“européanisation de la politique du numérique”; G. Napolitano, Il regolamento sul controllo degli investimenti esteri diretti: alla ricerca di una sovranità europea nell’arena economica globale, in questa Rivista, Fascicolo 1, 2019, 2; A. Giorgi, Economic Regulation vis-à-vis Strategic Supervision: Conceptualising a New Administrative Function in a Europeanised Regulatory Space, in J. H. Pohl et al. (eds.), The Law and Geoeconomics of Investment Screening, Springer Studies in Law & Geoeconomics, p. 239, l’Autore discute dell’«Europeanisation of domestic law on investment screening for public order and security reasons».

[11] La “nuova globalizzazione” di Trump? www.ispionline.it.

[12] Cfr D. Gallo-S. Poli Enhancing European Technological Sovereignty: The Foreign Investment Screening Regulation and Beyond, cit. p. 216 «In recent years, four sources of major concern regarding the use of key enabling technologies have been the focus of the EU institutions’ attention: (1) the EU has accumulated technological gaps and lost competitiveness in the global market; (2) foreign direct investments (FDI) may affect Member States ’ security and public order where foreign operators take control of critical infrastructure and technologies; (3) foreign subsidised companies may take over EU-based companies of strategic importance; (4) the EU is dependent on third countries for critical raw materials which are essential in technology-related industries and digital infrastructure».

[13] Libro bianco sugli investimenti in uscita, COM(2024) 24 final; Sul punto, si veda L. Stitz, The EU towards the screening of outbound investments, Eurojus, 26/02/2024, rivista.eurojus.it; J. Fechter, Next level screening? The case of outbound investment screening, cit., p. 82.

[14] «L’apertura agli investimenti esteri rimane un principio fondamentale per l’UE e un’importante fonte di crescita. Di recente, tuttavia, sono state espresse preoccupazioni in merito al fatto che investitori stranieri, in particolare le imprese di Stato, rilevano per motivi strategici le imprese europee che dispongono di tecnologie fondamentali.» Commissione europea, Documento di riflessione sulla gestione della globalizzazione, 10 maggio 2017.

[15] In materia di investimenti esteri diretti, nel determinare se un investimento possa compromettere la sicurezza o la difesa nazionale, lo Stato membro e la Commissione devono considerare se l’investitore estero è partecipato direttamente o indirettamente da pubbliche amministrazioni, incluse strutture statali o forze armate, di paesi terzi. Cfr. G. Napolitano, Il regolamento sul controllo degli investimenti esteri diretti: alla ricerca di una nuova sovranità europea nell’arena economica globale, cit., p. 11.

[16] Come evidenziato in Dottrina, i rischi di natura economica sono percepiti sempre meno in relazione a crisi o shock economici, ma a «deliberate economic coercion by foreign governments or even non-governmental entities». Si veda J. Pisani-Ferry-B. Weder di Mauro-J Zettelmeyer, How to de-risk: European economic security in a world of interdependence, Policy Brief, Issue n. 07/24, Bruegel, May 2024, p. 2.

[17] Sebbene nè l’Unione né gli Stati membri abbiano introdotto misure di controllo degli investimenti in uscita, un caso significativo di controllo delle esportazioni in settori tecnologici critici (in particolare, quello dei semiconduttori) ha riguardato l’Olanda. Si fa riferimento alle restrizioni annunciate nel 2023 (Government of the Netherlands, Letter of 8th March 2023 from the Minister for Foreign Trade and Development Cooperation to the President of the House of Representatives of the States General announcing forthcoming export control measures concerning advanced semiconductor manufacturing equipment, www.government.nl). Sul punto e sulle ricadute per la “sovranità tecnologica europea” di tali misure, si veda S. Poli, Reinforcing Europe’s Technological Sovereignty Through Trade Measures: The EU and Member States’ Shared Sovereignty, cit., pp. 429-445.

[18] U. Von der Leyen, Mission letter to Maroš Šefčovič – Commissioner-designate for Trade and Economic Security, 2024 disponibile online commission.europa.eu.

[19] AA.VV., European Economic Security: Current practices and further development EP/EXPO/INTA/FWC/2019-01/LOT5/1/C/22, 2024, Policy Department for External Relations Directorate General for External Policies of the Union PE 754.449 – April 2024.

[20] M. R. Mauro, The Evolving Concept of National Security and Foreign Investment Screening Procedures with Particular Reference to the Italian Regime, in J. Hillebrand Pohl et al, Springer Studies in Law and Geoeconomics, 2024, 2, p. 197. L’Autrice analizza il concetto di sicurezza nazionale come «dynamic and evolving» e prende atto di una «greater convergence between security and economic issues»; per definizioni delle nozioni di sicurezza nazionale e sicurezza economica si veda anche AA.VV., European Economic Security: Current practices and further development, cit.; J. Pisani-Ferry-B Weder di Mauro-J Zettelmeyer, How to de-risk: European economic security in a world of interdependence, cit.; C. P. Bown, Trade Policy, industrial policy, and the economic security of the European Union, Peterson Institute for International Economics, 2024, p. 3; A. Wolf, An Economic Security Doctrine For Europe. Managing External Economic Threats in Times of Fragmentation, cepInput, 3, 2025, p. 9.

[21] «Screening systems have evolved throughout the years. At the beginning, foreign investment screening procedures were used by states exclusively for defence and sectors strictly related to military security. Subsequently, technological progress has affected the concept of security, and governments have begun to consider dual-use products, cryptology systems, technologies, and communication equipment as covered items. In addition, some states began to use foreign investment screening in sensitive sectors for the purpose of counterweighting the privatization of stateowned companies and infrastructure facilities. The enlargement of the screening scope was also determined by the increase in foreign state-owned enterprises and SWFs investments abroad, especially in critical infrastructure» M. R. Mauro, The Evolving Concept of National Security and Foreign Investment Screening Procedures with Particular Reference to the Italian Regime, cit., p. 2025.

[22] AA.VV., European Economic Security: Current practices and further development, cit. p. 8.

[23] AA.VV, European Economic Security: Current practices and further development, cit, p. 10. In Cina la sicurezza economica è divenuta parte essenziale della strategia per la sicurezza nazionale sotto la presidenza di Xi.

[24] Intesa come «ensure Japan’s national interests, such as peace, security, and economic prosperity, by carrying out economic measures». National Security Strategy of Japan December, 2022 www.cas.go.jp, p. 30.

[25] Sul punto, si veda F. Ferraro, Brevi note sulla competenza esclusiva degli stati membri in materia di sicurezza nazionale, AISDUE I, 2019, pp. 95-115 ; B. de Witte, Exclusive Member State Competences-Is There Such a Thing? in S Garben-I Govaere (eds), The Division of Competences between the EU and the Member States, Hart Publishing, 2017, p. 59; M. Jaśkowski, National Security and Essential Security Interests in CJEU Jurisprudence in J. Hillebrand Pohl-T. Papadopoulos-J. Wiesenthal-J. Warchol Editors (eds), Weaponising Investments, Volume II, 2024; X. Groussot-G. Thor Petursson, Public Security and Public Order in EU Law: Adjucative Challenges in the Laws of the Internal and Digital Markets, European Papers, Vol. 9, 202, N. 3, p. 1386.

[26] G. Napolitano, Il regolamento sul controllo degli investimenti esteri diretti, cit., p. 17. L’Autore evidenzia un elemento di «grave debolezza» del sistema europeo del controllo degli investimenti rispetto a quello statunitense, dove il concetto di sicurezza nazionale è radicato nella tradizione federale.

[27] D. Gallo, La recente proposta della Commissione sul controllo degli investimenti esteri diretti, il principio di sussidiarietà e il Parlamento italiano, cit., p. 153.

[28] «Con l’aumento delle tensioni geopolitiche e un’integrazione economica globale più profonda che mai, alcuni flussi e attività economici possono rappresentare un rischio per la nostra sicurezza. Più che mai, la nostra sicurezza è profondamente interconnessa con la nostra capacità di diventare più resilienti e di ridurre i rischi derivanti da legami economici che negli ultimi decenni abbiamo considerato innocui. I profondi cambiamenti tecnologici aumentano l’intensità di questa concorrenza e rendono più complesse le sfide economiche e in materia di sicurezza. Le nuove realtà geopolitiche e tecnologiche ci impongono di adattare il nostro approccio, preservando la stragrande maggioranza dei preziosi legami economici dell’Europa con il mondo e garantendo nel contempo che i nuovi rischi che ci troviamo ad affrontare, circoscritti ma critici, siano affrontati in modo efficace» Comunicazione congiunta al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio sulla «Strategia europea per la sicurezza economica», JOIN(2023)20 final, p. 1.

[29] Comunicazione congiunta al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio sulla «Strategia europea per la sicurezza economica», cit.

[30] Sull’importanza della definizione di un approccio europeo alla sicurezza economica, E. Letta, Much more than a market, Speed, Security, Solidarity, Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU Citizens, cit., p. 134: «Economic security is pivotal for the Single Market’s future».

[31] Per mitigare tali rischi, la Strategia traccia tre aree prioritarie di azione: promozione della competitività economica dell’Unione, protezione dai rischi attraverso specifici strumenti (tra cui il controllo degli investimenti esteri diretti e delle esportazioni) e sviluppo di partenariati con i paesi cd. like-minded, ossia paesi che condividano le medesime preoccupazioni in materia di sicurezza economica.

[32] Raccomandazione (UE) 2023/2113 della Commissione, del 3 ottobre 2023, relativa ai settori tecnologici critici per la sicurezza economica dell’UE ai fini di un’ulteriore valutazione dei rischi con gli Stati membri.

[33] Raccomandazione (UE) 2023/2113 della Commissione, cit., Allegato, Elenco dei 10 settori tecnologici critici per la sicurezza economica dell’UE.

[34] T. Gehrke, EU Open Strategic Autonomy and the Trappings of Geoeconomics, European Foreign Affairs Review 27, Special Issue, 2022, pp. 61-78.

[35] Regolamento (UE) 2025/38 del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 dicembre 2024 che stabilisce misure intese a rafforzare la solidarietà e le capacità dell’Unione di rilevamento delle minacce e degli incidenti informatici e di preparazione e risposta agli stessi, e che modifica il regolamento (UE) 2021/694 (regolamento sulla cibersolidarietà): «Il presente regolamento persegue gli obiettivi generali di rafforzare la posizione competitiva del settore industriale e di quello dei servizi nell’Unione nell’ambito dell’economia digitale, tra l’altro per le microimprese e le piccole e medie imprese nonché le start-up, e di contribuire alla sovranità tecnologica dell’Unione e all’autonomia strategica aperta nel campo della cibersicurezza, anche potenziando l’innovazione del mercato unico digitale» (art. 1, comma 2).

[36] Regolamento (UE) 2023/1781 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 settembre 2023 che istituisce un quadro di misure per rafforzare l’ecosistema europeo dei semiconduttori e che modifica il regolamento (UE) 2021/694 (regolamento sui chip): «È opportuno istituire un quadro per aumentare la resilienza dell’Unione nel settore delle tecnologie dei semiconduttori, rafforzare l’ecosistema dei semiconduttori dell’Unione riducendo le dipendenze, potenziare la sovranità digitale» (considerando 2).

[37] Proposta di Regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (UE) 2021/1173 per quanto riguarda un’iniziativa EuroHPC per le start-up al fine di rafforzare la leadership europea nell’intelligenza artificiale affidabile «Only common action of this kind at Union level can enhance the technological sovereignty and Union’s economic security and leverage its tools and regulatory powers to shape global rules and standards in AI, at the same time significantly contributing to AI uptake in European industry, research and public services» (Relazione illustrativa); Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce regole armonizzate sull’intelligenza artificiale (Legge sull’intelligenza artificiale) e modifica alcuni atti legislativi dell’Unione, COM/2021/206 final: «Soltanto un’azione comune a livello di Unione può altresì tutelare la sovranità digitale dell’Unione e sfruttare gli strumenti e i poteri di regolamentazione di quest’ultima per plasmare regole e norme di portata globale».

[38] S. Poli, Reinforcing Europe’s Technological Sovereignty Through Trade Measures: The EU and Member States’ Shared Sovereignty, cit., pp. 429-445.

[39] S. Lavery-S. McDaniel-D. Schmid, European Strategic Autonomy: New Agenda, Old Constraints, in M. Babić-Adam D. Dixon-Imogen T. Liu (Eds), The Political Economy of Geoeconomics: Europe in a Changing World, International Political Economy Series, 2022, pp. 57-80.

[40] T. Gehrke, EU Open Strategic Autonomy and the Trappings of Geoeconomics, cit., p. 62; European Commission, A New Industrial Strategy for Europe COM(2020) 102 final; European Commission, Trade Policy review – An Open, Sustainable and Assertive Trade Policy, COM(2021) 66 final.

[41] M. Bauer, The Impacts of EU Strategy Autonomy Policies – A Primer for Member States, ECIPE Policy Brief, 09/2022, p. 8, fornisce un’analisi dei costi delle politiche di “autonomia strategica” introdotte dalla Commissione; si veda anche N. Helwig, The Ambiguity of the EU’s Global Role: A Social Explanation of the Term “Strategic Autonomy”, European Foreign Affairs Review 27, Special Issue, 2022, pp. 21-38.

[42] «La Commissione esaminerà, in collaborazione con gli Stati membri, i rischi per la sicurezza che possono derivare dagli investimenti in uscita. Istituirà un nuovo gruppo dedicato di esperti degli Stati membri per assistere in tali compiti, creando un nuovo meccanismo di cooperazione strutturato e riservato. Con il contributo di questo nuovo gruppo di esperti la Commissione condurrà inoltre attività di sensibilizzazione e di consultazione con le imprese e altri portatori di interessi e i paesi partner, a seconda dei casi». JOIN(2023) 20 final, L’attività di ricognizione e analisi da parte del gruppo di esperti è menzionata anche nel Libro Bianco, tuttavia non sono rinvenibili report o informazioni pubbliche circa l’operato del gruppo.

[43] Regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, che istituisce un quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti nell’Unione.

[44] Regolamento (UE) 2021/821 che istituisce un regime dell’Unione di controllo delle esportazioni, dell’intermediazione, dell’assistenza tecnica, del transito e del trasferimento di prodotti a duplice uso.

[45] Regolamento (UE) 2022/2560 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 dicembre 2022 relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno; Regolamento di esecuzione (UE) 2023/1441 della Commissione del 10 luglio 2023 recante modalità dettagliate di attuazione da parte della Commissione delle procedure a norma del regolamento (UE) 2022/2560 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno.

[46] COM/2024/22 final, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, Impulso alla sicurezza economica dell’Europa: introduzione a cinque nuove iniziative.

[47] COM(2024) 23 final, Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al controllo degli investimenti esteri nell’Unione, che abroga il regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio.

[48] Comunicazione della Commissione europea, Impulso alla sicurezza economica dell’Europa: introduzione a cinque nuove iniziative, COM/2024/22, accompagnata da: (i) COM(2024) 23 final, Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al controllo degli investimenti esteri nell’Unione, che abroga il regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio; (ii) Libro bianco sul controllo delle esportazioni (COM(2024) 25 final); Libro bianco sugli investimenti in uscita (COM(2024) 24 final; (iv) Proposta di RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO relativa al rafforzamento della sicurezza della ricerca (COM/2024/26 final); (v) Libro bianco sulle opzioni per rafforzare il sostegno alle attività di ricerca e sviluppo che riguardano tecnologie potenzialmente a duplice uso (COM/2024/27 final).

[49] COM(2024) 24 final «La Commissione intende ora ampliare la discussione e strutturarla sulla scorta di un Libro bianco per comprendere meglio gli investimenti in uscita in taluni settori strategici e i potenziali rischi connessi» COM/2024/22.

[50] Il Libro bianco individua quattro fasi: consultazione pubblica sul contenuto del Libro bianco stesso; pubblicazione di una raccomandazione sugli investimenti in uscita da parte della Commissione; fase di monitoraggio sugli investimenti in uscita per raccogliere dati e informazioni; valutazione circa la necessità di nuovi interventi regolamentari in materia.

[51] Libro bianco sugli investimenti in uscita, p. 6.

[52] COM/2024/22.

[53] A. Wolf, An Economic Security Doctrine For Europe. Managing External Economic Threats in Times of Fragmentation, cit., p. 12.

[54] Libro Bianco, cit., p. 3.

[55] Il Libro Bianco richiama le «Administrative Measures for Overseas Investment by Enterprises, by the National Development and Reform Commission (2017, No. 11)», gli orientamenti dal titolo «State Council Guidance on Overseas Investments (2017, No. 74)», che distinguono tra investimenti in uscita incoraggiati, soggetti a limitazioni e proibiti, e il «Catalogue of Sensitive Industries for Overseas Investments, by the National Development and Reform Commission (2018, No. 251)» che stabilisce i settori industriali sensibili dal punto di vista degli investimenti esteri. Ne farebbero parte gli armamenti e le relative attrezzature, le risorse idriche, i mezzi di informazione, la proprietà immobiliare, l’industria alberghiera, il cinema, l’industria dell’intrattenimento, le squadre sportive e certi fondi di investimento azionario. I diversi obblighi di licenza e di registrazione previsti dalla Cina in relazione agli investimenti in uscita sembrerebbero funzionali non solo agli interessi della sicurezza nazionale e del controllo del commercio estero, ma anche a un “interesse nazionale” inteso in senso lato. Sembra pertanto che i controlli cinesi sugli investimenti in uscita coprano un’ampia serie di settori economici e svolgano un esame sostanziale, potenzialmente più approfondito di una semplice valutazione di sicurezza. Sul punto si veda anche European Economic Security: Current practices and further development, cit., p. 10.

[56] Foreign Exchange and Foreign Trade Act (Act No. 228 of 1949), il cui testo è disponible online con traduzione in inglese: www.mof.go.jp. Per “investimento diretto in uscita” la normative giapponese intende: «acquisition by a resident of securities issued by a corporation established based on foreign laws and regulations or the making of a loan by a resident to such corporation, which is specified by Cabinet Order as one conducted for the purpose of establishing a permanent economic relationship with the corporation, or the payment of funds by a resident for the establishment or expansion of a branch office, factory, or any other place of business (hereinafter referred to as a “branch office, etc.”) in a foreign country».

[57] Pesca, cuoio e prodotti in cuoio, fabbricazione di armamenti e relative attrezzature, e stupefacenti (cfr Libro Bianco, p. 3). Si veda anche European Economic Security: Current practices and further development, cit., p. 12.

[58] Executive Order 14105 of August 9, 2023; implementato dalle Provisions Pertaining to U.S. Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern

[59] «Semiconductors and microelectronics. Covered transactions related to electronic design automation software; certain fabrication and advanced packaging tools; the design, fabrication, or packaging of certain advanced integrated circuits; and supercomputers would have been prohibited. Covered transactions related to the design, fabrication, or packaging of integrated circuits not otherwise covered by the prohibited transaction definition would have been subject to the notification requirement; Quantum information technologies. Covered transactions related to the development of quantum computers and production of critical components; the development or production of certain quantum sensing platforms; and the development or production of quantum networking and quantum communication systems would have been prohibited. Artificial intelligence (AI) systems. Covered transactions related to the development of any AI system designed to be exclusively used for, or intended to be used for, certain end uses would have been prohibited. The Proposed Rule also included proposed alternatives for a prohibition on covered transactions related to the development of any AI system that was trained using a specified quantity of computing power, and trained using a specified quantity of computing power using primarily biological sequence data. Covered transactions related to the development of any AI system not otherwise covered by the prohibited transaction definition, where such AI system was designed or intended to be used for certain end uses or was trained using a specified quantity of computing power (set below the levels in the prohibited transaction definition), would have been subject to the notification requirement».

[60] L’elenco, allegato all’Executive Order 14105 del 2023 comprende tre Stati: People’s Republic of China (PRC), along with the Special Administrative Region of Hong Kong (Hong Kong) and the Special Administrative Region of Macau (Macau)

[61] policy.trade.ec.europa.eu.

[62] I risultati della consultazione pubblica sono disponibili online: policy.trade.ec.europa.eu. Hanno partecipato alla consultazione pubblica 54 rispondenti, la maggior parte appartenenti al settore privato.

[63] S. Poli, Reinforcing Europe’s Technological Sovereignty Through Trade Measures: The EU and Member States’ Shared Sovereignty, cit., p. 440 «The mentioned instrument can be considered an exception to the traditional openness to investments that has characterised the Union»; S. Hindelang-A Moberg, The Art of Casting Political Dissent in Law: The EU’s Framework for the Screening of Foreign Direct Investment, 57 C ML Rev, 2020, pp.1427-1428.

[64] D. Gallo, La recente proposta della Commissione sul controllo degli investimenti esteri diretti, il principio di sussidiarietà e il Parlamento italiano, cit. Si vedano anche le conclusioni dell’Avvocato Generale T. Ćapeta, Causa C‑106/22 Xella Magyarország Építőanyagipari Kft. Contro Innovációs és Technológiai Miniszter, 30 marzo 2023 «Non si può trascurare il fatto che sottoporre l’acquisizione di società dell’Unione da parte di investitori di paesi terzi a un controllo costituisce, già di per sé, un ostacolo all’esercizio delle quattro libertà del mercato» (par. 50).

[65] S. Hindelang-A Moberg, The Art of Casting Political Dissent in Law: The EU ’ s Framework for the Screening of Foreign Direct Investment, cit., p. 142.

[66] J. Fechter, Next level screening? The case of outbound investment screening, cit, p. 105; N. Zamani, A Legal Comparative Approach towards the Screening of Outbound FDI: What Can the EU and Its Member States Learn from the US National Critical Capabilities and Defense Act Proposal?, Erasmus Law Review, 15(4), 2002, pp. 299-310; M. Cremona, Regulating FDI in the EU Legal Framework, in J.H.J. Bourgeois (a cura di), EU Framework for Foreign Direct Investment Control, The Hague, 2020, p. 31.

[67] Libro Bianco, cit., p. 5.

[68] Si veda la Raccomandazione, considerando 4.

[69] Raccomandazione, considerando 11.

[70] Raccomandazione, considerando 9.

[71] Nel libro bianco è esplicitato il nesso tra IDE e investimenti in uscita: «Mentre un investimento in entrata da parte di investitori rischiosi in imprese dell’UE che detengono tecnologie sensibili potrebbe essere soggetto a limitazioni o vietato dalle misure imposte a norma di un regime di controllo degli IDE, esiste invece il rischio potenziale che le imprese dell’UE prese di mira possano mettere tali tecnologie a disposizione degli stessi investitori mediante investimenti in uscita».

[72] Si tratta degli stessi settori previsti nella normativa statunitense sugli investimenti in uscita (si veda supra nota 59).

[73] Qualsiasi tecnologia o know-how riguardante: i) la progettazione di circuiti integrati e di altri semiconduttori (che comprende, tra l’altro, microprocessori, processori grafici, microcontrollori, chip logici, chip di memoria, chip a radiofrequenza, chip fotonici, chip analogici, chip quantistici, semiconduttori ottici, semiconduttori di potenza, semiconduttori discreti e sensori/microsistemi), compreso il relativo blocco di proprietà intellettuale dei semiconduttori; ii) i software per l’automazione della progettazione elettronica per la progettazione di circuiti integrati e altri semiconduttori o di imballaggi avanzati; iii) la fabbricazione iniziale (front-end) di circuiti integrati e di altri semiconduttori; iv) l’assemblaggio, il collaudo e l’imballaggio di circuiti integrati e di altri semiconduttori, compresi i circuiti stampati e gli imballaggi avanzati; v) le apparecchiature per la fabbricazione di semiconduttori, per la fabbricazione sia iniziale che finale (backend) di circuiti integrati e altri semiconduttori, comprese le apparecchiature per l’incisione, la deposizione, l’epitassia, la litografia, gli imballaggi avanzati e il collaudo o gli strumenti metrologici; vi) i componenti essenziali o software di apparecchiature per la fabbricazione di semiconduttori; vii) i materiali utilizzati nella fabbricazione di circuiti integrati e di altri semiconduttori, in particolare prodotti chimici speciali, gas rari, materiali semiconduttori, substrati o wafer.

[74] Qualsiasi tecnologia o know-how riguardante un sistema automatizzato progettato per funzionare con livelli di autonomia variabili, che può presentare adattabilità dopo la diffusione e che, per obiettivi espliciti o impliciti, deduce dall’input che riceve come generare output quali previsioni, contenuti, raccomandazioni o decisioni che possono influenzare ambienti fisici o virtuali («sistema di IA»), utilizzate per le applicazioni seguenti: i) sistemi di IA generativa addestrati utilizzando più di 10^25 FLOPS (operazioni in virgola mobile); ii) sistemi di IA generativa addestrati in misura significativa su dati biologici/genomici, o progettati per essere utilizzati in un contesto biotecnologico, spaziale o di difesa.

[75] Qualsiasi tecnologia o know-how riguardante: i) il calcolo quantistico; ii) le comunicazioni quantistiche; iii) il rilevamento quantistico.

[76] Raccomandazione (UE) 2023/2113, cit., considerando 12.

[77] Communication Building the future with nature: Boosting Biotechnology and Biomanufacturing in the EU COM/2024/137 final. Merita rilevare anche che i risultati della consultazione sul Libro Bianco non evidenziano obiezioni in merito all’inclusione del settore delle biotecnologie.

[78] Regolamento (UE) 2024/1689 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 giugno 2024, che stabilisce regole armonizzate sull’intelligenza artificiale e modifica i regolamenti (CE) n, 300/2008, (UE) n, 167/2013, (UE) n, 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1139 e (UE) 2019/2144 e le direttive 2014/90/UE, (UE) 2016/797 e (UE) 2020/1828 (regolamento sull’intelligenza artificiale).

[79] Ad esempio, nel settore dei semiconduttori si nota una particolare attenzione verso il software e la catena di valore della produzione delle componenti essenziali. Si tratta di ambiti in cui il know-how europeo è più sviluppato e pertanto vi è maggior rischio di fuga tecnologica.

[80] Non va sottovalutato l’aspetto dei costi economici del monitoraggio, si veda infra nota 107.

[81] Si veda la Raccomandazione, considerando 4.

[82] Ai sensi del Regolamento (UE) 2021/821, «assistenza tecnica» è qualsiasi supporto tecnico di riparazione, perfezionamento, fabbricazione, assemblaggio, prova, manutenzione o altro servizio tecnico e che può assumere la forma, tra l’altro, di istruzione, pareri, formazione, trasmissione dell’apprendimento del funzionamento o delle competenze o servizi di consulenza, anche mediante mezzi elettronici nonché per telefono o qualsiasi altra forma orale di assistenza.

[83] Si rammenta che ai sensi del Regolamento (UE) 2019/452, la nozione di “investimento estero diretto” comprende «un investimento di qualsiasi tipo da parte di un investitore estero inteso a stabilire o mantenere legami durevoli e diretti tra l’investitore estero e l’imprenditore o l’impresa cui è messo a disposizione il capitale al fine di esercitare un’attività economica in uno Stato membro, compresi gli investimenti che consentono una partecipazione effettiva alla gestione o al controllo di una società che esercita un’attività economica» (art. 2, n. 1). Per un’analisi della definizione di investimento estero diretto, si veda anche L. Otto, What Is a Foreign Direct Investment?: Understanding Third Country Direct Investments Conceptually and in Practise, in S. Hindelang, A. Moberg (eds.), YSEC Yearbook of Socio-Economic Constitutions 2020, 2021, pp. 507-588.

[84] In tema di politica commerciale comune (Art. 207, c. 1), si veda la definizione adottata dalla Corte nel Parere 2/2015 del 16 maggio 2017 sull’Accordo di libero scambio tra l’Unione europea e la Repubblica di Singapore ECLI:EU:C:2017:376 1: «Per quanto riguarda gli investimenti diretti, risulta da una consolidata giurisprudenza che questi ultimi consistono in investimenti di qualsiasi tipo effettuati da persone fisiche o giuridiche e aventi lo scopo di creare o di mantenere legami durevoli e diretti fra l’investitore di fondi e l’impresa cui tali fondi sono destinati ai fini dell’esercizio di un’attività economica. Un’assunzione di partecipazioni in un’impresa costituita in forma di società per azioni è un investimento diretto qualora le azioni detenute dall’azionista conferiscano a quest’ultimo la possibilità di partecipare effettivamente alla gestione di tale società o al suo controllo» (punto 80 del parere). In materia di libera circolazione di capitali, Sentenza della Corte (Terza Sezione) 26 marzo 2009 nella causa C-326/07, Commissione c. Repubblica italiana (punto 35) «Rientrano nelle disposizioni di cui all’art. 56 CE, relativo alla libera circolazione dei capitali, segnatamente, gli investimenti diretti, vale a dire gli investimenti di qualsiasi tipo effettuati dalle persone fisiche o giuridiche e aventi lo scopo di stabilire o mantenere legami durevoli e diretti tra il finanziatore e l’impresa cui tali fondi sono destinati per l’esercizio di un’attività economica. Tale obiettivo presuppone che le azioni detenute dall’azionista conferiscano a quest’ultimo la possibilità di partecipare effettivamente alla gestione di tale società o al suo controllo (v. sentenza Commissione/Germania, cit., punto 18 nonché la giurisprudenza ivi citata)».

[85] L’acquisizione di una società o di una partecipazione in una società che consenta una partecipazione effettiva alla gestione o al controllo della società (Raccomandazione, par. 2).

[86] L’assorbimento da parte di una società di una o più altre società o la combinazione di due o più società per formarne una nuova (Raccomandazione, par. 2).

[87] Il trasferimento di attivi materiali o immateriali in forza di un accordo contrattuale, compresa la proprietà intellettuale o know-how specifici, necessari per l’avvio o il proseguimento di un’attività economica e costituenti una parte identificabile delle operazioni commerciali di una società, escluso il trasferimento di singoli prodotti o software a duplice uso soggetti al regolamento (UE) 2021/821 del Parlamento europeo e del Consiglio sui prodotti a duplice uso non facenti parte di altri beni o servizi più ampi (Raccomandazione, par. 2).

[88] La costituzione ex novo di un’impresa, di una controllata o di una succursale o l’avvio di iniziative imprenditoriali analoghe (Raccomandazione, par. 2).

[89] L’avvio di un’iniziativa imprenditoriale per combinare risorse al fine di conseguire uno scopo imprenditoriale comune insieme a un altro soggetto, oppure l’investimento in tale iniziativa imprenditoriale (Raccomandazione, par. 2).

[90] Secondo le indicazioni della Raccomandazione (par. 2), «ciò comprende il trasferimento graduale di attivi nel corso del tempo, ma avvenuto durante il periodo di riesame, e investimenti che mirano a violare o eludere i controlli di sicurezza esistenti sugli scambi e sugli investimenti (e le misure individuali mirate), comprese le misure restrittive dell’Unione a norma dell’articolo 215 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea».

[91] Ciò a condizione che la controllata svolga una propria attività economica effettiva e che la struttura dell’investimento non sia stata scelta esclusivamente per eludere un meccanismo nazionale di controllo. Sentenza della Corte (seconda sezione) del 13 luglio 2023 nella Causa C‑106/22 Xella Magyarország Építőanyagipari Kft. Contro Innovációs és Technológiai Miniszter. Sul punto, si vedano anche si vedano le Conclusioni dell’Avvocato Generale T. Ćapeta (nota 7) che sposa invece l’interpretazione opposta. La posizione dell’AG sembra condivisa invece dalla recente proposta di regolamento relativo al controllo degli investimenti esteri nell’Unione, che abroga il regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, che introduce la nozione di “investimento nell’Unione con controllo estero”. Sul punto, si veda E. Tinti, Il regolamento sul controllo degli investimenti esteri diretti al vaglio della Corte: giudici liberisti, Avvocato generale protezionista?, QUADERNI AISDUE, 3, pp. 351-359.

[92] Il legame durevole è riscontrato, ad esempio, qualora l’investitore diretto possieda almeno il 10 per cento del capitale sociale con diritto di voto dell’impresa affiliata, D. Gallo, La recente proposta della Commissione sul controllo degli investimenti esteri diretti, il principio di sussidiarietà e il Parlamento italiano, cit., p. 150.

[93] COM (2024) 23. Per “investimento nell’Unione con controllo estero”, la proposta intende «un investimento di qualsiasi tipo effettuato da un investitore estero attraverso la propria impresa figlia nell’Unione, inteso a stabilire o mantenere legami durevoli e diretti tra l’investitore estero e un destinatario dell’Unione, esistente o da costituire, al quale l’investitore estero mette a disposizione il capitale al fine di esercitare un’attività economica in uno Stato membro».

[94] Si veda J. Fechter, Next level screening? The case of outbound investment screening, cit., p. 106. L’Autore suggerisce di prevedere una soglia de minimis per il controllo degli investimenti in uscita.

[95] Articolo 64, paragrafo 2, TFUE. Anche in materia di politica commerciale comune: «Tale delimitazione dell’ambito di applicazione della politica commerciale comune riguardo agli investimenti esteri rispecchia la circostanza che qualsiasi atto dell’Unione, il quale promuova, faciliti o disciplini la partecipazione, da parte di una persona fisica o giuridica di uno Stato terzo nell’Unione e viceversa, alla gestione o al controllo di una società esercente un’attività economica, è idoneo ad avere effetti diretti e immediati sugli scambi commerciali tra detto Stato terzo e l’Unione, mentre un siffatto nesso specifico con questi scambi risulta assente nel caso di investimenti che non portino ad una partecipazione di questo tipo». (Parere 2/2015 del 16 maggio 2017 ECLI:EU:C:2017:376 1). Si veda anche M. Cremona, Regulating FDI in the EU Legal Framework, cit., p. 40: «FDI within the meaning of Article 207(1) TFEU clearly covers inward as well as putward investment».

[96] Raccomandazione, Considerando 14.

[97] J. Fechter, Next level screening? The case of outbound investment screening, cit, p. 106; N. Zamani, A Legal Comparative Approach towards the Screening of Outbound FDI: What Can the EU and Its Member States Learn from the US National Critical Capabilities and Defense Act Proposal?, cit., pp. 299-310.

[98] Le informazioni dovrebbero comprendere: i) i partecipanti all’operazione di investimento, il luogo di costituzione delle persone giuridiche e (sulla base delle informazioni a disposizione dello Stato membro) il proprietario finale di tutti i soggetti partecipanti all’operazione e il relativo paese di origine; ii) il tipo di investimento e il suo valore approssimativo, compresa la quota di partecipazione azionaria acquistata (in caso di acquisizione) e i relativi diritti di voto e decisionali; iii) i prodotti, i servizi e le tecnologie oggetto dell’investimento; iv) eventuali accordi contrattuali per la ricerca e lo sviluppo, la concessione di licenze per la proprietà intellettuale e la circolazione di personale chiave nel quadro dell’investimento; v) la data alla quale l’investimento è stato completato o se ne prevede il completamento; vi) informazioni sulle operazioni che le parti dell’operazione di investimento hanno completato in precedenza o annunciato; vii) informazioni sui finanziamenti pubblici specificamente forniti dall’UE o da uno Stato membro al soggetto investitore in relazione ai settori tecnologici in questione (Raccomandazione, par. 4).

[99] D. Gallo, Corte di giustizia UE, golden shares e investimenti sovrani, in Dir. comm. internaz., 4, 2013, pp. 917-949; D. Gallo, On the Content and Scope of National and European Solidarity Under Free Movement Rules: The Case of Golden Shares and Sovereign Investments, European Papers, Vol. 1, 2016, N. 3, pp. 823-845; D. Gallo, Sovranità (europea?) e controllo degli investimenti esteri, cit.; G. Napolitano, Il regolamento sul controllo degli investimenti esteri diretti: alla ricerca di una sovranità europea nell’arena economica globale, cit., p. 11.

[100] Raccomandazione, paragrafo 5.

[101] La valutazione dei rischi dovrebbe tenere conto, tra l’altro, dei seguenti aspetti (Raccomandazione, par. 5): i) il contesto dell’operazione; ii) il livello di maturità della tecnologia al momento del riesame; iii) il fatto che la tecnologia sia disponibile nel paese destinatario dell’investimento; iv) la catena del valore e la catena di approvvigionamento della tecnologia in questione; v) l’evoluzione dei rischi e gli sviluppi tecnologici e i casi d’uso rilevanti; vi) l’interconnettività globale dell’ecosistema della tecnologia critica in questione, comprese le attività di ricerca; vii) la partecipazione dell’impresa a progetti o programmi dell’UE, se specificamente rilevante per i settori tecnologici.

[102] L’auspicio è che tale metodologia comune possa essere individuata in seno al gruppo di esperti in materia di investimenti in uscita (vd. supra nota 42).

[103] Proposta di Regolamento europeo e del Consiglio relativo al controllo degli investimenti esteri nell’Unione, che abroga il regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio.

[104] Regolamento IDE, art. 2, par. 13.

[105] Sulla nuova fattispecie di cooperazione amministrativa europea introdotta dal Regolamento IDE, si veda G. Napolitano, Il regolamento sul controllo degli investimenti esteri diretti: alla ricerca di una sovranità europea nell’arena economica globale, cit., p. 17.

[106] Anche il Regolamento IDE (art. 11) prevede l’istituzione di un punto di contatto unico.

[107] E. Rytter Sunesen-J. Henriksen, The Economics of FDI Screening in H.J. Jacques Bourgeois (ed.), EU Framework for Foreign Direct Investment Control, Kluwer Law International, 2020, p. 18.

[108] Si veda G. Napolitano, Il regolamento sul controllo degli investimenti esteri diretti: alla ricerca di una sovranità europea nell’arena economica globale, cit., p. 17. L’Autore analizza dal punto di vista delle procedure amministrative la “nuova fattispecie di cooperazione amministrativa europea” introdotta dal Regolamento IDE.

[109] Raccomandazione, paragrafo 8.

[110] J. Fechter, Next level screening? The case of outbound investment screening, cit., p. 84: «While there are compelling reasons for screening sensitive outbound investments, they also come with disadvantages. Outbound screening mechanisms empower governments to affect companies’ strategic investments and make such companies less competitive on the world stage. In addition, such powers could be abused for protectionist purposes, which would increase market inefficiency. Overall, this may lead to a less dynamic market environment, increased levels of unemployment and, potentially, higher inflation».

[111] Secondo i pochi Autori che hanno commentato possibili iniziative europee in materia di investimenti in uscita, eventuali forme di controllo dovrebbero seguire il principio di proporzionalità e essere limitate a un ambito ristretto di settori, tecnologie e paesi di destinazione: J. Fechter, Next level screening? The case of outbound investment screening, cit., p. 84, «any such screning mechanism needs to be proportionate and contain due process guarantees»; N. Zamani, A Legal Comparative Approach towards the Screening of Outbound FDI: What Can the EU and Its Member States Learn from the US National Critical Capabilities and Defense Act Proposal?, cit., p. 310, «the scope of a future EU outbound FDI screening mechanism must be limited only to FDI transactions in specific high-risk countries in a limited number of sectors».

[112] J. Fechter, Next level screening? The case of outbound investment screening, cit. p. 99; A. Giorgi, Economic Regulation vis-à-vis Strategic Supervision: Conceptualising a New Administrative Function in a Europeanised Regulatory Space, cit., p. 240.