Il contributo affronta il tema del sindacato giurisdizionale sulle sanzioni amministrative irrogate da Banca d’Italia e Consob. L’articolo muove dall’analisi critica delle sentenze con cui la Corte Costituzionale ha riattribuito la giurisdizione in materia al giudice ordinario e della giurisprudenza di quest’ultimo, giungendo a constatare l’in­soddisfacente livello di tutela offerta dal giudice ordinario rispetto ai canoni (costituzionali e sovranazionali) della tutela piena ed effettiva, nonché della full jurisdiction. L’articolo sviluppa poi tale riflessione alla luce dell’indagine comparata di alcuni ordinamenti nazionali (Francia, Spagna, Germania, Regno Unito), i quali mettono in luce, a fianco ad alcuni tratti comuni con la nostra esperienza giuridica, anche rilevanti e profonde divergenze quanto allo standard di tutela complessivamente assicurato ai privati sanzionati.

Parole chiave: Sanzioni amministrative – Sindacato giurisdizionale – CEDU – Analisi comparata –Banca d’Italia – Consob.

SOMMARIO:

1. Introduzione: le sanzioni amministrative delle autorità di vigilanza finanziaria tra riparto di giurisdizione ed effettività della tutela - 2. Prima questione critica: la questione di giurisdizione e la natura del potere sanzionatorio - 3. Seconda questione critica: la “insostenibile leggerezza” del sin­dacato giurisdizionale del giudice ordinario - 4. Le indicazioni provenienti dall’indagine comparata: Francia, Spagna, Germania e Regno Unito a confronto - 5. Riflessioni conclusive: il disconoscimento della specialità…e l’ultima (necessaria) pirouette - NOTE

1. Introduzione: le sanzioni amministrative delle autorità di vigilanza finanziaria tra riparto di giurisdizione ed effettività della tutela

A distanza di dieci anni dalla sentenza n. 162/2012 [1], con cui la Corte Costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità delle disposizioni del c.p.a. che attribuivano la materia delle sanzioni amministrative della Consob alla giurisdizione esclusiva e di merito del giudice amministrativo, non pare inutile soffermarsi a riflettere nuovamente sulla portata e sulle ricadute di quella pronuncia, in parte riallacciandosi ai molti giudizi critici già emersi in dottrina, in parte tentando di cogliere e di mettere a sistema ulteriori elementi in grado di gettare nuova luce sulla controversa questione della natura giuridica del potere sanzionatorio delle autorità di regolazione finanziaria e sulla connessa problematica del relativo sindacato giurisdizionale. La questione che si intende affrontare si pone a valle di una serie di vicende ormai piuttosto note, e che non gioverebbe qui ripercorrere nel dettaglio [2]. Basti semplicemente ricordare come, a seguito della sopra citata pronuncia e della successiva sentenza n. 94/2014 [3], la giurisdizione relativa alle sanzioni irrogate rispettivamente da Consob e Banca d’Italia, dopo una breve parentesi di radicamento presso il giudice amministrativo, sia stata restituita al giudice ordinario, come giudice “storico” [4] della sanzione amministrativa. A fronte di tali approdi, l’analisi che ci si appresta a compiere necessita di essere inquadrata e, in definitiva, risolta alla luce di due principali questioni, tra loro strettamente connesse. La prima riguarda il percorso che ha condotto il giudice delle leggi ad accogliere le argomentazioni della Cassazione e a ritenere conseguentemente viziata l’attribuzione alla giurisdizione del giudice amministrativo. La seconda attiene al modo in cui concretamente il giudice ordinario ha dato prova di esercitare la propria giurisdizione in materia ossia, più propriamente, alla conformità di tale controllo rispetto ai canoni dell’ef­fettività e della pienezza della tutela ricavabili, in questo ambito in particolare, oltre che dalle disposizioni costituzionali, anche dall’art. 47 della Carta dei Diritti fondamentali e dall’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uo­mo (CEDU) [5]. In proposito, sembra infatti opportuno ricordare come l’incostituzionalità censurata dalla Corte Costituzionale non discenda da un contrasto con le [continua ..]

2. Prima questione critica: la questione di giurisdizione e la natura del potere sanzionatorio

Venendo al primo corno del problema, sembra anzitutto utile ricordare come, sulla scorta della nota sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale, così come poi condensata nell’art. 7 c.p.a. [8], la devoluzione di un determinato contenzioso alla giurisdizione amministrativa (non solo esclusiva, ma anche generale di legittimità) presupponga l’esercizio da parte dell’amministrazione-autorità di un potere amministrativo riconducibile all’esercizio della funzione pubblica. Ne deriva la configurazione del giudice amministrativo come «giudice del potere amministrativo», ovvero, come ha affermato in più occasioni la stessa Corte Costituzionale, come «giudice naturale della legittimità dell’eser­cizio della funzione pubblica» [9]. Ai nostri fini, tale precisazione non pare del tutto inutile, giacché dalla motivazione delle due citate sentenze sembra invece emergere un criticabile appiattimento della Corte Costituzionale sulle argomentazioni utilizzate dalle Sezioni Unite della Cassazione per affermare l’assenza di discrezionalità nell’at­tività di applicazione delle sanzioni in parola e il conseguente radicamento della giurisdizione presso il giudice ordinario. A tale argomento può opporsi tanto una critica di metodo, quanto una di merito. Di metodo, anzitutto, in quanto non appare convincente la scelta del giudice costituzionale di riferirsi esclusivamente alla giurisprudenza delle giurisdizioni superiori tralasciando di considerare i propri orientamenti sul punto [10], né tantomeno di prendere in esame solamente la giurisprudenza relativa alle sanzioni di Consob e Banca d’Italia, omettendo qualsiasi riferimento alle sanzioni irrogate da altre autorità amministrative indipendenti [11]. Così facendo, la Corte ha mostrato di obliterare che le argomentazioni della Cassazione (così come quelle del Consiglio di Stato) devono pur sempre leggersi alla luce del particolare assetto normativo volta per volta delineato dal legislatore. È evidente, del resto, che assai difficilmente la Corte di Cassazione avrebbe potuto statuire nel senso di una giurisdizione del giudice amministrativo a fronte di una disposizione di legge che espressamente radicava il giudizio presso il giudice ordinario [12]. Non deve dunque stupire che le argomentazioni impiegate dalla Cassazione [continua ..]

3. Seconda questione critica: la “insostenibile leggerezza” del sin­dacato giurisdizionale del giudice ordinario

Si è appena osservato che la connotazione dell’attività sanzionatoria alla stregua di un potere autoritativo (e a tratti anche discrezionale) finalizzato alla tutela dell’interesse pubblico consente di qualificare la “materia” in esame come “particolare” ai sensi dell’art. 103 Cost. Essa risulta, d’un lato, del tutto analoga a quella delle sanzioni amministrative irrogate da altre autorità indipendenti già sottoposte alla giurisdizione esclusiva e, dall’altro, direttamente inerente (rectius: consustanziale) alla funzione di vigilanza, anch’essa pacificamente devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo. Eppure, da tale considerazione non sembra potersi automaticamente trarre un’indicazione univoca circa la necessarietà di suddetta attribuzione, come unica soluzione conforme al riparto di giurisdizione delineato in Costituzione. Occorre, infatti, rammentare come la regola che individua il giudice amministrativo come giudice naturale del potere amministrativo ammette, in virtù dell’art. 113, comma 3, anche alcune importanti eccezioni, spettando al legislatore di determinare «quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione». Diversamente da quanto previsto in relazione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, l’art. 113, comma 3 Cost. non contiene tuttavia un criterio espresso in grado di delimitare la discrezionalità del legislatore. Ciò ha portato la giurisprudenza [53] e parte della dottrina [54] a ritenere che al giudice ordinario ben potrebbe essere attribuita la cognizione anche su quegli atti che, costituendo espressione di un potere autoritativo, siano in grado di incidere su posizioni di interesse legittimo, trattandosi in definitiva di una decisione rimessa alla discrezionalità del legislatore [55]. A fronte di tale constatazione, si ritiene allora opportuno risolvere la questione che anima quest’indagine non tanto (e non solo) alla luce delle regole di riparto della giurisdizione, quanto piuttosto – come anticipato in premessa – in base a una valutazione in concreto circa la capacità del giudizio svolto dinanzi al giudice ordinario di assicurare una tutela piena ed effettiva nei confronti dei destinatari dei provvedimenti sanzionatori [56]. Del resto, come si avrà modo di [continua ..]

4. Le indicazioni provenienti dall’indagine comparata: Francia, Spagna, Germania e Regno Unito a confronto

Tra le righe di quanto detto sinora emerge un dato che ci pare particolarmente rilevante e che risulta cruciale ai fini della corretta impostazione del­l’indagine che si sta qui conducendo: le questioni oggetto di esame non possono essere compiutamente affrontate senza tenere in debita considerazione l’influenza e il ruolo ivi svolto dal diritto sovranazionale. Si è infatti osservato che il tipo di tutela giurisdizionale offerta al privato deve misurarsi e conformarsi al canone della full jurisdiction; i procedimenti amministrativi sanzionatori debbono rispettare i canoni del giusto processo di cui all’art. 6 CEDU, così come interpretati dalla Corte di Strasburgo; il diritto sostanziale che regola i poteri sanzionatori in ambito bancario e finanziario, definendo i presupposti per l’esercizio del potere da parte delle autorità competenti, è ormai ampiamente plasmato dal diritto dell’Unione europea; l’attuazione in via amministrativa di tale diritto non è più una faccenda puramente interna agli ordinamenti nazionali, ma diviene una questione di interesse comune europeo, se non addirittura, come avviene nel settore bancario, una funzione “europeizzata”, affidata alla cura di un sistema amministrativo complesso con al vertice un’isti­tuzione sovranazionale [100]. Tali brevi notazioni, su cui non è possibile indugiare oltre, testimoniano l’ampia convergenza che, nello specifico settore in esame, deve connotare le soluzioni individuate nei singoli ordinamenti nazionali, tanto sul piano sostanziale della definizione delle fattispecie sanzionatorie [101], quanto su quello processuale della predisposizione di strumenti giurisdizionali in grado di offrire una tutela piena ed effettiva ai soggetti sanzionati [102]. In relazione a quest’ultimo aspetto si deve peraltro rammentare come, in virtù del ben noto principio dell’autonomia procedurale degli stati [103], né il diritto CEDU, né il diritto dell’UE interferiscano con le preferenze di ciascun ordinamento nazionale in merito all’articolazione interna della giurisdizione, né tantomeno con la scelta di devolvere una determinata lite a una giurisdizione piuttosto di un’altra. Se tuttavia ciascun ordinamento rimane, per un verso, libero di attribuire la cognizione in materia al giudice che ritiene più idoneo in base [continua ..]

5. Riflessioni conclusive: il disconoscimento della specialità…e l’ultima (necessaria) pirouette

L’indagine comparata restituisce un quadro assai variegato, in cui il comune obiettivo di assicurare la tutela piena della posizione giuridica del soggetto sanzionato trova, in ciascun ordinamento considerato, risposte diversificate e non sempre del tutto coerenti. Al di là delle specificità ordinamentali, si registrano invero soluzioni differenti in ordine alla definizione del giudice competente, all’oggetto del giudizio, al livello di “specializzazione” dell’organo di ricorso, alla presenza o meno di rimedi amministrativi prodromici o alternativi al giudizio delle corti, al riconoscimento delle garanzie tipiche del diritto e del processo penale, all’intensità del sindacato giurisdizionale sulle scelte tecnico-discrezionali dell’amministrazione. Le vicende di Francia e Germania – non meno di quelle italiane – risultano particolarmente esemplificatrici, oltre che di una certa “instabilità” nei rapporti tra giurisdizioni ordinarie e speciali negli ordinamenti a giurisdizione amministrativa, anche della difficoltà nel dare una precisa configurazione sistematica ai provvedimenti sanzionatori delle autorità indipendenti. Ciò si riflette, come visto, nella problematica ricerca del “giudice naturale” di tali atti e nella faticosa definizione di un coerente regime di regole processuali in grado di combinare tanto un sindacato penetrante ed esteso sulla legittimità sostanziale e procedimentale dell’atto, quanto un giudizio pieno sul rapporto. Al contempo, ci pare che l’analisi comparata confermi quanto precedentemente avanzato in premessa. Ossia che, anche nel settore considerato, l’attribuzione della controversia all’uno o all’altro giudice non appare dirimente ai fini della soddisfazione della garanzia dell’effettività e pienezza della tutela giurisdizionale. Si è constatato, cioè, che non sempre il sindacato del giudice amministrativo realizza un controllo semplicemente legality-oriented, né al contrario che il giudice ordinario è invariabilmente in grado di assicurare una tutela rights-oriented [158]. Una tutela pienamente satisfattiva del privato sanzionato può essere allora astrattamente offerta tanto dal giudice ordinario, quanto dal giudice amministrativo, e ciò anche a prescindere dal modo in cui ciascun paese organizzi [continua ..]

NOTE