DELIBERA n. 96/2015

(Criteri per la determinazione dei canoni di accesso e utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria)

L’Autorità di Regolazione dei Trasporti, nella sua riunione del 13 novembre 2015

Visto l’art. 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, che ha istituito, nell’ambito delle attività di regolazione dei servizi di pubblica utilità di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481, l’Autorità di Regolazione dei Trasporti;

Visto, in particolare, l’art. 37, commi 2 e 3, del citato decreto-legge n. 201/2011 e, più specificamente:

– la lett. a) del comma 2, che stabilisce che l’Autorità provvede “a garantire, secondo metodologie che incentivino la concorrenza, l’efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese e i consumatori, condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture ferroviarie”;

– la lett. b) del comma 2, che stabilisce che l’Autorità provvede “a definire, se ritenuto necessario in relazione alle condizioni di concorrenza effettivamente esistenti nei singoli mercati dei servizi dei trasporti nazionali e locali, i criteri per la fissazione da parte dei soggetti competenti delle tariffe, dei canoni, dei pedaggi, tenendo conto dell’esi­genza di assicurare l’equilibrio economico delle imprese regolate, l’efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese, i consumatori”;

– la lett. c) del comma 2, ai sensi della quale l’Autorità provvede “a verificare la corretta applicazione da parte dei soggetti interessati dei criteri fissati ai sensi della lettera b)”;

– la lett. i) del comma 2, che, con particolare riferimento all’accesso all’infrastruttura ferroviaria, stabilisce che l’Autorità provvede “a svolgere tutte le funzioni di organismo di regolazione di cui all’articolo 37 del decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188, e, in particolare, a definire i criteri per la determinazione dei pedaggi da parte del gestore dell’infrastruttura e i criteri di assegnazione delle tracce e della capacità e a vigilare sulla loro corretta applicazione da parte del gestore dell’infrastruttura”;

– la lett. b) del comma 3, che stabilisce che l’Autorità, nell’esercizio delle competenze indicate al precedente comma 2, “determina i criteri per la redazione della contabilità delle imprese regolate e può imporre, se necessario per garantire la concorrenza, la separazione contabile e societaria delle imprese integrate”;

Vista la Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2012/34/UE, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico, come recepita con il decreto legislativo 15 luglio 2015, n. 112, recante “Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione)”;

[omissis]

Visto l’articolo 2, comma 1, della delibera n. 70/2014 del 32 ottobre 2014, con cui si è previsto di avviare uno specifico e nuovo procedimento, da concludersi entro il 30 ottobre 2015, finalizzato alla complessiva definizione dei criteri di determinazione del pedaggio per l’utilizzo delle infrastrutture ferroviarie in modo che lo stesso sia, inter alia, correlato ai costi ed agli investimenti sostenuti al netto dei contributi pubblici, opportunamente parametrato, modulato ed orientato ai principi della trasparenza, rendicontazione, separazione contabile e sottoposto ad obblighi rafforzati di applicazione della contabilità regolatoria e relativa certificazione;

Vista la delibera n. 86/2014 del 18 dicembre 2014 (“Call for Inputs”) con la quale l’Autorità ha richiesto informazioni, considerazioni ed osservazioni da parte dei soggetti interessati con riferimento alle principali tematiche (quali i criteri e le metodologie di pricing, quelli di costing, quelli di contabilità regolatoria e di separazione contabile, l’asset register, la durata temporale del modello regolatorio, i criteri di efficientamento dei costi) concernenti la definizione dei criteri per la determinazione dei canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e degli impianti di servizio;

Vista la delibera n. 61/2015 del 31 luglio 2015 con la quale l’Autorità ha posto in consultazione lo schema di atto di regolazione recante “Principi e criteri per la determinazione dei canoni di accesso e utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria”, redatto anche sulla base dei contributi pervenuti nell’ambito della citata “Call for Inputs” e ha prorogato al 15 novembre 2015 il termine per la conclusione del procedimento avviato con l’articolo 2 della delibera n. 70/2014;

Considerate le osservazioni pervenute nell’ambito della consultazione di cui alla delibera n. 61/2015 del 31 luglio 2015;

Considerata l’esigenza di introdurre, data l’attuale struttura di governance del settore, criteri di contabilità separata che permettano una maggiore evidenza contabile ed una più efficace condizione di equità, trasparenza e non discriminazione tra gli operatori;

[omissis]

DELIBERA

1. Sono approvate le misure di regolazione sui criteri per la determinazione dei canoni di accesso e utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria di cui all’allegato 1 alla presente delibera, che ne forma parte integrante e sostanziale.

[omissis]

ALLEGATO 1 ALLA DELIBERA n. 96/2015

(sommario senza indicazione delle singole misure)

SOMMARIO

PREMESSA

TITOLO I. ASPETTI GENERALI

Capo I. Principi e criteri di imposizione dei canoni

TITOLO II. REGOLAZIONE ECONOMICA – PACCHETTO MINIMO DI ACCESSO (PMdA)

Capo II. Aspetti generali della regolazione del PMdA

Capo III. Costing del PMdA

Capo IV. Pricing del PMdA

TITOLO III. REGOLAZIONE ECONOMICA – ALTRI SERVIZI

Capo V. Aspetti generali

Capo VI. Costing

Capo VII. Pricing

TITOLO IV. CONTABILITÀ REGOLATORIA

Capo VIII. Criteri per la redazione della contabilità regolatoria e la separazione contabile – PMdA

Capo IX. Criteri per la redazione della contabilità regolatoria e la separazione contabile – Altri servizi

TITOLO V. ENTRATA IN VIGORE

Capo X. Periodo transitorio

ALLEGATO A – CONTABILITÀ REGOLATORIA DEL GESTORE DELL’INFRASTRUTTURA

ALLEGATO B – CONTABILITÀ REGOLATORIA DELL’OPERATORE DI IMPIANTO

SOMMARIO:

Premessa - 1. ll sistema dei pedaggi: un ruolo centrale nella realizzazione dello spazio unico ferroviario europeo - 2. Il quadro normativo in materia di pedaggi: dalla direttiva 2012-34-UE alla delibera dell'ART n. 96-2015 - 3. Il profilo soggettivo: il ruolo dell'ART e del gestore della rete RFI spa nella determinazione dei pedaggi - 4. Il profilo oggettivo: le caratteristiche del sistema tariffario alla luce della delibera dell'ART n. 96-2015 - 5. Conclusioni. La delibera dell'ART n. 96-2015 nel contesto politico di privatizzazione delle Ferrovie dello Stato Italiane spa - NOTE

Premessa

In data 13 novembre 2015 l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) ha adottato la delibera n. 96/2015, molto attesa da tutto il mondo ferroviario, avente ad oggetto i “criteri per la determinazione dei canoni di accesso e utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria”. Con tale atto l’ART ha fissato i criteri che Rete Ferroviaria Italiana spa (RFI spa), concessionario e gestore dell’infrastruttura ferroviaria, è tenuta a rispettare nella determinazione dei pedaggi che le imprese ferroviarie devono corrisponderle per poter esercitare il servizio di trasporto. Un’analisi di natura formale, condotta nei primi due paragrafi della corrente trattazione, mostra come l’intervento dell’Autorità di regolazione costituisca l’ultima tappa di un percorso, a sua volta strettamente connesso alla realizzazione dello spazio unico ferroviario europeo, che ha avuto origine in ambito sovranazionale (direttiva 2012/34/UE) e che è proseguito sul versante nazionale, prima a livello legislativo (d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112) e poi regolatorio (delibera ART n. 70/2014; delibera ART n. 86/2014; delibera ART n. 61/2015). Uno studio di carattere sostanziale, cui sono invece dedicati i successivi paragrafi, descrive dapprima il ruolo dei soggetti che intervengono nella determinazione dei canoni, l’ART e RFI spa (profilo soggettivo) e, in seguito, le caratteristiche del sistema tariffario (profilo oggettivo) all’indomani dell’ado­zione della nuova delibera. Nella disamina di ciascun profilo l’attenzione viene costantemente rivolta alla problematica dell’indipendenza del gestore della rete sia dalle imprese ferroviarie (c.d. indipendenza funzionale) sia dallo Stato concedente (c.d. indipendenza gestionale), posto che, sulla base di essa, derivano conseguenze inerenti la concorrenza del mercato, l’efficienza della gestione e, seppur indirettamente, lo sviluppo stesso del settore. Infine, con l’obiettivo di non guardare alla delibera come atto avulso dal contesto politico di riferimento, si analizza il rapporto tra l’atto regolatorio e l’avviato processo di privatizzazione del gruppo Ferrovie dello Stato Italiane (FSI).

1. ll sistema dei pedaggi: un ruolo centrale nella realizzazione dello spazio unico ferroviario europeo

Gli anni Novanta hanno rappresentato per i servizi di pubblica utilità, e quindi anche per il trasporto ferroviario, tempo di radicale cambiamento [1]. Tale settore ha infatti costituito fino all’emanazione della direttiva 91/440/CEE, atto che ha dato avvio alla liberalizzazione in materia, terreno di sola regolazione statale [2]. A partire da tale anno l’Unione europea è intervenuta con diversi regolamenti e direttive, perlopiù contenuti nei primi tre c.d. pacchetti ferroviari, che, pur realizzando proprio sul fronte della liberalizzazione obiettivi di rilievo [3], non si sono spinti fino alla creazione di uno spazio ferroviario europeo senza frontiere. Una forte accelerazione in tal senso è derivata dall’emanazione della direttiva 2012/34/UE, atto che, con ampia estensione regolativa [4], fonda quella base normativa solida e comune agli Stati membri, necessaria per la realizzazione del suddetto fine [5]. Quest’ultimo, tuttavia, essenziale nell’ottica dell’integrazione europea [6], ha richiesto non solo principi uniformi nei diversi Stati membri, ma anche l’enun­ciazione di ulteriori interventi volti a rimuovere gli ostacoli che, di fatto, si frappongono al raggiungimento dell’obiettivo dichiarato. Con questa specifica finalità, il 30 gennaio 2013 la Commissione europea ha presentato il c.d. quarto pacchetto ferroviario, articolato in sei proposte legislative relative a 4 ambiti [7]: la governance dell’infrastruttura; la liberalizzazione del trasporto ferroviario na­zionale di passeggeri; l’interoperabilità e la sicurezza; la formazione e la motivazione del personale operante nelle imprese ferroviarie. Per quanto qui rilevante, occorre approfondire il tema della governance dell’infrastruttura, all’interno del quale trova massima espressione l’idea secondo cui nell’ambito degli Stati membri debbano operare gestori di rete indipendenti dalle imprese ferroviarie, allo scopo di garantire loro un trattamento equo e non discriminatorio [8]. Sotto un profilo generale, è la separazione del gestore della rete dalle imprese di servizio a costituire lo strumento per realizzare l’indipendenza, ovverosia per consentire un’amministrazione della rete che sia imparziale nei confronti degli operatori economici attivi sulla [continua ..]

2. Il quadro normativo in materia di pedaggi: dalla direttiva 2012-34-UE alla delibera dell'ART n. 96-2015

La complessa disciplina giuridica in materia di canoni di accesso e utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria trova un primo riferimento normativo nella direttiva 2012/34/UE, che abroga la previgente disciplina contenuta nella direttiva 2001/14/CE e dedica la sezione II del capo IV alla disciplina dei “canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura e dei servizi” (artt. 29-37). Tale direttiva è stata recepita dall’ordinamento giuridico italiano con il d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112, abrogativo del d.lgs. 8 luglio 2003, n. 118, il cui capo IV disciplina specificamente i “canoni” (artt. 17-21) [17]. Detto decreto legislativo, caratterizzato da un’assoluta vicinanza contenutistica e terminologica con la direttiva Recast [18], rappresenta il principale substrato normativo alla base della delibera n. 96/2015 adottata dall’ART [19], atto di regolazione fondamentale nella ricostruzione del sistema tariffario. Quest’ultimo, se da una parte rende concretamente operativo quanto disposto dagli atti sopra citati [20], dall’altra presenta un contenuto fortemente creativo, conseguenza derivante: in via generale, dal ruolo non meramente attuativo ricoperto dalle autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità nell’esercizio della loro attività regolatoria; più nel dettaglio, dal carattere spiccatamente tale che riveste la delibera in sé, atto che per la prima volta individua e chiarifica i principi di calcolo dei pedaggi. Riguardo al profilo più generale, le autorità di regolazione rappresentano, fra le autorità amministrative indipendenti, quelle che più si allontanano dalle amministrazioni tradizionali. Se già l’attività di ogni autorità amministrativa indipendente non è mai mera attuazione di indirizzi governativi, l’azione delle autorità di regolazione si presenta ancora più libera e ciò in virtù del particolare rapporto che intercorre fra la legge e le autorità medesime. Per queste amministrazioni, l’esigenza di assicurare il perseguimento dei fini che la stessa legge predetermina richiede (quantomeno per l’esercizio dei poteri regolatori) l’attenuazione del principio di legalità, che va dunque interpretato in maniera più elastica. La legge istitutiva con alta indeterminatezza [continua ..]

3. Il profilo soggettivo: il ruolo dell'ART e del gestore della rete RFI spa nella determinazione dei pedaggi

La necessità di determinare i pedaggi ferroviari è conseguenza naturale del processo di liberalizzazione che ha interessato il trasporto ferroviario a partire dalla direttiva 91/440/CEE. Solo con la rottura dell’identità fra la gestione della rete e del servizio, infatti, è sorta la preoccupazione di assicurare al gestore dell’infrastruttura la corresponsione del pedaggio, inteso quale corrispettivo pagato dalle imprese ferroviarie al gestore stesso per poter esercitare il diritto a far circolare un proprio treno sulla rete ferroviaria nazionale. Un primo problema è rappresentato dall’individuazione del soggetto competente a determinare i pedaggi [28]. Sotto tale profilo, si rileva che l’operazione di calcolo costituisce un’attività tecnicamente complessa e luogo di contrapposizione di interessi: quello delle imprese ferroviarie a che il pedaggio sia fissato in maniera predeterminata, trasparente, chiara, equa, non discriminatoria, oltre che a condizioni economicamente sostenibili; quello del gestore della rete a che la tariffa sia di importo tale da realizzare l’equilibrio economico-finanziario. Tutto ciò richiede valutazioni che devono essere efficacemente svolte da un soggetto tecnicamente competente e dotato di terzietà e indipendenza sia rispetto alle imprese di trasporto che al gestore dell’infrastruttura; su tale base sembrerebbe l’Autorità di regolazione del settore il soggetto più idoneo a determinare le tariffe. Tuttavia non è cosi. Nell’ambito del trasporto ferroviario, infatti, la necessità di conoscere le caratteristiche dell’infrastruttura ferroviaria più da vicino, e cioè senza asimmetrie informative, prevale su ogni altra esigenza, con la conseguenza che è il gestore dell’infrastruttura a determinare il canone nell’ottica di una gestione ottimale ed efficiente della rete. L’art. 29, par. 1, direttiva 2012/34/UE, infatti, in ossequio a quanto affermato anche dalle direttive del 2001 [29], dispone che “gli Stati membri istituiscono un quadro per l’imposizione dei canoni – nella quale – il gestore dell’infra­struttura – e non dunque l’organismo di regolazione – determina i canoni dovuti per l’utilizzo dell’infrastruttura e procede alla loro riscossione in [continua ..]

4. Il profilo oggettivo: le caratteristiche del sistema tariffario alla luce della delibera dell'ART n. 96-2015

Per descrivere le caratteristiche del vigente sistema tariffario, occorre analizzare la delibera dell’ART n. 96/2015, il cui articolo 1 rimanda all’allegato 1 al fine di definire le misure di regolazione. Come emerge dalla misura 1, che stabilisce l’oggetto della regolazione [36], la delibera definisce i criteri necessari per la determinazione, da parte del gestore della rete, del canone pagato dalle imprese ferroviarie per usufruire dei servizi del c.d. Pacchetto Minimo di Accesso (PMdA) [37]. Tale pacchetto ricomprende, ad esempio, l’assegnazione della capacità di infrastruttura e delle tracce orarie, l’utilizzo (tramite la capacità assegnata) dei binari e delle strutture di collegamento alle stazioni, la regolazione della circolazione dei treni e il segnalamento ed instradamento dei convogli. Le imprese ferroviarie, per ottenere tali prestazioni dal gestore della rete e cioè, di fatto, per esercitare il diritto di far circolare un proprio treno sulla rete ferroviaria nazionale, devono corrispondere il pedaggio a RFI spa. Tali canoni non vengono stabiliti una volta per tutte, ma si inseriscono in periodi tariffari di durata definita; in particolare, essi devono essere rideterminati ogni 5 anni tenendo conto della specifica situazione di mercato [38]. Definiti l’oggetto e i tempi della regolazione, si vuole dare atto di 2 aspetti della delibera: a) la logica che caratterizza la determinazione dei canoni del PMdA; b) i principi che governano il calcolo della tariffa. a) La logica di determinazione dei canoni per il PMdA, desumibile genericamente dalla misura 2 e più analiticamente dalla misura 4 alla 34, prevede il seguente iter: individuazione dei servizi ricompresi nel PMdA; perimetrazione e calcolo dei costi operativi pertinenti, cioè direttamente connessi all’eroga­zione del PMdA; definizione di obiettivi di efficientamento sui costi operativi pertinenti; determinazione del pedaggio sulla base dei costi operativi, pertinenti ed efficientati [39]. Dalla lettura di tali fasi, il principio che governa la determinazione del pedaggio è rappresentato dall’ancoraggio dello stesso ai costi sostenuti per l’erogazione dei servizi del PMdA, così da consentire al gestore il pieno recupero dei costi e la conseguente realizzazione dell’equilibrio economico-finan­ziario al netto dei [continua ..]

5. Conclusioni. La delibera dell'ART n. 96-2015 nel contesto politico di privatizzazione delle Ferrovie dello Stato Italiane spa

La delibera dell’ART, lungi dall’essere completamente avulsa dal processo di privatizzazione che sta interessando il gruppo FSI, ne condivide i fini e ne facilita la realizzazione. Tale gruppo, come visto, ha a capo la holding FSI spa, le cui azioni appartengono interamente allo Stato per il tramite del suo socio unico, il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF). Nell’ambito del programma di Governo sulle privatizzazioni delle società dello Stato, in data 16 maggio 2016, il Consiglio dei Ministri, su proposta del MEF, ha approvato il d.P.C.M. avente ad oggetto la “definizione dei criteri di privatizzazione e delle modalità di dismissione della partecipazione detenuta dal Ministero dell’economia e delle finanze nel capitale di Ferrovie dello Stato Italiane spa”. Il decreto prevede la privatizzazione parziale della holding FSI spa. Essa, infatti, deve consistere nell’alienazione delle azioni detenute dal MEF, con il mantenimento, però, di una partecipazione dello Stato al capitale della stessa società non inferiore al 60 per cento; conseguentemente, la quota massima di partecipazione da alienare non potrà superare il 40 per cento del capitale. Inoltre, viene fatta salva l’assegnazione dell’infrastruttura della rete ferroviaria, che continuerà ad essere pubblica e gestita probabilmente da RFI spa. Il decreto sulla privatizzazione e la delibera commentata condividono, innanzitutto, le medesime intenzioni [44]. La prima finalità della privatizzazione è ottenere dalla quotazione risorse finanziarie da destinare alla riduzione del debito pubblico, aspetto di rilievo nell’ambito dell’attuale crisi economico-finanziaria. La delibera dell’ART, su questo verso, “combatte” il debito pubblico, non mediante nuovi introiti, bensì cercando di ridurre i finanziamenti statali necessari per amministrare ed erogare i servizi di rete. Le entrate dei gestori di rete ferroviaria, volte a coprire i costi sostenuti dagli stessi, sono costituite, infatti, principalmente, dai pedaggi e dai contributi pubblici. Se i pedaggi sono calcolati in modo tale da coprire tutti i costi di un amministratore efficiente della rete, la gestione delle ferrovie richiede minori risorse pubbliche. La seconda finalità della privatizzazione è aprire il capitale di FSI spa a nuovi operatori [continua ..]

NOTE