COM(2016) 356 final. Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni. Un’agenda europea per l’economia collaborativa

«L’economia collaborativa crea nuove opportunità per i consumatori e gli imprenditori. La Commissione ritiene quindi che possa dare un contributo importante alla crescita e all’occupazione nell’Unione europea, se promossa e sviluppata in modo responsabile. L’innovazione ha stimolato lo sviluppo di nuovi modelli imprenditoriali che hanno la potenzialità di contribuire in modo significativo alla competitività e alla crescita. Il successo delle piattaforme di collaborazione a volte rappresenta una sfida per gli attuali operatori del mercato e per le pratiche esistenti, ma dando ai singoli cittadini l’opportunità di offrire servizi tali piattaforme promuovono anche nuove opportunità di occupazione, flessibilità e nuove fonti di reddito. Per i consumatori i vantaggi dell’economia collaborativa sono l’accesso a nuovi servizi, a un’offerta più ampia e a prezzi più bassi. Essa può inoltre incoraggiare la condivisione e l’uso più efficiente delle risorse, contribuendo in questo modo al programma di sostenibilità dell’UE e alla transizione verso l’economia circolare.

Allo stesso tempo, l’economia collaborativa spesso solleva questioni relative all’appli­cazione del quadro normativo vigente, dal momento che rende meno nette le distinzioni tra consumatore e prestatore di servizi, lavoratore subordinato e autonomo, o la prestazione di servizi a titolo professionale e non professionale. Ciò può causare incertezza sulle norme applicabili, specie se si unisce alla frammentazione normativa derivante da approcci normativi divergenti a livello nazionale o locale e ciò, a sua volta, ostacola lo sviluppo dell’economia collaborativa in Europa e impedisce la piena realizzazione dei benefici che essa comporta. Allo stesso tempo esiste il rischio che si sfruttino le “zone grigie” normative per aggirare le norme intese a tutelare l’interesse pubblico.

Il settore dell’economia collaborativa è ancora piccolo ma sta crescendo rapidamente, guadagnando quote di mercato importanti in alcuni settori. I ricavi totali lordi nell’UE di piattaforme e prestatori di servizi di collaborazione sono stati stimati a 28 miliardi di EUR nel 2015. Rispetto all’anno precedente i ricavi nell’UE di cinque settori chiave sono quasi raddoppiati e si prevede che continueranno stabilmente a crescere. Si registra fin dal 2013 una forte crescita che ha subito una ulteriore accelerazione nel 2015, grazie ai notevoli investimenti di grandi piattaforme che hanno ampliato la loro attività in Europa. Alcuni esperti stimano che in futuro l’economia collaborativa potrebbe apportare all’economia dell’UE da 160 a 572 miliardi di EUR di ulteriore giro d’affari. Le nuove imprese dispongono quindi di un enorme potenziale di conquista di mercati in rapida crescita. L’interesse dei consumatori in effetti è forte, come confermato da una consultazione pubblica e da un sondaggio Eurobarometro. Lo scopo della presente comunicazione è agevolare la piena fruizione di questi vantaggi e rispondere alle preoccupazioni circa l’incertezza sui diritti e sugli obblighi di coloro che partecipano all’economia collaborativa. Essa fornisce orientamenti giuridici e strategici per le autorità pubbliche, gli operatori di mercato e i cittadini interessati, ai fini di uno sviluppo equilibrato e sostenibile dell’economia collaborativa, come annunciato nella strategia per il mercato unico. Tali orientamenti non vincolanti su come il diritto vigente dell’UE dovrebbe essere applicato all’economia collaborativa trattano questioni fondamentali che interessano sia gli operatori del mercato che le autorità pubbliche, lasciando impregiudicate le iniziative che la Commissione potrebbe adottare in questo settore in futuro e le prerogative della Corte di giustizia in merito all’interpretazione del diritto dell’UE».

SOMMARIO:

Un'introduzione - 1. Economia collaborativa ed innovazione tecnologica - 2. Gli obiettivi dell'agenda europea in tema di economia collaborativa - 3. Economia collaborativa e requisiti di accesso al mercato: il prestatore di servizi professionali, il peer-to-peer e la piattaforma di collaborazione - 4. Il regime di accountability dei gestori delle piattaforme di collaborazione - 5. La tutela degli utenti - 6. La distinzione tra lavoratori autonomi e subordinati nell'eco­nomia collaborativa - 7. Il trattamento fiscale delle attività dell'economia collaborativa - 8. Conclusioni - NOTE

Un'introduzione

La lettura demitizzata [1] della comunicazione della Commissione europea dello scorso 2 giugno 2016 [2], ci pone, da subito, dinanzi al problema della individuazione del campo di ricerca ed analisi cui soffermare l’attenzione e la riflessione giuridica. Ed il termine “economia collaborativa” pare, ad una analisi probabilmente formale ma significativa, inadeguato ed inadatto poiché incapace di descrivere un fenomeno che ha in ben altre qualità i propri tratti caratterizzanti. Collaborare, d’altro canto, nella sua accezione letterale (composto di con– e laborare), è verbo che ben si adatta prevalentemente ai modelli economici tradizionali se è vero, come è vero, che la collaborazione è elemento che qualifica sia l’attività dell’imprenditore (ovvero, nel diritto europeo, dell’impresa) sia quella del lavoratore subordinato. Dell’imprenditore il quale organizza l’azienda e, quindi, anche le risorse umane, lavorando con esse al fine della produzione di beni e servizi. Del lavoratore subordinato, il quale, per comune esperienza prima ancora che per previsione codicistica, si obbliga, mediante retribuzione, a collaborare (significativo il dato letterale contenuto nell’art. 2094 c.c.) nell’impresa prestando il proprio lavoro intellettuale o manuale alle dipendenze e sotto la direzione del­l’imprenditore. La collaborazione è, dunque, una caratteristica endemica dell’economia tradizionale e, soprattutto, è l’oggetto di valorizzazione della regolazione che quell’economia regola e disciplina. Ed anzi, è proprio il riconoscimento della collaborazione sociale quale interesse meritevole di tutela da parte dell’ordina­mento che giustifica tutto un impianto regolatorio che fonda principi, normative e regolamenti sulla tutela di buona fede, correttezza e legittimo affidamento. E, sicuramente, l’attività di intermediazione per la messa in contatto di detti interessi meritevoli di tutela (situazioni giuridiche soggettive autonome) si colloca nella catena causale del rapporto giuridico, collaborando anch’essa nella formazione del circuito economico (domanda ed offerta di beni e servizi). Senza un meccanismo di tutela di buona fede, correttezza e legittimo [continua ..]

1. Economia collaborativa ed innovazione tecnologica

Se la collaborazione tra individui che, a qualsiasi titolo, operano nel settore della c.d. economia collaborativa, non può dirsi elemento capace di descrivere detto fenomeno, al fine di distinguerlo dall’economia tradizionale, v’è da chiedersi quale sia detto elemento, anche per meglio interpretare ed intercettare le linee di interesse regolatorio. Occorre, dunque, un approccio descrittivo, che tenga conto delle fattispecie oggetto di attenzione, al fine di catturare i tratti caratterizzanti fenomeni quali l’economia collaborativa, il consumo collaborativo, la sharing economy, l’eco­nomia peer-to-peer o l’economia on demand [5]. Guardando al dato empirico, è opinione condivisa [6] che le economie della collaborazione variamente intese descrivano quei fenomeni di ampliamento di mercati esistenti (c.d. tradizionali) e, in determinati casi, di creazione di nuovi mercati, attraverso lo sfruttamento di strumenti tecnologici innovativi capaci di ridurre, se non abbattere, i costi di intermediazione [7]. Detti “strumenti tecnologici” sono quelli che la Commissione europea chiama “piattaforme della collaborazione”, ossia piattaforme digitali [8] che sfruttano software intelligenti ed algoritmi per fornire beni e servizi spesso in concorrenza con quelli offerti nell’economia tradizionale. Il tema, dunque, è tutt’altro che nuovo. Riguarda il rapporto tra diritto e tecnica e di come il primo insegua, costantemente, la regolazione della seconda [9]. Così il diritto si pone in un anacronismo sistemico rispetto alla tecnica in un circolo vizioso che riconsegna una regolazione perennemente in affanno. La tecnica delle piattaforme della collaborazione, tuttavia, impone riflessioni attente rispetto a concetti giuridici consolidati, quali, per citarne solo alcuni, il tema del controllo della capacità di intendere e volere dei soggetti partecipanti a transazioni su dette piattaforme, quello del trattamento dei big data personali riversati dagli stessi partecipanti spesso inconsapevolmente, quello delle garanzie patrimoniali necessarie per sostenere un efficace sistema di accountability dei gestori delle piattaforme e, più in generale, la necessità di “far incontrare” gli attori dell’economia delle piattaforme con [continua ..]

2. Gli obiettivi dell'agenda europea in tema di economia collaborativa

La comunicazione si inserisce in un più ampio progetto di riforma, volto, per quanto accennato, ad un’armonizzazione a livello europeo delle normative in tema di collaborative economy e, più in particolare, nel quadro della strategia sul mercato unico, adottata nell’ottobre 2015 [11], e della strategia sul mercato digitale, del maggio precedente. Con detta iniziativa, cui si accompagna un’analisi di supporto [12], la Commissione riconosce all’economia collaborativa un ruolo di impulso della crescita dell’Unione Europea, quale motore di nuove opportunità di impiego di risorse economiche ed umane, con possibilità di lavoro più flessibili ed un uso di beni e servizi più efficiente nell’ottica della creazione ovvero rafforzamento di un’economia definita circolare. Il giudizio della Commissione è, dunque, tutto orientato verso la valorizzazione degli aspetti innovativi del fenomeno, non essendovi accenno alcuno a problemi quali le esternalità negative che lo stesso potrebbe produrre, nonché il rischio costante di elusione della normativa (non solo nazionale) posta a presidio di interessi generali e la tendenza di detto fenomeno – soprattutto nella sua versione peer-to-peer – di spostare il “rischio di impresa” dal gestore della piattaforma agli utenti “pari”. Invero, l’attenzione del legislatore europeo verso detta tipologia di impresa pare esser stato stimolato dagli importanti redditi che l’economia delle piattaforme digitali si stima abbia generato negli ultimi anni [13]. In un contesto di continua e consistente crescita di un fenomeno economico (ovvero tecnologico) non specificatamente regolato, la comunicazione della Commissione europea si pone, dunque, l’obiettivo di fornire un orientamento politico alle autorità pubbliche nazionali, agli operatori del mercato di riferimento ed agli stessi cittadini interessati, al fine di sorreggere uno sviluppo equilibrato, sostenibile e responsabile della collaborative economy. Inoltre, con l’iniziativa in questione, la Commissione ha inteso fornire un quadro giuridico di riferimento comune europeo in risposta alle iniziative dei legislatori nazionali degli ultimi mesi [14]. La economia collaborativa, nell’ottica della Commissione, è tema che deve essere [continua ..]

3. Economia collaborativa e requisiti di accesso al mercato: il prestatore di servizi professionali, il peer-to-peer e la piattaforma di collaborazione

La Commissione, nel descrivere le caratteristiche tipiche dell’economia collaborativa, evidenzia come le imprese che operano in detto settore creino dei veri e propri nuovi mercati, ove non si inseriscano in mercati serviti da prestatori di servizi tradizionali. In questo contesto, questione fondamentale per il regolatore europeo e gli operatori di mercato è comprendere se e, in caso di risposta affermativa, in quale misura, le piattaforme di collaborazione ed i prestatori di servizi dell’economia collaborativa possano essere soggetti a requisiti di accesso al mercato [16] nell’ottica della tutela dell’interesse generale. Il motivo di detto interrogativo, esplicitato nell’analisi di supporto, consiste nella necessità di armonizzare legislazioni nazionali ed orientamenti giurisprudenziali non sempre coerenti tra gli Stati membri, anche al fine di evitare fenomeni di arbitraggio regolatorio. A tal scopo, il regolatore europeo individua i principi di massima da applicarsi in materia distinguendo tra i prestatori di servizi a titolo professionale, i prestatori di servizi “tra pari” e le piattaforme di collaborazione. Con riferimento ai prestatori di servizi a titolo professionale, il parametro legislativo di riferimento viene individuato nella c.d. Direttiva Servizi (direttiva 2006/123/CE, c.d. Direttiva Bolkestein) [17], che – in tema di requisiti di accesso – prevede che gli Stati membri possano prevedere un regime di autorizzazione soltanto a determinate condizioni, nonché negli artt. 49 e 56 del TFUE, rispettivamente in tema di libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi. In particolare, l’eventuale regime di autorizzazione deve essere non discriminatorio nei confronti del prestatore di servizi [18], giustificato da un motivo imperativo di interesse generale [19] e proporzionale rispetto all’obiettivo perseguito [20]. Ulteriormente, le condizioni per l’ottenimento dell’autorizzazione devono essere chiare, proporzionate ed obiettive e l’autorizzazione stessa dovrebbe avere, in linea di principio, durata illimitata [21]. I principi cui deve uniformarsi il procedimento amministrativo volto all’ottenimento del provvedimento autorizzativo sono quelli fissati dall’art. 13, direttiva Bolkestein, tra cui i principi di rapidità e di silenzio assenso [22]. Al [continua ..]

4. Il regime di accountability dei gestori delle piattaforme di collaborazione

Un tema caldo è sicuramente quello del regime di responsabilità cui assoggettare le piattaforme di collaborazione, anche in ragione della vivacità della giurisprudenza in materia di responsabilità del prestatore di servizi della società dell’informazione [27]. La circostanza che la Commissione europea se ne occupi specificatamente, per quanto in maniera generale, dimostra la necessità di specificare l’affermazione, resa qualche anno addietro dallo stesso regolatore, secondo cui «ciò che è illegale fuori dalla rete è illegale anche sulla rete» [28] verificando i modi attraverso cui l’illegalità si manifesta e si combatte “nella rete” delle piattaforme della collaborazione. Il tema della responsabilità civile nell’ambito dei rapporti che si instaurano nell’economia collaborativa è variegato sia sotto il profilo dei soggetti interessati della fattispecie di responsabilità sia sotto il profilo dell’oggetto della tutela, dal diritto contrattuale a quello delle obbligazioni, dal diritto d’autore al diritto industriale, sino alla tutela della riservatezza informatica [29]. Sul punto, la comunicazione, dopo aver sancito il principio generale di applicazione delle pertinenti norme in materia di responsabilità contrattuale ed extracontrattuale previste dal diritto nazionale degli Stati membri, precisa che le piattaforme online, in qualità di fornitori intermediari di servizi della società dell’informazione, nell’ambito dell’attività di hosting [30], sono esonerate dalla responsabilità per le informazioni memorizzate purché siano soddisfatte le condizioni di cui all’art. 14 della direttiva sul commercio elettronico [31], non vigendo un generale obbligo di sorveglianza ovvero ricerca attiva di fatti o circostanze che indichino la presenza di attività illecite relativamente alla trasmissione ovvero alla memorizzazione di informazioni messe a disposizioni da terzi [32]. In particolare, affinché possano giovarsi della deroga prevista dal predetto art. 14 della direttiva sul commercio elettronico, è necessario che le piattaforme di collaborazione non svolgano un ruolo attivo tale da conferire loro la conoscenza, il controllo ovvero la consapevolezza delle [continua ..]

5. La tutela degli utenti

Si è già accennato alla circostanza che l’economia collaborativa metta in crisi le tradizionali definizioni di “professionista” e “consumatore” con la conseguente opacità dei sottostanti rapporti di forza, risultando, per l’effetto, complesso individuare il soggetto “debole” che possa esser destinatario di una disciplina di favore. In generale, la disciplina consumeristica si applicherà nelle transazioni tra utente consumatore e piattaforma collaborativa ovvero prestatore del servizio sottostante, mentre non sarà applicabile nelle transazioni tra consumatori “pari” (peer-to-peer transactions). In detto contesto, il problema che si pone è quello della individuazione delle condizioni necessarie affinché in una prestazione di servizi astrattamente tra “pari”, il prestatore del servizio sottostante si qualifichi come professionista. A tal fine, la Commissione europea individua tre criteri di riferimento e, segnatamente, la frequenza con cui un utente presta i servizi, la eventuale finalità di lucro ed il fatturato eventualmente generato dalla specifica prestazione [39]. In generale, la comunicazione presta particolare attenzione agli eventuali obblighi informativi che possano ricadere in capo alla piattaforma di collaborazione a seconda del rapporto che dovesse instaurarsi con gli utenti. In particolare, dette piattaforme potrebbero esser tenute a rispettare gli obblighi di informazione per i contratti a distanza e per i contratti negoziati fuori dai locali commerciali, ai sensi dell’art. 6, direttiva n. 2011/83/UE [40] e, a titolo esemplificativo, informazioni sulle caratteristiche principali dei beni o dei servizi prestati, l’identità del professionista ed il suo indirizzo di stabilimento, contatti quali telefono, fax ed indirizzo elettronico ed il prezzo del servizio con le modalità di pagamento. Nel caso in cui il servizio non sia reso nei confronti di un consumatore, in ogni caso, la piattaforma di collaborazione sarà tenuta a prestare le informazioni previste in materia di servizi ai sensi dell’art. 22, direttiva n. 123/2006. In ogni caso, quale soggetto che presta servizi della società dell’informazione, la piattaforma è tenuta a fornire le informazioni previste dall’art. 5, direttiva n. 31/2000. Ovviamente, le piattaforme di [continua ..]

6. La distinzione tra lavoratori autonomi e subordinati nell'eco­nomia collaborativa

L’economia collaborativa, sostiene la Commissione, è in grado di sviluppare nuove opportunità lavorative, tendenzialmente caratterizzate da ampia flessibilità. Proprio detta caratteristiche potrebbe provocare incertezza in ordine alla normativa applicabile ed al grado di protezione da individuare alla tipologia di prestazione lavorativa di volta in volta in esame. Ed in effetti, la comunicazione evidenzia come, nell’ambito della economia collaborativa, le prestazioni di lavoro si basino prevalentemente su attività occasionali, negoziate ad hoc, piuttosto che su rapporti lavorativi stabili e continuativi. Per effetto di tanto, si ritiene sia sempre meno chiaro il confine tra lavoratori autonomi e subordinati [41]. A tal fine, la Commissione propone degli orientamenti facendo riferimento alla normativa ed alla giurisprudenza europea, pur non mancando di evidenziare come le disposizioni in materia prevedano soltanto degli standard minimi, non occupandosi, dunque, di tutti gli aspetti della legislazione sociale applicabili ai rapporti di lavoro. In particolare, su detto specifico aspetto, il regolatore europeo ha già avuto modo di individuare, avendo riguardo alla giurisprudenza della Corte di Giustizia, la caratteristica essenziale del rapporto di lavoro nella circostanza che «una persona fornisca, per un certo periodo di tempo, a favore di un’altra e sotto la direzione di quest’ultima, prestazioni in contropartita delle quali riceva una retribuzione» [42]. Per l’effetto, elementi essenziali del rapporto di lavoro consisterebbero nella retribuzione, anche in termini di vantaggi in natura [43], nella subordinazione, da intendersi quale dipendenza dalle scelte del datore di lavoro in ordine a tipo di attività da prestare, retribuzione e, generalmente, condizioni di lavoro [44], ed, infine, nella circostanza che l’attività prestata abbia un valore economico reale ed effettivo, restando, dunque, escluse le attività talmente ridotte da potersi definire meramente marginali ed accessorie [45]. Nell’ambito dell’economia collaborativa, dunque, la valutazione in ordine alla esistenza di un rapporto di lavoro tra piattaforma e prestatore di servizio sottostante deve essere realizzata case by case esaminando, dunque, la presenza di una retribuzione, l’esistenza di un rapporto di subordinazione e [continua ..]

7. Il trattamento fiscale delle attività dell'economia collaborativa

In tema di fiscalità, la comunicazione della Commissione europea fissa il principio generale di assoggettamento alla normativa tributaria degli operatori economici nell’ambito dell’economia collaborativa. D’altro canto, posto che, per quanto s’è detto, la peculiarità di detta “economia” risieda negli strumenti utilizzati, tecnologicamente innovativi e capaci di ridurre i costi di intermediazione, nonché di intersecare domande ed offerte che un tempo viaggiavano “su rette parallele”, non v’è ragione per pervenire ad un meccanismo di detassazione ovvero di particolare favore. L’adempimento degli obblighi fiscali, in tema di economia collaborativa, secondo la Commissione europea, trova ostacoli nella identificazione dei contribuenti e dei redditi imponibili, nella mancanza di informazioni sui prestatori di servizi, nella assenza di pianificazione fiscale aggressiva, nelle differenze delle pratiche fiscali in tutta l’UE e nell’insufficiente scambio di informazioni. La soluzione proposta nella comunicazione, dunque, si concreta nella alfabetizzazione dei funzionari dell’Amministrazione Finanziaria rispetto al fenomeno della collaborative economy. In materia, la soluzione contenuta nella proposta di legge n. 3564 avanzata alla Camera dei Deputati del Parlamento italiano, prevede l’istituzione di una specifica voce di reddito, “da attività di economia della condivisione non professionale”, cui sarebbe destinata un’apposita sezione della dichiarazione redditi, e la diversificazione del regime fiscale secondo la soglia di reddito prodotto (individuato nell’ammontare di € 10.000,00 annui), al di sotto del quale si dovrebbe applicare un’aliquota fissa del 10%, mentre per i redditi superiori a detta soglia è previsto il cumulo con quelli derivanti da lavoro dipendente ovvero autonomo e l’applicazione della corrispondente aliquota. Nella proposta italiana, si prevede, altresì, che i gestori delle piattaforme della collaborazione agiscano quali sostituti di imposta per i redditi conseguiti dagli utenti e si impone, per quei gestori che hanno sede estera, di avere una stabile organizzazione in Italia. Di per certo, la occasionalità dei servizi prestati nell’ambito dell’economia della collaborazione e la ubiquità e non sempre facile [continua ..]

8. Conclusioni

La Commissione europea si propone, a margine delle riflessioni realizzate in tema di disciplina applicabile all’economia collaborativa, di avviare un piano di monitoraggio attraverso indagini periodiche presso consumatori ed imprese in merito all’uso di detta economia, mappatura degli sviluppi normativi negli Stati membri, dialogo con le parti interessate e sintetizzazione dei risultati. La comunicazione appare, dunque, una bozza preliminare di un impegno regolatorio, si spera, più concreto e pragmatico, capace di introdurre efficaci modifiche normative alla regolamentazione esistente e colmare le lacune generate dalle incertezze interpretative nel settore. Di per certo, il processo di armonizzazione deve essere cauto, posto che l’economia collaborativa, per quanto già evidenziato, interessi settori della regolazione nazionale spesso caratterizzati da regimi di riserva di attività a tutela di interessi generali, come, a titolo meramente esemplificativo, la salute, la sicurezza e la stabilità economica. La contemperazione delle esigenze connesse allo sviluppo dell’economia collaborativa, sì tanto valorizzate nella comunicazione della Commissione europea, e di quelle di tutela degli interessi generali che, di volta in volta, legittimano i regimi di riserva esistenti, è attività complessa e da integrarsi con meccanismi di enforcement pubblico di soft law, per un graduale avvicinamento delle singole normative nazionali e per un affinamento delle disposizioni tecniche di settore. Difficile prevedere un intervento più incisivo. La trasversalità che caratterizza l’ambito di interesse della sharing economy non consente di introdurre una normativa comune che riesca a disciplinare gli effetti del fenomeno tout court. La prossima mossa spetterà ai governi ed ai giudici nazionali. Una reazione protezionista dei sistemi e degli istituti conosciuti ed autorizzati ritengo non sarà percorsa e ciò per diversi motivi. Innanzitutto, la velocità con cui il mercato si è adattato a detti nuovi strumenti tecnologici è tale da rendere inverosimile un ritorno al passato, con la previsione di “lacci e lacciuoli” (per scomodare, ingiustamente, Guido Carli e Tommaso Campanella [49]) da legare ai gestori delle piattaforme della collaborazione ed ai prestatori dei servizi. Di poi, la [continua ..]

NOTE