Consiglio di Stato, sez. VI, 28 gennaio 2016, n. 287. Pres. G. Severini. Est. V. Lopilato

«L’universalità del servizio postale deve intendersi nel senso che quanti erogano prestazioni di servizi, benché organizzati in impresa, debbono comunque garantire a chiunque l’effettiva prestazione del servizio, qualunque sia la collocazione geografica della domanda del servizio stesso e a condizioni eque e non discriminatorie e che anche in presenza di un’eventuale situazione di “fallimento del mercato”, l’adeguata soddisfazione generale del servizio resta necessaria e doverosa per ragioni extraeconomiche intrinseche al carattere pubblico del servizio stesso».

«L’esigenza di assicurare il servizio postale universale impone all’ente che ne deve garantire l’attuazione di indicare puntualmente le ragioni delle decisioni di soppressione degli uffici postali; una determinazione che si basa sulla sola esigenza di assicurare l’equilibrio economico è di per se illegittima, dal momento che l’utilità economica diviene così un criterio che ultra vires va ad annullare la rilevanza di una delle ragioni stesse del servizio pubblico, vale a dire l’esigenza, che deve essere garantita in quanto tale, di assicurare a chiunque la ragionevole opportunità di poter fruire delle prestazioni del servizio medesimo, trasformando così il servizio postale in una mera attività di impresa orientata al profitto, in condizioni a quel punto ingiustificabili di monopolio o oligopolio».

TAR Lazio, sez. III Ter, 30 settembre 2016, n. 9986. Pres. G. Lo Presti. Est. M.G. Vivarelli

«La soppressione degli uffici postali sul piano procedurale suppone un’accurata istruttoria comprensiva di una fase di necessaria interlocuzione con gli enti locali interessati e richiede altresì una congrua motivazione idonea a dar conto della specificità del caso concreto e della perdurante sussistenza di prestazioni di servizio universale in favore della cittadinanza anche dopo la chiusura del presidio postale, risultando a tal fine insufficiente un mero rinvio ad atti generali di razionalizzazione approvati dall’autorità di regolazione o a generiche esigenze di equilibrio finanziario che finiscono per risolversi in una mera clausola di stile».

SOMMARIO:

1. Premessa - 2. La liberalizzazione del settore postale tra disciplina europea e diritto interno - 3. Il servizio postale universale - 3.1. Le forme di finanziamento - 4. La 'razionalizzazione' della rete degli uffici postali - 5. Limiti al potere di riorganizzazione del servizio ed esigenze di equilibrio finanziario - 5.1. L'obbligo di una congrua motivazione e di un'istruttoria completa a garanzia dell’adeguatezza del servizio universale - 5.2. Le garanzie procedimentali e la necessaria interlocuzione con gli enti locali - 6. Il recapito a giorni alterni - 7. Considerazioni conclusive - NOTE

1. Premessa

Le sentenze in esame consolidano un orientamento giurisprudenziale che sta progressivamente contribuendo a delineare il quadro regolatorio del servizio postale e in particolare il contenuto degli obblighi del servizio universale. In più occasioni infatti il giudice amministrativo è stato chiamato a sindacare le scelte di razionalizzazione del settore, spesso dettate da ragioni di economicità gestionale, e la loro compatibilità con il perseguimento degli interessi generali e collettivi insiti proprio nel carattere universale del servizio. Le pronunce del Consiglio di Stato e del Tar Lazio che si commentano hanno disposto l’annullamento di una serie di atti adottati da Poste Italiane in qualità di Fornitore del servizio universale, volti a modificare l’orario di apertura o a disporre la chiusura di diversi uffici postali c.d. periferici o marginali, anche laddove il loro mantenimento costituisca un costo elevato per l’ente gestore. L’impugnazione è stata proposta in entrambi i casi dagli enti locali colpiti dalle misure, a tutela della propria comunità e in particolare dell’interesse a mantenere la presenza di uffici postali nel proprio territorio accanto ad un adeguato livello dei servizi da essi erogati.

2. La liberalizzazione del settore postale tra disciplina europea e diritto interno

Per meglio comprendere il significato di tali interventi giurisprudenziali è necessario ricostruire brevemente il quadro normativo vigente a livello europeo e nazionale [1]. La liberalizzazione del servizio postale è avvenuta con maggiore lentezza rispetto ad altri settori [2] e ha trovato il suo primo riferimento normativo nella direttiva 15 dicembre 1997, n. 97/67/CE “Regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio”, successivamente modificata dalle direttive 10 giugno 2002 n. 2002/39/CE e 20 febbraio 2008, n. 2008/6/CE, che hanno proseguito il processo di graduale apertura alla concorrenza dei servizi postali. La prima direttiva ha operato in funzione di armonizzazione e si è limitata a definire un quadro generale di regole comuni e di obiettivi minimi che hanno consentito agli Stati membri di modulare nel tempo il processo di liberalizzazione del settore, gestito in molti casi da un operatore storico e spesso pubblico, nel rispetto del principio del servizio universale. Come per gli altri servizi di interesse economico generale oggetto di liberalizzazione, la creazione di un mercato postale europeo ha presupposto infatti, fin dalle origini, la garanzia di un minimo di prestazioni, accessibili a tutti, in ogni parte del territorio, a condizioni eque e non discriminatorie e secondo un’offerta di qualità. Essa è stata accompagna quindi dall’obbligo, posto in capo ai singoli Stati membri, di assicurare tali servizi anche laddove i bassi volumi della domanda e gli alti costi di esercizio fossero tali da rendere la prestazione antieconomica. È significativo rilevare come la terza direttiva postale, nell’abolire ogni residua forma di riserva o di diritti di esclusiva a partire dalla fine del 2011, abbia riconosciuto e accentuato il ruolo fondamentale del servizio universale  postale e della relativa rete quali strumenti di coesione economica e sociale [3]. Tra i considerando della direttiva stessa viene sottolineato come l’accessibilità e la capillarità del servizio debbano essere garantite in ogni parte del territorio e in particolare nelle zone rurali e montane dove il servizio rappresenta uno strumento di integrazione sociale ed economica nonché una rete infrastrutturale ai fini dell’accesso ai nuovi servizi di comunicazione [continua ..]

3. Il servizio postale universale

Le direttive europee pur riconoscendo la centralità del servizio universale non ne danno una definizione precisa, lasciando alla discrezionalità degli Stati membri il compito di delinearne i confini. Nella dinamicità e mutevolezza della nozione [8] che si declina in modo specifico nei diversi ambiti e che può variare in modo più o meno intenso a seconda dell’evoluzione tecnologica e dei cambiamenti sociali, la delimitazione del servizio universale costituisce una scelta “politica”, frutto dell’interazione di più soggetti e che, sempre più spesso, appare collegata al problema della “sostenibilità” dei costi generati dall’adem­pimento dei relativi obblighi. Rispetto ad altri settori, il servizio universale postale si caratterizza in termini peculiari sia per i connotati che ha progressivamente assunto, sia per il perdurare fino al 2011 della correlazione con l’erogazione dei servizi in regime di riserva legale [9]. L’oggetto del servizio universale postale, così come definito dall’art. 3 del d.lgs. n. 261/1999, è comprensivo della raccolta, del trasporto, dello smistamento e della distribuzione degli invii postali fino a 2 kg e dei pacchi postali fino a 20 kg, oltre che dei servizi relativi alle raccomandate ed assicurate e alla c.d. “posta massiva” (comunicazioni bancarie, bollette e bollettini di pagamento, ecc.). Esso deve essere garantito in via continuativa per tutta la durata dell’anno, ad un prezzo accessibile, con un livello qualitativo determinato. Il servizio universale è affidato ad un Fornitore, che è stato individuato direttamente dallo stesso legislatore in Poste Italiane S.p.A., fino al 2026 [10]. Ogni cinque anni il Ministero dello sviluppo economico verifica, sulla base di un’analisi effettuata dall’Agcom, che l’affidamento del servizio universale a Poste Italiane sia conforme ai criteri di continuità della fornitura, redditività degli investimenti, stato economico e struttura organizzativa dell’impresa e che nello svolgimento dello stesso si registri un miglioramento di efficienza, sulla base di indicatori definiti e quantificati dall’Autorità. ll Fornitore del servizio universale deve garantire una presenza capillare della rete postale, attraverso l’attivazione di un congruo numero di [continua ..]

3.1. Le forme di finanziamento

Il legislatore europeo riconosce che in un contesto di economia aperta la necessità di rispettare la concorrenza e la libertà di iniziativa economica dei privati costituisce una risorsa ma anche una sfida per la sostenibilità del costo del servizio universale. Tale preoccupazione nel settore postale ha consentito per lungo tempo di giustificare misure di compensazione a favore del Fornitore del servizio universale per la copertura degli oneri derivanti dagli obblighi del servizio stesso. La Corte di Giustizia europea ha in più occasioni ritenuto compatibili con il Trattato sia il mantenimento o l’attribuzione di diritti in esclusiva, sia la previsione di forme di compensazione tra attività redditizie e non redditizie che possono restringere se non addirittura impedire la concorrenza, nella misura in cui ciò consenta all’ente gestore del servizio universale di completare il processo di adattamento dei propri servizi e delle proprie risorse umane a condizioni di maggiore concorrenza, «senza compromettere l’equilibrio finanziario e quindi senza compromettere la salvaguardia del servizio universale» [14]. La giurisprudenza europea ha peraltro precisato che per ammettere misure di compensazione non è necessario che risulti minacciato l’equilibrio economico finanziario o la redditività economica dell’impresa incaricata del servizio universale nel suo complesso: è sufficiente che la loro assenza pregiudichi «l’adempimento delle specifiche funzioni di servizio universale o che non sia possibile adempiere alla funzioni di interesse generale in condizioni economicamente accettabili» [15]. Senza poter analizzare in questa sede la complessa questione dell’esatta qualificazione di tali forme di compensazione e dell’ammissibilità di alcune forme di aiuto di Stato ritenute compatibili con il Trattato, è opportuno sottolineare, ai fini dell’indagine condotta, che esiste un nesso inscindibile tra l’e­quilibrio economico finanziario del fornitore del servizio universale e l’ade­guatezza - oltre che la qualità - delle prestazioni erogate dal medesimo, che deve essere salvaguardato. Per questo motivo, abolita ogni forma di riserva legale e realizzata la piena apertura al mercato postale, il problema della sostenibilità dei costi del servizio universale diventa quanto mai [continua ..]

4. La 'razionalizzazione' della rete degli uffici postali

La presenza e il mantenimento di un adeguato numero di uffici postali sul territorio nazionale rappresenta uno degli obblighi di servizio universale più importanti in quanto garantisce la fruibilità del servizio postale su tutto il territorio nazionale, comprese le zone più lontane e disagiate. Il criterio guida per la distribuzione degli uffici postali è stato indicato dal decreto del Ministro dello sviluppo economico del 7 ottobre 2008 ed è costituito dalla «distanza massima di accessibilità al servizio» espressa nei chilometri percorsi dall’utente per recarsi al presidio postale più vicino [21]. Tale criterio generale è stato quindi integrato dalla delibera dell’AGCOM n. 342/2014 sui punti di accesso alla rete postale, che ha introdotto disposizioni più specifiche a tutela degli utenti che abitano nelle aree remote del Paese, quali le «isole minori» e le «zone rurali e montane», individuate come «situazioni particolari» per la natura del territorio e per la scarsa densità abitativa e meritevoli di specifica considerazione nell’ambito del servizio postale universale. Infatti proprio al fine di garantire un livello di servizio adeguato in tali aree, la delibera introduce specifici divieti di chiusura degli uffici postali nei comuni rurali che rientrano anche nella categoria dei comuni montani e nelle isole minori laddove l’ufficio costituisca l’unico presidio postale. La garanzia di una presenza capillare degli uffici postali è temperata dalla necessità di assicurare un contenimento dei costi e una efficiente gestione del servizio. A tale proposito il Contratto di programma [22] tra Poste Italiane e il Mise che regola il rapporto tra il Fornitore del servizio postale universale e lo Stato Italiano prevede, tra gli impegni che Poste Italiane deve rispettare, l’ob­bligo di trasmettere annualmente all’Agcom l’elenco degli uffici postali che non garantiscono condizioni di equilibrio economico, unitamente al piano di intervento per la progressiva razionalizzazione della loro gestione. Tale piano deve indicare i criteri seguiti nella pianificazione e quantificare i minori costi e la diminuzione degli oneri di servizio universale resi possibili con la razionalizzazione, ovviamente nel rispetto dei criteri di distribuzione [continua ..]

5. Limiti al potere di riorganizzazione del servizio ed esigenze di equilibrio finanziario

La giurisprudenza amministrativa in più occasioni, pur riconoscendo a Poste Italiane il potere di riorganizzazione aziendale quale espressione della sua più generale capacità e autonomia imprenditoriale, ha posto una serie di limiti alle  scelte di politica industriale della società, proprio attraverso l’elabora­zione di un preciso significato del servizio postale universale postale e degli obblighi ad esso sottesi. Sullo sfondo vi è l’affermazione del carattere ineludibile del servizio universale e la qualificazione, non sempre precisa e consapevole, del servizio postale universale come un servizio pubblico tout court, la cui garanzia deve essere  anteposta a qualsiasi altra esigenza, cui si sommano tutte le contraddizioni, che in questa sede non è possibile affrontare, derivanti dalla natura sostanzialmente pubblica del Fornitore del servizio universale che è chiamato tuttavia a competere come un operatore economico in un mercato fortemente regolato.

5.1. L'obbligo di una congrua motivazione e di un'istruttoria completa a garanzia dell’adeguatezza del servizio universale

L’elemento che emerge dalle due pronunce in esame è la necessità che le scelte di razionalizzazione, soprattutto laddove sfociano nella decisione di chiusura di un ufficio postale, devono essere sorrette da una congrua motivazione [24] e da un altrettanto completa e approfondita istruttoria, al fine di consentire di verificare se la modifica del sistema di distribuzione degli uffici mantenga o meno inalterate le garanzie per i cittadini di accesso ad un servizio di interesse economico generale. Nel declinare tale assunto la sentenza del Consiglio di Stato non solo ha precisato che debbano essere individuate e specificate puntualmente le ragioni che giustificano la soppressione, ma che la sola esigenza di assicurare l’equilibrio finanziario del gestore non costituisce di per se una ragione sufficiente a legittimare la misura. La giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di affermare, con orientamento ormai consolidato e conforme, che una motivazione «incentrata sul solo dato economico dell’asserita impossibilità di garantire condizioni di equilibrio, risulta piuttosto generica... e potrebbe valere, del tutto in astratto, per un numero indefinito ed assai elevato di uffici postali dislocati sul tutto il territorio nazionale  , tanto da ridursi a mera clausola di stile»[25]. Oltre a censurare la genericità della motivazione, il ragionamento seguito dai giudici di Palazzo Spada nella sentenza in esame ha delle implicazioni ulteriori e sostanziali. Innanzitutto si afferma che il criterio dell’economicità non può essere inteso in senso assoluto e preminente, perché altrimenti andrebbe «ad oscurare la rilevanza di una delle ragioni stesse del servizio pubblico, vale a dire l’esigenza, che dev’essere garantita in quanto tale, di assicurare a chiunque la ragionevole opportunità di poter fruire delle prestazioni del servizio medesimo». Ma soprattutto il Consiglio di Stato si spinge a sostenere che, «ove il servizio postale non dovesse tenere in adeguato conto di siffatte ragioni e della loro preminenza quand’anche – in ipotesi – in concreto antieconomiche, cesserebbe per ciò solo di essere un vero e proprio servizio pubblico, e regredirebbe ad essere mera attività di impresa orientata al solo profitto, in condizioni (a quel punto ingiustificabili) di monopolio od [continua ..]

5.2. Le garanzie procedimentali e la necessaria interlocuzione con gli enti locali

Come abbiamo già avuto modo di sottolineare, nel procedimento in cui si articolano le decisioni di razionalizzazione degli uffici postali occorre garantire la piena partecipazione degli enti locali interessati: è in sostanza necessario assicurare un confronto diretto con le autorità locali, in quanto le decisioni non riguardano un singolo rapporto di utenza ma hanno effetti generali su un’intera comunità. Il problema è che non è chiaro quali siano gli effetti e il grado di un adeguato coinvolgimento di tali soggetti. Sul punto la giurisprudenza amministrativa ha assunto posizioni contraddittorie. Una prima tesi garantisce maggiormente gli interessi delle comunità locali interessate, in quanto fa discendere dal Contratto di programma in capo a Poste Italiane non soltanto un onere di  comunicazione del piano all’Au­torità di regolazione, ma altresì l’obbligo di una valutazione congiunta delle scelte che «impone inequivocabilmente una previa intesa con l’Ente locale» [29]. Attraverso tale atto, Poste Italiane si sarebbe autovincolata alla concertazione con gli enti locali quale declinazione “forte” del generale principio di leale collaborazione. In senso opposto, alcuni TAR ritengono che dalla normativa di settore, anche se integrata dal contratto di programma, non derivi alcun obbligo di concertazione né che sia necessario aprire una fase di codecisione affidata alle autorità comunali. L’onere che grava su Poste Italiane sarebbe assolto attraverso la mera trasmissione all’Autorità di regolazione del piano di razionalizzazione con l’elenco degli uffici da chiudere [30]. Infine, si colloca in una posizione intermedia quella giurisprudenza, di cui la sentenza del  Tar Lazio in commento costituisce espressione, che, richiamandosi  alla funzione collaborativa della partecipazione procedimentale, , ritiene che il confronto con l’ente locale sia pienamente assicurato da incontri e interlocuzioni tra le parti in fase istruttoria [31]. L’intervento degli enti locali avrebbe una funzione  conoscitiva, idonea a rappresentare situazioni o interessi estranei o  ignoti al gestore del servizio e capaci quindi di arricchire le ragioni poste a fondamento della decisione  finale [32]. È necessario dunque [continua ..]

6. Il recapito a giorni alterni

Il servizio universale deve essere assicurato in via continuativa, in particolare 5 giorni a settimana, salvo la possibilità di una deroga, che inizialmente, in piena conformità alla direttiva comunitaria [34], poteva operare solo in circostanze o condizioni geografiche eccezionali e interessare una porzione limitata della popolazione. Tuttavia la legge di stabilità del 2015 ha ampliato le possibilità di derogare all’obbligo di consegna quotidiana in presenza di una pluralità di fattori strutturali e geografici puntuali - e non necessariamente eccezionali - e ne ha esteso l’ambito massimo di applicazione da un ottavo fino ad un quarto [35] della popolazione nazionale [36]. Il legislatore ha previsto quindi che il nuovo Contratto di programma, relativo al quinquennio 2015-2019, possa disporre l’introduzione di “misure di rimodulazione” della frequenza di erogazione dei servizi e che tali misure possano interessare l’intero territorio nazionale. Proprio in seguito alle richiamate disposizioni, Agcom ha autorizzato le modalità di consegna a giorni alterni degli invii postali (del. n. 395/15/CONS). Nell’esercizio di tale potere strettamente vincolato l’Autorità ha ritenuto sussistenti le particolari situazioni infrastrutturali e geografiche atte a giustificare la deroga, consentendo di fatto ampie restrizioni alla modalità di consegna per tutti i comuni aventi popolazione inferiore ai 30.000 abitanti non compresi nelle aree metropolitane. L’unica eccezione alla nuova rimodulazione è rappresentata dall’invio di prodotti editoriali in abbonamento, come quotidiani o periodici, rispetto ai quali deve essere garantito il diritto all’informazione in modo continuativo e il conseguente accesso non interrotto alle relative testate. Riguardo a tale ipotesi è stato previsto che Poste Italiane faccia un’apposita offerta commerciale al fine di assicurare la fornitura adeguata del servizio. La delibera e le decisioni di Poste Italiane che ne hanno costituito attuazione, hanno dato origine ad un ampio contenzioso che ha portato il TAR Lazio [37]  a disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia Europea, al fine di accertare la conformità della normativa italiana  alle disposizioni del diritto eurounitario che tutelano i diritti degli utenti del servizio postale [continua ..]

7. Considerazioni conclusive

La giurisprudenza esaminata fissa alcuni punti fermi nel dibattito che sta accompagnando la rimodulazione di servizio universale postale e consente di fare alcune riflessioni. Viene innanzitutto a delinearsi un nucleo rigido non solo di prestazioni, ma anche di modalità di erogazione del servizio universale, che sono sottratte alla disponibilità delle pubbliche amministrazione e degli operatori economici. Il perimetro del servizio universale è variabile e mutevole per la sua stessa natura, in funzione del contesto tecnico-economico e sociale e delle esigenze degli utenti, ma al suo interno esiste un contenuto a cui non si può rinunciare senza che venga meno la sua stessa ragione d’essere insieme ai diritti dei cittadini-utenti [39]. La prevalenza e la necessaria garanzia di tale elemento trova fondamento proprio nel diritto dell’Unione, ampiamente richiamato nelle sentenze in esame, che nel settore postale «offre ai cittadini un livello di protezione più elevato rispetto a quello tradizionalmente dispensato dalle discipline nazionali ed opera come un effettivo promotore e garante dei diritti dei cittadini-consu­ma­tori» [40]. Il diritto dell’Unione Europea e la direttiva sui servizi postali non rappresentano dunque un ostacolo alla presenza e al mantenimento di tali garanzie, ma attribuiscono agli Stati membri la flessibilità necessaria per adattare l’erogazione del servizio universale alle specificità locali e nazionali. Lo stesso Parlamento europeo in una recente risoluzione “sull’applicazione della direttiva sui servizi postali”, [41] dopo aver preso atto che il campo di applicazione dell’obbligo di servizio universale è stato progressivamente limitato, ha invitato gli Stati membri a migliorare la copertura geografica e l’accessibilità ai servizi postali, «specialmente nel caso dei cittadini con disabilità e delle persone con mobilità ridotta e di quanti risiedono in zone remote», garantendo altresì la consegna e il ritiro per cinque giorni a settimana per ogni cittadino europeo. In tale contesto il Parlamento ha ribadito la necessità di estendere e garantire l’indipendenza delle autorità di regolazione che hanno come obiettivo fondamentale proprio la garanzia del servizio universale sostenibile. La sostenibilità suppone la [continua ..]

NOTE