Rivista della Regolazione dei MercatiE-ISSN 2284-2934
G. Giappichelli Editore

Dopo Lexitor, i “chiaroscuri” della sentenza n. 263/2022 della Corte costituzionale (di Andrea Morrone, Professore ordinario di diritto costituzionale, Alma Mater Studiorum – Università di Bologna e Beatrice Sboro, Dottoranda di ricerca in diritto costituzionale, Alma Mater Studiorum – Università di Bologna)


Dopo la sentenza Lexitor della Corte di giustizia – che ha determinato un incremento dei costi sostenuti dai finanziatori in caso di rimborso anticipato da parte del debitore – si è acceso un forte dibattito in dottrina sule conseguenze economiche delle pronunce interpretative rese in via pregiudiziale ex art. 267 TFUE in virtù della loro portata retroattiva. Il legislatore italiano ha cercato di tutelare i finanziatori da tale inconveniente con una norma di diritto intertemporale che ha posticipato l'ingresso della regola Lexitor nell’ordinamento italiano; tuttavia, detta norma è stata dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 263/2022. L'articolo analizza la questione a partire da quest'ultima pronuncia, con l’obiettivo di contestualizzarla alla luce della direttiva 2008/48/CE, della dottrina degli effetti diretti e del bilanciamento sotteso alla sentenza Lexitor. All’esito di una disamina degli aspetti problematici della vicenda, gli autori tentano di mettere in luce le ragioni ostative ad un rinvio pregiudiziale da parte della Corte costituzionale volto ad ottenere una legittimazione del differimento degli effetti di Lexitor, pur ipotizzato da parte della dottrina.

After Lexitor, lights and shades of the decision no. 263/2022 of the ICC

The Lexitor case decided by the ECJ – which caused an increase of the costs bore by creditors in case of an early repayment of the debt – brought up the issues connected to the economic consequences of interpretative decisions of the ECJ, which are endowed with retroactive effects. The Italian legislator tried to solve this issue and guarantee creditors’ interests through an intertemporal norm that postponed the introduction of the principle set out in the Lexitor case in the Italian legal system. The decision no. 263/2022 of the ICC, however, declared this norm unconstitutional. This article examines the issue and tries to contextualize said decision of the ICC in the light of the Directive 2008/48/EC, of the direct effect doctrine and of the balancing test of the Lexitor decision. Through the analysis of the problematic aspects of the case, the authors try to emphasize the reasons why a preliminary ruling to the ECJ activated by the ICC in order to legitimate the decision of the Italian legislator, supported by some authors, was not appropriate in this case.

MASSIME

Massima n. 45244. Il dovere di attenersi ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia al­l’Unione europea ricomprende le sentenze rese dalla CGUE in sede interpretativa, in conformità al ruolo che l’art. 19, par. 1, del Trattato sull’Unione europea le assegna, anche per le sentenze che dichiarano l’invalidità di un atto dell’Unione, dal momento che la sentenza pregiudiziale ha valore non costitutivo bensì puramente dichiarativo, con la conseguenza che i suoi effetti risalgono, in linea di principio, alla data di entrata in vigore della norma interpretata. In virtù degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., la Corte costituzionale è garante del rispetto di tali vincoli e, pertanto, deve dichiarare l’illegittimità costituzionale di una norma che contrasta con il contenuto di una direttiva, come interpretata dalla Corte di giustizia in sede di rinvio pregiudiziale, con una sentenza dotata di efficacia retroattiva.

Massima n. 45245. È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 16, par. 1, della direttiva 2008/48/CE, come interpretato dalla CGUE nella sentenza Lexitor, l’art. 11-octies, comma 2, del d.l. n. 73 del 2021, come conv., limitatamente alle parole «e le norme secondarie contenute nelle disposizioni di trasparenza e di vigilanza della Banca d’Italia». La disposizione censurata dal Tribunale di Torino, sez. prima civile, sostituendo il precedente art. 125-sexies t.u. bancario, in termini strettamente fedeli alla sentenza Lexitor, modifica la disciplina dei prestiti del consumatore e disciplina il rimborso anticipato, prevedendo che il consumatore abbia conseguentemente diritto alla riduzione non solo dei costi recurring, ma anche di quelli relativi alle attività finalizzate alla concessione del prestito, integralmente esaurite prima della eventuale estinzione anticipata (costi c.d. up-front). Tuttavia, il rinvio previsto alle norme secondarie della Banca d’Italia, le quali avallano l’interpretazione riferita unicamente al rimborso dei costi recurring, si pone in contrasto con la indicata sentenza CGUE, che non dispone alcuna modulazione temporale dei suoi effetti. In tal modo la norma censurata utilizza una tecnica qualificata in termini di completamento prescrittivo della norma primaria da parte di quella subprimaria, per cui è una disposizione primaria successiva a integrare il contenuto normativo di una disposizione primaria precedente mediante il rinvio a norme di rango secondario. In definitiva, attraverso il rinvio a precise norme regolamentari [continua..]

SOMMARIO:

1. Introduzione - 2. Il quadro normativo e giurisprudenziale. La sentenza Lexitor della Corte di giustizia - 3. Il c.d. decreto Sostegni-bis e la sentenza n. 263/2022 della Corte costituzionale - 4. L’annullamento era l’unica strada percorribile? La via stretta della disapplicazione - 5. I dubbi degli interpreti sulla decisione della CGUE - 6. Il peso dei valori in gioco e il bilanciamento della Corte costituzionale - 7. Gli ostacoli ad un rinvio pregiudiziale da parte della Consulta - 8. Conclusioni - NOTE


1. Introduzione

Con la sentenza n. 263/2022 la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo circoscrivere ai soli costi c.d. recurring il diritto alla riduzione del costo totale del credito in caso di restituzione anticipata da parte del consumatore nei contratti di finanziamento sottoscritti anteriormente all’entrata in vigore della l. n. 106/2021, che ha convertito in legge il d.l. n. 73/2021 (c.d. decreto Sostegni-bis). L’illegittimità riguarda l’art. 11-octies c. 2 del decreto-legge, nella parte in cui esso richiama le disposizioni di trasparenza e vigilanza della Banca d’Italia contrarie alla sentenza Lexitor della Corte di giustizia (CGUE) [1] ai fini dell’inter­pretazione dell’art. 125-sexies c. 1 del d.lgs. n. 385/1993 (c.d. Testo Unico Bancario, d’ora in avanti: “TUB”). La ragione risiede essenzialmente nel fatto che il legislatore, attraverso una disposizione di diritto intertemporale, ha regolato autonomamente gli effetti della pronuncia richiamata venendo meno al­l’obbligo di conformarsi alle sentenze della CGUE. Dopo una breve ricostruzione della vicenda, in questa nota cercheremo di approfondire tre aspetti: i) il sindacato accentrato della Corte costituzionale alla luce dell’efficacia della direttiva 2008/48/CE; ii) le criticità e le ricadute applicative della sentenza Lexitor della CGUE, sia per quel che attiene al bilanciamento tra gli interessi dei finanziatori e quelli dei consumatori che per quanto riguarda le conseguenze dell’efficacia retroattiva delle sentenze europee sul legittimo affidamento degli operatori nazionali; iii) l’ipotesi di un rinvio pregiudiziale alla CGUE da parte della Corte costituzionale.


2. Il quadro normativo e giurisprudenziale. La sentenza Lexitor della Corte di giustizia

Nell’ambito del diritto europeo la materia del credito al consumo è regolata dalla direttiva 2008/48/CE, che ha abrogato la previgente direttiva 87/102/CEE. La nuova disciplina prevede, all’art. 16, il diritto del consumatore all’adempimento anticipato degli obblighi derivanti dal contratto. In questi casi, al consumatore è garantita una «riduzione del costo totale del credito, che comprende gli interessi e i costi dovuti per la restante durata del contratto» [2], mentre al creditore spetta «un indennizzo equo ed oggettivamente giustificato per eventuali costi direttamente collegati al rimborso anticipato del credito (…)». L’ordinamento italiano ha recepito detta direttiva mediante il d.lgs. n. 141/2010, che ha sostituito il Capo II del Titolo VI del TUB. L’art. 125-sexies, con una formulazione quasi identica al menzionato art. 16 della direttiva 2008/48/CE, prevedeva il diritto alla riduzione del costo totale del credito, «pari all’importo degli interessi e dei costi dovuti per la vita residua del contratto». A partire dall’entrata in vigore della nuova normativa, la giurisprudenza di merito e l’Arbitro bancario finanziario (d’ora in avanti: “ABF”) hanno ritenuto che l’inciso «per la vita residua del contratto» fosse da interpretare nel senso che il diritto alla riduzione potesse includere esclusivamente i costi correlati alla durata del contratto (c.d. costi recurring), restando esclusi i costi sostenuti dal consumatore all’avvio del contratto di finanziamento e non soggetti a maturazione (c.d. costi up-front). L’emersione di prassi abusive nelle pratiche di finanziamento – consistenti nello “svuotamento” dei costi recurring, con contestuale incremento di quelli up-front non soggetti a riduzione – la Banca d’Italia ha reagito adottando delle disposizioni in materia di trasparenza dei contratti di finanziamento [3]; tale normativa secondaria, oltre a prescrivere la quantificazione trasparente e dettagliata dell’imputazione dei costi nei contratti di credito al consumo, ha altresì avallato l’interpretazione dell’art. 125-sexies invalsa nella prassi. È in questo quadro che si inserisce l’intervento della CGUE. Su rinvio pregiudiziale di un tribunale polacco ai sensi dell’art. 267 TFUE, il giudice del­l’Unione ha [continua ..]


3. Il c.d. decreto Sostegni-bis e la sentenza n. 263/2022 della Corte costituzionale

Anche il legislatore italiano si è attivato per adeguare la normativa interna alla pronuncia della Corte di giustizia, intervenendo con l’art. 11-octies del d.l. n. 73/2021 ad innovare la formulazione dell’art. 125-sexies TUB per chiarirne la portata. Il nuovo articolo 125-sexies parla di diritto alla riduzione, «in misura proporzionale alla vita residua del contratto, degli interessi e di tutti i costi compresi nel costo totale del credito, escluse le imposte». Accanto all’ade­guamento alla sentenza Lexitor, tuttavia, il legislatore ha introdotto al c. 2 del­l’art. 11-octies una disposizione di diritto intertemporale che prescrive l’appli­cabilità della versione aggiornata dell’art. 125-sexies ai soli contratti sottoscritti successivamente al 25 luglio 2021 (data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge in parola), mentre ai rimborsi anticipati dei contratti sottoscritti in data antecedente «continuano ad applicarsi le disposizioni dell’articolo 125-sexies (…) e le norme secondarie contenute nelle disposizioni di trasparenza e di vigilanza della Banca d’Italia vigenti alla data della sottoscrizione dei contratti». È la disposizione da ultimo menzionata a formare oggetto della questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale di Torino dinanzi alla Corte costituzionale. Anzitutto, secondo la ricostruzione del rimettente, la novella avrebbe introdotto un’indebita limitazione temporale degli effetti della sentenza Lexitor venendo meno agli obblighi imposti dall’appartenenza all’Unione europea e, dunque, dagli artt. 11 e 117 Cost. In secondo luogo, la norma produrrebbe un’indebita disparità di trattamento tra i consumatori che abbiano sottoscritto il contratto di finanziamento prima dell’entrata in vigore della l. n. 106/2021 e quelli che invece abbiano stipulato tali contratti dopo la medesima data, in violazione dell’art. 3 Cost. La Corte costituzionale è intervenuta sulla questione con la sentenza n. 263/2022 richiamata all’inizio. Va ricordato che le sentenze del giudice dell’Unione – cui gli Stati membri hanno l’obbligo di adeguarsi – sono dotate di efficacia dichiarativa e producono effetti che retroagiscono alla data di entrata in vigore della norma oggetto del quesito, come se quest’ultima avesse stabilito [continua ..]


4. L’annullamento era l’unica strada percorribile? La via stretta della disapplicazione

Ci si potrebbe chiedere perché, nel caso in esame, la Corte abbia scelto di procedere con una sentenza di annullamento erga omnes anziché dichiarare la questione inammissibile e suggerire al Tribunale di Torino la disapplicazione del c. 2 dell’art. 11-octies contenente la disposizione di diritto intertemporale censurata. Com’è noto, la CGUE ha ammesso che anche le direttive, al pari dei Trattati [13], possano produrre effetti diretti qualora non siano state recepite correttamente o non sia stato rispettato il termine di scadenza fissato per l’attuazione [14] ovvero qualora le norme in esse contenute siano sufficientemente precise ed incondizionate [15]. Tali effetti, tuttavia, possono operare esclusivamente in senso verticale, dai cittadini nei confronti degli Stati membri [16], e non anche in senso orizzontale (e cioè nelle controversie tra privati) [17]. Nel caso di specie, quindi, non solo la direttiva 2008/48/CE non potrebbe – in nessun caso – operare direttamente in una controversia orizzontale come quella tra un finanziatore ed un consumatore, ma ad essa non è stata neppure riconosciuta efficacia diretta. Ciò basterebbe ad escludere la possibilità di disapplicare la normativa interna con essa incompatibile, nonostante alcune ricostruzioni in dottrina [18] e in giurisprudenza [19] abbiano comunque dimostrato una certa apertura in tal senso in ragione della portata sufficientemente precisa attribuita dalla CGUE all’art. 16 [20]. Stando così le cose, la sentenza Lexitor pare allora piuttosto aver determinato la necessità di verificare la possibilità di reinterpretare l’art. 125-sexies del TUB in conformità al principio espresso dalla CGUE [21]. L’operazione non è apparsa particolarmente problematica in relazione alla vecchia formulazione della disposizione, attesa la quasi identità testuale tra l’art. 16 della direttiva e l’art. 125-sexies del TUB. La questione si è complicata, com’è evidente, dopo l’entrata in vigore della novella del 2021: la stessa giurisprudenza della CGUE, infatti, è ferma nel ritenere che il dovere di adeguare il diritto nazionale a quello europeo in via interpretativa non possa spingersi sino ad un’interpretazione contra legem [22]. In dottrina alcuni autori hanno cercato di risolvere tale [continua ..]


5. I dubbi degli interpreti sulla decisione della CGUE

In disparte ogni considerazione sugli aspetti contrattuali toccati dal principio Lexitor, può essere utile in questa sede richiamare alcune questioni applicative legate alla pronuncia della CGUE. Il passaggio è necessario per comprendere se fosse possibile, come sostenuto da alcuni commentatori, un rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE ad opera della Corte costituzionale per chiarire alcuni aspetti problematici della vicenda (infra §6). Per rispondere vanno considerati i margini interpretativi tanto della sentenza Lexitor, quanto della nostra Costituzione. Cominciamo dalla prima questione. Le critiche a Lexitor avanzate da parte della dottrina si legano a considerazioni per un verso sostanziali o di merito, per altro verso formali o di sistema. La sentenza Lexitor, come anticipato, ruota attorno a tre argomenti. Il primo è relativo alla formulazione letterale dell’art. 16 della direttiva, che nelle sue diverse versioni linguistiche presenta margini di ambiguità che, secondo la CGUE, non consentono di individuare un’unica soluzione interpretativa; il secondo e il terzo sono legati alla ratio sottesa alla direttiva, sia in prospettiva storica (cioè, guardando alle differenze con la previgente disciplina) che in prospettiva teleologica (considerando l’intento del legislatore europeo di fornire una maggiore tutela ai consumatori nell’ambito del credito al consumo). Sul versante delle critiche di merito, un primo gruppo di considerazioni si è incentrato sull’argomento letterale. Qualcuno ha criticato la pronuncia del giudice di Lussemburgo sostenendo che diverse versioni linguistiche dell’art. 16 suggeriscono che il legislatore europeo abbia «indubbiamente» inteso limitare ai soli costi soggetti a maturazione la riduzione del costo totale del credito [28]. La lettera della disposizione, in altre parole, non parrebbe lasciare spazio a dubbi interpretativi come invece ritenuto dalla CGUE. Altri hanno ritenuto l’ar­gomento letterale della CGUE poco convincente in quanto apparentemente motivato da una confusione tra la littera legis e i potenziali comportamenti abusivi dei finanziatori. In particolare, si è sostenuto che la CGUE, con l’in­tento di scoraggiare questi ultimi rispetto a prassi di incremento dei costi up-front, abbia finito per far prevalere un’interpretazione illogica dell’art. 16 della direttiva [29] [continua ..]


6. Il peso dei valori in gioco e il bilanciamento della Corte costituzionale

Le questioni sorte intorno a Lexitor di cui si è dato conto si sono riflesse sulla declaratoria di incostituzionalità dell’art. 11-octies c. 2 del d.l. 73/2021. Due gli aspetti che vale la pena richiamare. Da un lato, la critica al bilanciamento di interessi effettuato dalla CGUE si è riversata sulla decisione della Corte costituzionale, che ha ritenuto recessivo l’interesse dei finanziatori rispetto all’obbligo di conformarsi alle pronunce del giudice europeo [37]. Da questo punto di vista, si è ritenuto che il richiamo della Corte costituzionale al principio espresso nella sentenza Dansk Industri [38] – secondo cui il legittimo affidamento e la certezza del diritto non possono comunque consentire al giudice comune di sottrarsi alla disapplicazione o all’adeguamento in via interpretativa del diritto nazionale – non fosse necessariamente pertinente nel caso di specie. La sentenza richiamata, infatti, concerne la diretta applicabilità del principio di non discriminazione, che non soggiace ai limiti della dottrina degli effetti diretti (si tratta di quei temperamenti al divieto per le direttive di produrre effetti diretti orizzontali elaborati dalla Corte di giustizia a partire dalla sentenza Mangold [39]). Dall’altro lato, annullare con effetti retroattivi una disposizione come quella de qua senza valorizzare l’avvenuta violazione di parametri interni diversi dagli artt. 11 e 117 Cost. è sembrato ad alcuni in grado di determinare l’attribuzione di efficacia orizzontale alla direttiva 2008/48/CE e quindi, paradossalmente, una potenziale violazione del diritto europeo [40]. Tali considerazioni hanno spinto alcuni dei primi commentatori a ritenere, come accennato, che nel caso in esame sarebbe stato opportuno un rinvio pregiudiziale ad opera della Corte costituzionale. Il dialogo con Lussemburgo, infatti, avrebbe dato la possibilità alla Corte di giustizia non solo di prendere in considerazione le conseguenze economiche di Lexitor, se del caso con un overruling della propria giurisprudenza sulla modulazione degli effetti temporali delle proprie decisioni [41], ma anche di chiarire gli aspetti più ambigui della dottrina degli effetti diretti. Pare fuor di dubbio che tutte le proposte in questo senso suggeriscano che un rinvio pregiudiziale avrebbe potuto consentire di salvare l’art. 11-octies c. 2 dalla declaratoria di [continua ..]


7. Gli ostacoli ad un rinvio pregiudiziale da parte della Consulta

Al di là dei dubbi, c’erano davvero i presupposti per un rinvio pregiudiziale? La nostra Corte costituzionale ha fatto ricorso a questo strumento soprattutto quando vengono in rilievo conflitti di valore che potrebbero mettere a repentaglio il contenuto identificativo della Costituzione. In questo caso, invece, non ci sembra che la tutela del legittimo affidamento, in rapporto al contrapposto interesse alla tutela del contraente debole, possa considerarsi alla stregua di un controlimite all’integrazione sovranazionale, la cui possibile lesione in concreto – peraltro tutta da dimostrare – avrebbe imposto l’apertura di un dialogo diretto tra il nostro Custode dei valori costituzionali e la CGUE. Resta, allora, l’alternativa di utilizzare il rinvio per indurre i giudici di Lussemburgo a farsi carico dei problemi applicativi di Lexitor individuati in dottrina. Una tale soluzione, tuttavia, avrebbe dovuto superare la prova della sua coerenza con le indicazioni provenienti dalla Corte costituzionale in materia di rapporti tra ordinamento interno e ordinamento sovranazionale. Come noto, il punto di equilibrio tra sindacato accentrato e disapplicazione è stabilito nella storica sentenza n. 170/1984, che ha statuito che le antinomie tra norme nazionali e norme europee sono destinate ad essere risolte alternativamente: i) attraverso la disapplicazione della norma interna (secondo la dottrina Simmenthal [42]) nel caso in cui la norma europea violata sia dotata di efficacia diretta; ii) attraverso una declaratoria di incostituzionalità in caso contrario. Peraltro, alla luce della “precisazione” contenuta nel celebre (nonché discusso) obiter dictum della sentenza n. 269/2017 successivamente sviluppato in diverse pronunce [43], va tenuto a mente che la violazione da parte di una norma nazionale di diritti fondamentali tutelati sia dalla Costituzione che dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea postula un intervento erga omnes della Corte costituzionale, eventualmente coinvolgendo ove opportuno la Corte di giustizia [44]. Appare proprio quest’ultimo il punto decisivo che consente di collocare la vicenda in esame su un piano diverso rispetto ai casi in cui la Corte costituzionale ha scelto in passato di rapportarsi direttamente con la Corte di giustizia. È utile ricordare che le occasioni che hanno portato la Corte ad attivare un rinvio [continua ..]


8. Conclusioni

La vicenda Lexitor ha mostrato i contorni molto complessi della dialettica tra le due legalità costituzionale ed europea. La Corte costituzionale ha consolidato il proprio orientamento, che ammette il giudizio accentrato in luogo del dialogo diretto tra CGUE e giudici comuni quando c’è una norma europea non autoapplicativa e che, secondo il suo apprezzamento, non desta dubbi interpretativi. Nella fattispecie, la decisione interpretativa della CGUE ha imposto l’adeguamento del diritto interno al diritto europeo e la Consulta ha annullato la norma interna ritenuta “inadeguata”, senza alternative credibili. L’aspetto più rilevante appare il fatto che il diritto europeo non può essere re-interpretato dai giudici nazionali dopo l’intervento chiarificatore del giudice europeo, né i legislatori degli Stati membri possono differire gli effetti delle pronunce di quest’ultimo. Ciò vale anche quando, come in effetti è stato ipotizzato in dottrina rispetto alla vicenda in commento, all’orizzonte si intraveda la possibilità di un cambio di orientamento da parte della CGUE [48]. Vero infatti è che la pronuncia Unicredit sopra menzionata si è mossa in una direzione opposta rispetto a Lexitor nell’ambito del credito immobiliare. Vero è altresì che in cantiere vi è una nuova direttiva sul credito al consumo che potrebbe abrogare la direttiva 2008/48/CE e che, rispetto alla prima versione – conforme a Lexitor – la Commissione per il Mercato Interno e la Protezione dei Consumatori presso il Parlamento europeo (IMCO) ha presentato un emendamento volto a ripristinare la distinzione tra costi recurring e up-front per escludere questi ultimi dalla riduzione in caso di rimborso anticipato [49]. Da un lato, però, ritenere poco convincente una regola stabilita a Lussemburgo (che non tocca, peraltro, il tema dei controlimiti, come si dirà tra poche righe) o ipotizzare che la sentenza Unicredit e una potenziale riforma della disciplina abbiano posto le basi per una maggior flessibilità rispetto al principio Lexitor non è sufficiente per sostenere che il legislatore nazionale abbia il diritto di bloccare l’ingresso di un principio, così stabilito dal Custode del diritto europeo, nell’ordinamento interno superando positivamente il vaglio di costituzionalità. [continua ..]


NOTE