SOMMARIO:

1. Introduzione - 2. Le incertezze quanto alle sovvenzioni estere nei trattati dell’OMC - 3. Il diritto dell’Unione europea tra aiuti di Stato e sovvenzioni - 4. Il Regolamento (UE) 2022/2560 sulle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno - 5. Considerazioni sulla nozione di sovvenzione estera alla luce di quella di aiuto di Stato - 6. La portata extraterritoriale del Regolamento e le possibili conseguenze derivanti da ciò nei rapporti con Stati terzi - 7. Conclusioni - NOTE

1. Introduzione

L’economia di mercato occupa una posizione di rilievo nel sistema del­l’Unione europea. I riferimenti a tale concetto sono molteplici nei Trattati, come confermato dall’art. 3 par. 3 del Trattato sull’Unione europea (TUE), con riferimento agli obiettivi perseguiti dall’Unione, e dagli artt. 119 par. 1 e 120 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), per quel che riguarda la politica economica e monetaria. Un ruolo chiave è poi svolto dalle previsioni degli artt. 101-102 TFUE, che pongono divieti quanto a condotte anticoncorrenziali poste in essere da imprese, e degli artt. 107-109 TFUE, sugli aiuti di Stato. Tali previsioni, evidentemente, si applicano nei rapporti tra gli Stati membri e, quindi, ai fini del conseguimento dei risultati prefigurati nell’ambito dell’inte­grazione europea. Per quanto attiene, invece, agli Stati terzi, merita ricordare il fatto che, ai sensi dell’art. 49 TUE e ai fini dell’adesione di uno Stato al­l’Unione, si deve tenere conto dei criteri di ammissibilità convenuti dal Consiglio europeo, vale a dire dei cosiddetti criteri di Copenaghen, tra i quali rientra quello economico concernente «l’esistenza di una economia di mercato funzionante nonché la capacità di rispondere alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all’interno dell’Unione» [1]. Dunque, gli Stati che intendano aderire all’Unione e rimanervi sono tenuti a conformarsi a tale modello. Relativamente ai rapporti con Stati terzi che non vogliono – o non possono – entrare a far parte del blocco, va considerato che, in generale, l’art. 3 par. 5 TUE riconosce che, nelle relazioni con il resto del mondo, l’Unione afferma e promuove i suoi valori e interessi e contribuisce, tra l’altro, al commercio libero ed equo, mentre l’art. 21 par. 2 TUE prevede che l’Unione definisca e attui politiche comuni e azioni e operi per assicurare un elevato livello di cooperazione al fine anche di incoraggiare l’integrazione di tutti gli Stati nell’economia mondiale, altresì attraverso la progressiva abolizione delle restrizioni agli scambi internazionali. In particolare, l’art. 206 TFUE stabilisce che l’Unione, tramite l’istituzione di un’unione doganale, contribuisce nell’interesse comune allo sviluppo armonioso del commercio [continua ..]

2. Le incertezze quanto alle sovvenzioni estere nei trattati dell’OMC

Diverse disposizioni del diritto dell’OMC sono dedicate al tema delle sovvenzioni. All’art. XVI dell’Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT), si stabilisce, in primis, che la Parte contraente che introduca o mantenga una sovvenzione, compresa ogni forma di protezione dei redditi o di sostegno dei prezzi, dalla quale derivi, direttamente o indirettamente, un aumento delle esportazioni di un prodotto o una diminuzione delle importazioni dello stesso nel suo territorio, sia tenuta a notificare per scritto alle altre Parti contraenti l’importanza e la natura di quella, gli effetti prevedibili sulle quantità del prodotto o dei prodotti importati o esportati e le circostanze che si ricollegano a una simile decisione. Ove sia accertato che il sussidio provochi o possa provocare un grave pregiudizio agli interessi di un’altra Parte contraente, la Parte che l’ha concesso, se richiesta, è tenuta a esaminare, con le Parti contraenti interessate, se sia possibile restringerlo. In seguito, si riconosce che l’assegnazione di una sovvenzione sull’esportazione di un prodotto può avere conseguenze negative per le altre Parti contraenti, provocare turbamenti ingiustificati nei loro interessi commerciali e rendere difficoltoso il conseguimento degli scopi cui mira il GATT. Pertanto, dovrebbe evitarsi il ricorso alle sovvenzioni sulle esportazioni. Nell’ipotesi in cui esse siano comunque accordate, non possono determinare una situazione in cui la Parte contraente che le abbia concesse arrivi a possedere più che una quota equa del commercio mondiale d’esportazione di quel prodotto. Inoltre, a decorrere dal I gennaio 1958, le Parti contraenti si sono impegnate a non accordare sovvenzioni di qualsivoglia natura sull’esportazione di ogni prodotto diverso da quello primario, le quali possano diminuire il prezzo di vendita per l’esportazione del medesimo rispetto a prodotti comparabili. Infine, va ricordato che l’art. VI GATT autorizza le Parti contraenti a riscuotere un dazio compensativo nel caso in cui rilevino che una sovvenzione generi o possa generare un pregiudizio considerevole a una produzione di un’altra Parte contraente che esporta un prodotto nel territorio della Parte contraente importatrice [17]. All’art. XV dell’Accordo generale sugli scambi di servizi (GATS), si afferma che, in particolari circostanze, le [continua ..]

3. Il diritto dell’Unione europea tra aiuti di Stato e sovvenzioni

Il diritto dell’Unione europea presenta un ampio corpus normativo diretto a limitare fortemente le possibilità di intervento pubblico nell’economia, e ciò al fine di permettere il libero svolgimento del gioco competitivo tra gli operatori economici privati. Si fa riferimento, evidentemente, alla disciplina in materia di aiuti di Stato [24]. Essa si configura come più stringente e avanzata (di certo sul piano dei rimedi) rispetto a quella dell’OMC [25]. Infatti, è da notare che nel diritto del­l’Unione si individua un divieto generale di aiuti di Stato, posto comunque che alcune categorie di aiuti sono o possono essere dichiarate compatibili. Invece, il diritto dell’OMC riconosce che le sovvenzioni sono generalmente permesse, eccezion fatta per quelle che provocano effetti pregiudizievoli per gli interessi di altri Stati, per esempio determinando un danno all’industria nazionale. Il diritto dell’Unione europea impone agli Stati membri di notificare alla Commissione europea i progetti diretti a istituire o modificare aiuti anteriormente alla loro concessione, affinché l’esecutivo europeo possa verificare la compatibilità di essi con il mercato interno. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure volute prima che la Commissione abbia reso una decisione finale. Ove venga constatato che l’aiuto è incompatibile o che è attuato in modo abusivo, lo Stato membro sarà tenuto a sopprimerlo o modificarlo entro un certo termine. Nell’ipotesi in cui questo non si conformi, la Commissione potrà adire la Corte di Giustizia. Inoltre, nel caso in cui l’aiuto sia già stato concesso, lo Stato membro sarà tenuto a recuperare capitale e interessi. Nel diritto del­l’OMC, invece, il controllo ha luogo sempre ex post e si basa su consultazioni tra gli Stati interessati ed eventualmente sull’attivazione del meccanismo di risoluzione delle controversie, con possibilità di applicare misure compensative da parte dello Stato che si ritenga danneggiato dalle sovvenzioni [26]. Nonostante questo, è da notare che anche al diritto dell’Unione europea, per lungo tempo, è rimasto estraneo il tema delle sovvenzioni estere. La conferma si ravvisa, come già menzionato, nella formulazione dell’art. 107 TFUE, che vieta «gli aiuti concessi [continua ..]

4. Il Regolamento (UE) 2022/2560 sulle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno

Come detto nella sezione introduttiva, in anni recenti la questione delle sovvenzioni estere e dell’impatto negativo che esse possono avere per quanto riguarda la concorrenza leale nell’Unione europea è emersa sempre di più, tanto da spingere la Commissione europea, nel 2020, ad anticipare una consultazione sul tema rivolta ai portatori di interessi e la formulazione di una proposta relativa a uno strumento giuridico da applicare al riguardo [50]. Nel tentativo di offrire una panoramica, la Commissione europea rilevava che, nel 2016, il 3% delle imprese europee era detenuto o controllato da investitori non aventi sede nell’Unione, i quali rappresentavano il 35% delle attività totali e circa 16 milioni di posti di lavoro. Gli investimenti erano andati aumentando nel corso degli anni, anche a opera di Stati terzi diversi da investitori tradizionali come Canada e Stati Uniti. Sul punto, veniva evidenziato che, in diversi casi, l’acquisizione di imprese europee era stata possibile grazie a sovvenzioni concesse da governi di Stati terzi, con evidenti ricadute distorsive sul mercato interno. Infatti, se in generale il prezzo che un acquirente sarebbe stato disposto a pagare avrebbe dovuto essere ricollegato a incrementi di efficienza o aumenti di ricavi riconducibili all’acquisto, la sovvenzione gli avrebbe permesso di pagare un prezzo più elevato, determinando così prezzi di acquisto superiori (outbidding) e falsando la valutazione delle imprese nell’Unione. Un’altra ipotesi contemplata dalla Commissione riguardava il caso di sovvenzioni attribuite da uno Stato terzo a una società controllante avente sede al di fuori dell’Unione, la quale avrebbe potuto in tale modo ottenere maggiori risorse per finanziare, mediante operazioni infragruppo, una società controllata con sede nell’Unione. Ulteriormente, le imprese europee avrebbero potuto ottenere finanziamenti a condizioni vantaggiose da banche estere, le quali avrebbero operato in questo senso sulla base di istruzioni promananti dai governi dei loro Stati. Infine, veniva considerata l’ipotesi di Stati terzi che avessero concluso accordi di cooperazione con autorità locali o banche di sviluppo nel­l’Unione, al fine di convogliare sovvenzioni alle imprese attive nell’Unione mediante quelle [51]. Alla luce di tale contesto, si capisce perché la Commissione intendesse [continua ..]

5. Considerazioni sulla nozione di sovvenzione estera alla luce di quella di aiuto di Stato

Come evidenziato più volte in precedenza, le sovvenzioni estere non rientrano nel campo di applicazione del diritto dell’Unione europea quanto agli aiuti di Stato. In questo senso, si fa presente che anche nel preambolo del Regolamento (UE) 2022/2560 viene affermato che le sovvenzioni estere non sono soggette alle norme sugli aiuti di Stato e che, anzi, lo strumento adottato dal­l’Unione integra quelle norme [76]. Tuttavia, sempre nel preambolo, si riconosce che la nuova disciplina dovrebbe essere applicata e interpretata alla luce della pertinente normativa dell’Unione, compresa quella relativa agli aiuti di Stato [77]. Perciò, viene spontaneo chiedersi se sia possibile ricorrere alla nozione di aiuto di Stato per interpretare il concetto di sovvenzione estera, il quale è ricavabile dagli artt. 3 e 4 del Regolamento in commento. Come già detto, una sovvenzione estera sussiste quando uno Stato terzo fornisce direttamente o indirettamente un contributo finanziario che conferisce un vantaggio a un’impresa che esercita un’attività economica nel mercato interno e che è limitato, in linea di diritto e di fatto, a una o più imprese o a uno o più settori, avendo un’in­ci­denza negativa effettiva o potenziale sulla concorrenza nel mercato interno. Al riguardo, giova ricordare quali sono gli elementi che concorrono all’individuazione di un aiuto di Stato: l’origine statale, il vantaggio, la selettività, l’incidenza sugli scambi tra Stati membri e sulla concorrenza [78]. Quanto al­l’origine statale, si richiede che l’aiuto sia concesso mediante risorse statali e, contemporaneamente, che le misure a tal fine adottate siano imputabili allo Stato [79]. Circa il primo profilo, il trasferimento di risorse statali può verificarsi in numerosi casi, quali quelli di sovvenzioni dirette, prestiti, garanzie, investimenti diretti nel capitale di imprese, prestazioni in natura, rinuncia alle entrate [80]. Circa il secondo, si tratta di considerare la riferibilità della misura al potere pubblico, che è evidente quando sia un’autorità pubblica a concedere la misura considerata, ma può sussistere anche se un ente privato viene designato per gestirla [81]. Nulla sembra ostare quanto all’utilizzo di questi concetti ai fini della nozione di sovvenzione estera. [continua ..]

6. La portata extraterritoriale del Regolamento e le possibili conseguenze derivanti da ciò nei rapporti con Stati terzi

Diversi elementi militano nel senso di riconoscere alla tutela della concorrenza un ruolo centrale nel processo di integrazione europea. Può pensarsi al fatto che, già nel Trattato istitutivo della Comunità economica europea, era prevista una competenza in materia in favore della Comunità e agli sviluppi significativi registratisi nel corso del tempo, sia a livello normativo, sia a livello giurisprudenziale. A opinione di chi scrive, uno dei dati più significativi può essere identificato nel modo particolare in cui è espressa la suddetta competenza nel TFUE. Infatti, all’art. 3 par. 1 lett. b), si fa riferimento alla definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno. Non si parla soltanto di elaborare una disciplina nel settore della concorrenza, bensì di elaborarla in quanto richiesta per esigenze concernenti il mercato interno. Posto che la formulazione riflette l’esigenza di delineare un criterio di differenziazione tra competenza dell’Unione e competenze degli Stati membri in materia, si comprende comunque che assicurare lo svolgimento di una concorrenza leale tra le imprese è importante non solo di per se stesso, ma anche e soprattutto perché questo va a proteggere il mercato interno quale fondamentale realizzazione conseguita dall’Unione europea, permettendogli di continuare a esistere portando benefici alle economie degli Stati membri. Adottando tale ottica, è ancora più chiaro perché serva una disciplina di fonte europea diretta a porre rimedio ai problemi sollevati dalle sovvenzioni estere. Il mercato interno attira fortemente governi e imprese stranieri per le opportunità che offre ma, per quanto gli investimenti fatti da tali entità possano risultare graditi in ragione delle ricadute positive che possono avere in termini di creazione di ricchezza e posti di lavoro, la possibilità di operare in esso è subordinata al rispetto delle regole di concorrenza. Si può obiettare che, tramite il Regolamento (UE) 2022/2560, si favorisce una portata extraterritoriale – e dunque una proiezione potenzialmente globale [91] – del diritto dell’Unione europea. Non si tratta di una novità per il diritto della concorrenza [92]. Da tempo la Corte di Giustizia è giunta a riconoscere che, nonostante una delle imprese partecipanti a [continua ..]

7. Conclusioni

Il Regolamento (UE) 2022/2560 segna un momento di passaggio per il diritto dell’Unione europea, visto che tramite esso è stata introdotta una disciplina funzionale a fare fronte a un problema non affrontato o affrontato solo in parte nel sistema unionale e in quello dell’OMC. Si rinvia ad analisi che verranno condotte negli anni a venire, alla luce della prassi sviluppata dalla Commissione europea attraverso le procedure previste dal Regolamento, per accertare se e in che termini esso funzionerà e quali problemi si ricollegheranno alla sua applicazione. Allo stato attuale, può ritenersi che l’acquis communautaire sviluppato in materia di aiuti di Stato fornirà una solida base di partenza per affrontare la questione delle sovvenzioni estere. Questo, però, né implica, né può implicare il ricorso pedissequo a quanto realizzato in quell’ambito. A conferma di ciò, si consideri che, a differenza di quanto accade con gli aiuti di Stato, il requisito dell’incidenza sugli scambi comunitari non pare avere alcun rilievo ai fini della nozione di sovvenzione estera e che, invece, è probabile che l’incidenza sulla concorrenza richiederà valutazioni approfondite da parte della Commissione europea. In conclusione, preme ribadire che la scelta compiuta dall’Unione è sicuramente coerente con il modello economico che ha contraddistinto il processo di integrazione europea dalle origini e fino a ora. Non può negarsi, però, che una simile iniziativa rischia di tendere i rapporti con alcuni partner commerciali, compresi gli Stati Uniti d’America, e che, alla luce di misure da questi assunte, potrebbe rendersi necessario un ripensamento in relazione all’approccio del­l’Unione europea all’intervento pubblico nell’economia.

NOTE