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La responsabilità civile nell'esercizio della funzione di regolazione e vigilanza sui mercati nella prospettiva del diritto dell'Unione europea

Roberto Caranta

The liability of the State because of insufficient or negligent exercise of oversight powers raises difficult questions as to the extent investors, depositors, or consumers may rely on regulators as sort of last instance insurers covering damages caused by the regulated industries.

So far the case law of the Court of Justice of the European Union on breaches of EU law by EU institutions or the Member States does not provide sufficient indications as to the standards applicable to actions for damages for insufficient or negligent exercise of oversight powers. The approach followed in what is admittedly a very limited number of cases seems rather to err on the side of caution. Possible future litigation potentially linked to the consequences of the recent financial crisis might however point to a different direction.

   

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Sommario:

1. Premessa - 2. La responsabilitÓ per violazione del diritto dell'Unione europea - 3. Peter Paul: un precedente e poche certezze - 4. La giurisprudenza successiva - 5. Conclusioni - NOTE


1. Premessa

Il tema della responsabilità civile delle istituzioni incaricate della regolazione e della vigilanza sui mercati presenta un evidente interesse non solo teorico ma anche economico e sociale. Si tratta infatti, in ultima istanza, di determinare i soggetti su cui lasciare o far ricadere i danni derivati da comportamenti scorretti dei soggetti sottoposti a regolazione e vigilanza. Due, fondamentalmente, le alternative a seconda che si ritenga di assegnare a regolazione e vigilanza una funzione semplicemente preventiva oppure anche di garanzia dei soggetti beneficiari della funzione, come ad esempio i risparmiatori o gli investitori. Nel primo caso, i danni non risarciti dai soggetti sottoposti a regolazione e vigilanza rimarranno a carico di chi li ha subiti, nel secondo verranno trasferiti ad altri. La seconda ipotesi prevede due varianti: o i danni sono scaricati sulla fiscalità generale e quindi in ultima analisi su tutti noi taxpayers oppure, ulteriormente sfruttando la tendenza pronunciata soprattutto in Italia di accollare ai soggetti regolamentati i costi delle autorità amministrative indipendenti, i danni possono essere socializzati tra l’insieme di coloro che sono sottoposti a regolazione e vigilanza [1]. Si tratta, evidentemente, di scelte ordinamentali politiche e delicate. Il diritto dell’Unione europea è potenzialmente molto rilevante in questa materia in quanto molte delle funzioni di cui si tratta in questa sede sono previste e regolate da tale diritto [2]. In linea di principio, l’esistenza di una disciplina di diritto europeo sostanziale relativa ad una funzione pubblica porta con sé l’applicazione delle regole relative alla tutela giurisdizionale [3], comprese quelle che prevedono una responsabilità dello Stato in caso di violazione del diritto dell’Unione [4]. Infatti, «faulty supervision could be deemed to be tantamount to non-fulfilment by a Member State of its Union law obligations» [5]. Come si mostrerà nelle pagine che seguono, tuttavia, l’elaborazione della giurisprudenza europea in materia è molto limitata e non del tutto perspicua.

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2. La responsabilitÓ per violazione del diritto dell'Unione europea

Nel caso Francovich la Corte di giustizia ha riconosciuto il principio della responsabilità degli organi degli Stati membri per violazioni di disposizioni (allora) comunitarie attributive di diritti a favore dei singoli. Si trattava di una fattispecie nella quale la Repubblica italiana era venuta meno all’obbligo di attuare una direttiva comunitaria in materia di tutela dei lavoratori in caso di insolvenza del datore di lavoro. La Corte ha ritenuto che la responsabilità degli Stati membri per violazioni del diritto comunitario fosse implicita nel sistema dei trattati, che creano obblighi in capo agli Stati membri [6]. Spetta pertanto a ciascuno degli Stati membri accertarsi che i singoli ottengano un risarcimento del danno loro causato dall’inosservanza del diritto dell’Unione europea, a prescindere dalla pubblica autorità che ha commesso tale violazione e a prescindere da quella cui, in linea di principio, incombe, ai sensi della legge dello Stato membro interessato, l’onere di tale risarcimento; gli Stati membri non possono sottrarsi a tale responsabilità né invocando la ripartizione interna delle competenze e delle responsabilità tra gli enti locali esistenti nel loro ordinamento giuridico interno, né facendo valere che l’autorità pubblica autrice della violazione del diritto dell’Unione non disponeva delle competenze, cognizioni o dei mezzi necessari. Pertanto, accanto allo Stato, possono essere responsabili anche enti ad autonomia costituzionalmente garantita, come i Länder [7]. Analogo ragionamento va pacificamente applicato alle (numerose) autorità, spesso indipendenti, di regolazione e vigilanza le quali si trovano ad applicare il diritto dell’Unione europea, essendo pertanto tenute, come esplicitamente affermato dalla Corte di giustizia nel caso CIF relativo alla nostra Autorità garante della concorrenza e del mercato [8]. Posto d’altra parte che, come ben noto nel nostro Paese per la querelle seguita alla sentenza Traghetti del Mediterraneo [9], la responsabilità si estende alle violazioni del diritto europeo nell’eser­cizio della funzione giurisdizionale (in ultima istanza) [10], è chiaro che l’ordina­mento europeo non può sposare la tesi secondo la quale l’imposizione della responsabilità sarebbe [continua ..]

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3. Peter Paul: un precedente e poche certezze

Tanto detto in linea generale, la problematicità dell’individuazione di una posizione giuridica protetta dal diritto europeo è venuta in luce proprio con riferimento alla questione di una possibile responsabilità delle istituzioni nazionali incaricate della regolazione e della vigilanza sui mercati bancari. Il leading case è Peter Paul [25]. Nella fattispecie, il signor Paul era tra i clienti di una banca la quale aveva ottenuto l’autorizzazione da parte del Bundesaufsichtsamt, ma non faceva parte di un sistema di garanzia dei depositi in quanto non soddisfaceva i requisiti richiesti; la sua critica situazione finanziaria induceva l’organo di vigilanza ad effettuare numerose ispezioni; in seguito alla terza di queste ispezioni, il Bundesaufsichtsamt chiedeva l’avvio di una procedura fallimentare e revocava l’autorizzazione allo svolgimento di attività bancarie. Alcuni dei clienti i cui crediti erano rimasti insoddisfatti presentavano ricorsi contro lo Stato tedesco intesi ad ottenere il risarcimento delle perdite dei loro depositi; essi sostenevano che non avrebbero perduto questi depositi se la Direttiva 94/19/CE, relativa ai sistemi di garanzia dei depositi, fosse stata recepita entro il termine stabilito nell’ordinamento tedesco. Il caso era dunque per molti versi simile a Francovich, discutendosi di danni asseritamente conseguenti al ritardato recepimento di una direttiva da parte di uno Stato membro. In sede di merito, i giudici riconoscevano l’indennizzo previsto dalla direttiva citata, peraltro inferiore alle somme perdute dal signor Paul e dagli altri depositanti, ma negavano il pieno risarcimento del danno rilevando che, in base al § 839 BGB il quale accoglie la Normzwechtheorie, tale risarcimento presupponeva il riconoscimento di un diritto a fronte dell’azione amministrativa non presente nella normativa applicabile. In sede di Revision, il Bundesgerichthof sollevava una serie di complesse questioni pregiudiziali intese tra l’altro ad accertare se le direttive (allora) comunitarie in materia riconoscessero, oltre al diritto di essere indennizzato in caso di indisponibilità del suo deposito fino a concorrenza dell’importo previsto dal sistema di garanzia dei depositi, anche l’ulteriore diritto a che le autorità competenti esercitassero i [continua ..]

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4. La giurisprudenza successiva

In attesa che si presenti un caso analogo a Peter Paul, occorre segnalare che la giurisprudenza seguita alla pronuncia della Corte di giustizia ha confermato un’impostazione molto generosa dell’ordinamento europeo nel riconoscere diritti ai singoli. In effetti la questione è sorta molto raramente, e Peter Paul non è spesso invocato come precedente. Due soli casi meritano una certa attenzione. Nel primo, la signora Jutta Leth lamentava la perdita di valore del proprio immobile a seguito di numerosi ampliamenti dell’aeroporto di Vienna avvenuti senza che, in violazione del diritto dell’Unione, venissero seguite le previste procedure di valutazione di impatto ambientale – VIA [40]. Il giudice di rinvio dubitava che la disciplina della VIA fosse stata adottata per tutelare gli interessi economici dei proprietari danneggiati dalla realizzazione di un’opera avente effetti significativi sull’ambiente. L’Avvocato generale Kokott rilevò che le direttive in materia prendono in considerazione esclusivamente «gli effetti su beni materiali che possano essere importanti anche per l’ambiente naturale» [41]. Considerato, sulla base di giurisprudenza pacifica, che, a differenza di quanto si era ritenuto per la disciplina del credito nel caso Peter Paul, i singoli possono invocare in giudizio e far valere la violazione di disposizioni in materia di VIA [42], l’Avvocato generale continuò la propria analisi esaminando lo «scopo di tutela della direttiva VIA» nonché il «rilievo assunto ai fini dell’individuazione dello scopo della norma violata dal fatto che la direttiva VIA disciplina solo il procedimento per l’autorizzazione dei progetti, ma non i contenuti degli stessi» [43]. Secondo l’Avvocato generale, «La valutazione degli effetti sull’ambiente mira naturalmente in primo luogo a ridurre al minimo i danni ambientali. Ciò, tuttavia, non esclude la possibilità di ricomprendere nello scopo di tutela della direttiva determinati danni economici. Tali danni, infatti, non sono che un’altra manifestazione di determinati aspetti degli effetti sull’ambiente» [44]. In particolare, «se il valore degli immobili diminuisce a causa del rumore prodotto dagli aeromobili, [continua ..]

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5. Conclusioni

La configurazione di ipotesi di responsabilità delle istituzioni incaricate della regolazione e della vigilanza per danni provocati a terzi dai soggetti sottoposti alla loro vigilanza presenta profili problematici. Esclusi casi di collusione tra regolatore e regolato, che nel nostro ordinamento avrebbero addirittura rilevanza penale, il regolatore o l’autorità di vigilanza sono al più «secondary tort-feasors» [80]. Allo stato, il diritto dell’Unione europea non fornisce chiare indicazioni in materia. I casi rilevanti sono molto limitati, e riguardano esclusivamente la vigilanza. Le sentenze rese non sono del tutto precipue. Sembra di poter leggere una certa riluttanza della Corte di giustizia a leggere nel diritto secondario l’affermazione della responsabilità dei soggetti chiamati a vigilare sul comportamento di operatori del mercato. Tecnicamente tale riluttanza passa ora l’afferma­zione tranchant che il diritto dell’Unione applicabile alla fattispecie non prevede un tale rimedio [81], altra volta per la negazione di una posizione giuridica tutelata [82] o ancora per l’esclusione – sia pur demandata al giudice nazionale, del nesso di causalità [83]. A distanza di quasi trent’anni dallo scandalo del vino adulterato, si conferma la difficoltà di usare il diritto dell’Unione europea per qualificare in termini di illiceità le eventuali insufficienze od omissioni in sede di controllo [84]. Nella specifica materia dei mercati finanziari, è stato sottolineato come la creazione di istituzioni europee di vigilanza finanziaria non possa essere senza significato rispetto alla configurabilità di una responsabilità delle istituzioni nazionali di vigilanza, non foss’altro per lo sviluppo di best practices e conseguente più agevole individuazione di comportamenti carenti, [85] sia pur nel quadro di competenze che si incrociano tra livello nazionale ed europeo [86]. Certo è che i precedenti per il momento non paiono segnalare un mutamento di orientamento della Corte di giustizia.

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NOTE

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