Nicola Bassi si è occupato del tema del mutuo riconoscimento (in ambito amministrativo) in una monografia [1] e in una nota a sentenza [2]. Entrambi gli scritti – che risalgono al 2008 – contengono un’analisi originale, e a volte lungimirante, di questo complesso argomento.

In questo contributo, ci si concentra, innanzitutto, sul ragionamento condotto da Nicola Bassi nel lavoro monografico, per rivolgere poi l’attenzione ai più recenti sviluppi della materia che erano, almeno in parte, ben chiari al­l’autore.

SOMMARIO:

1. Mutuo riconoscimento e tutela dei diritti dei terzi - 2. Un'osservazione critica - 3. Successivi sviluppi giurisprudenziali e normativi - 4. Conclusioni - NOTE

1. Mutuo riconoscimento e tutela dei diritti dei terzi

Il sottotitolo del libro del 2008 chiarisce l’oggetto della ricerca: «la circolazione degli effetti del provvedimento amministrativo straniero fra diritto europeo e protezione degli interessi del terzo». In particolare, l’autore, preso atto dell’«apertura laterale degli ordinamenti nazionali» indotta dal diritto dell’Unio­ne europea[3], intendeva verificare se, nel sistema complessivamente considerato, si ponesse un problema di protezione dei terzi nei confronti di un provvedimento amministrativo emanato in un altro Stato membro (di seguito anche atto amministrativo transnazionale). Inoltre, egli si proponeva di individuare possibili soluzioni alle carenze eventualmente riscontrate nella tutela giurisdizionale dei terzi. In termini più generali, la parte principale dello studio non verte nell’«elaborazione di una risposta a un problema la cui ricorrenza è assodata e, quindi, assunta come premessa dell’approfondimento, bensì sull’in­terrogativo concernente l’effettiva presenza … di un problema …» [4]. Si trattava (e si tratta ancor oggi) di un’indagine unica, per l’originalità della prospettiva adottata, nel panorama scientifico nazionale ed europeo, che al­l’e­poca si stava popolando di numerosi contributi in materia [5]. Nessuno dei quali aveva specificamente affrontato l’argomento. In primo luogo, Nicola Bassi si premura di chiarire l’essenza del fenomeno, ricordando che, nel diritto comunitario, il mutuo riconoscimento è un istituto (di origine giurisprudenziale, successivamente utilizzato dal legislatore europeo) che ha la finalità di realizzare il mercato unico, assicurando (o comunque facilitando) la libera circolazione di beni, servizi, capitali, ecc. Ciò incide ovviamente sul ruolo delle amministrazioni nazionali e sui provvedimenti abilitativi che esse possono emanare; provvedimenti che, infatti, possono produrre, sia pure in modi differenziati, effetti giuridici (e non solo fattuali) anche nel territorio di altri Stati membri. La ricerca prosegue con l’analisi dettagliata di numerose disposizioni rilevanti. L’autore si sofferma, ad esempio, sulla disciplina dei servizi nel mercato interno (la c.d. direttiva Bolkestein) [6], dei servizi bancari [7] e assicurativi [8], di quelli di trasporto [9], del [continua ..]

2. Un'osservazione critica

La ricchezza dello studio suscita numerose riflessioni. In questa sede ci si limita a formulare un’osservazione critica e una considerazione di carattere più generale che offre l’occasione per accennare al secondo scritto di Nicola Bassi su questo argomento. L’osservazione critica riguarda i profili funzionali del mutuo riconoscimento decentrato. In sintesi si può affermate che l’istituto, nell’agevolare l’eser­cizio delle libertà fondamentali tutelate dal Trattato, rappresenta, tra l’altro, un dispositivo di semplificazione dell’azione amministrativa e soprattutto di parziale liberalizzazione delle attività private [25]. In conseguenza, l’atto amministrativo (a maggior ragione quello emanato in un altro Paese) e il giudice amministrativo (dello Stato ospitante) finiscono per perdere centralità, a favore di una più ampia responsabilità dei soggetti privati. Se così è, nel Paese ospitante, il problema principale non risiede tanto nella possibilità di contestare (innanzi al giudice amministrativo) un provvedimento di un altro Paese, ma consiste essenzialmente nell’offrire protezione ai privati nei confronti del­l’attività dannosa posta in essere dal destinatario del provvedimento. In sostanza, alla limitazione della funzione del giudice amministrativo corrisponde la pienezza della cognizione del giudice ordinario del medesimo Paese ospitante. Il terzo può, infatti, agire direttamente nei confronti del beneficiario del provvedimento, non dovendo il giudice civile (si ripete: del Paese di destinazione) verificare la legittimità dell’atto emanato in un altro Paese e potendo limitarsi invece a valutare la condotta del danneggiante in relazione alla sfera giuridica del danneggiato. La conclusione trova una chiara conferma nelle stesse sentenze del giudice amministrativo italiano più volte richiamate nello studio di Nicola Bassi. In particolare, la questione riguardava l’impugnativa proposta da una società far­maceutica contro il riconoscimento in Italia dell’autorizzazione all’immissione in commercio di un farmaco per violazione del suo diritto di proprietà intellettuale. Il Consiglio di Stato ha affermato che il Ministero della Salute non poteva attribuire alcuna rilevanza al diritto della ricorrente senza violare la normativa europea sul [continua ..]

3. Successivi sviluppi giurisprudenziali e normativi

Passando alla considerazione di carattere più generale, si deve osservare come il volume sia percettibilmente improntato a un grande ottimismo. Tutto il ragionamento, e la stessa tesi che l’autore voleva dimostrare, erano funzionali al perfezionamento del meccanismo del mutuo riconoscimento. Come tanti studiosi della sua generazione egli ha probabilmente subito il fascino del progetto tecnico/politico alla base di quella fase di evoluzione dell’ordinamento europeo. Si potrebbe dire il fascino della «governance orizzontale» del mercato unico che trova nel meccanismo del reciproco riconoscimento uno dei suoi elementi portanti. Attraverso l’utilizzo di meccanismi decisionali ispirati a tecniche deliberative (es. la comitologia o, più in generale, il confronto tra le amministrazioni nazionali e tra queste e quelle europee), questa costruzione aveva di mira un incremento della democrazia degli Stati membri e quindi dell’Unione europea [29]. Tuttavia, quando è stato pubblicato il libro di Nicola Bassi, la crisi economica stava iniziando a far sentire i suoi effetti non solo economici, ma anche politici; inoltre, si erano affacciati sulla scena alcuni elementi di criticità di questo progetto che hanno in parte smentito le ragioni di quell’ottimismo. Che cosa è accaduto nel periodo successivo per quanto riguarda il mutuo riconoscimento (decentrato) in ambito amministrativo? Si è assistito a due fenomeni diversi ma convergenti nel ridurre il peso dell’istituto. In primo luogo, ha preso piede una tendenza legislativa e giurisprudenziale nella direzione del depotenziamento dell’effetto transnazionale (e delle connesse esigenze unitarie), per assicurare una tutela più intensa a determinati interessi nazionali (ossia quelli del Paese di destinazione). Questo sviluppo era stato già visto con lucidità da Nicola Bassi nel suo secondo contributo in materia di mutuo riconoscimento e relativo alla giurisprudenza della Corte di giustizia sulle patenti di guida [30]. Al riguardo conviene ricordare che, in passato, la patente di guida rappresentava un esempio tipico di provvedimento amministrativo con efficacia transna­zionale automatica [31]. Tanto è vero che, secondo la Corte di giustizia, le autorità dello Stato di destinazione non potevano controllare la sussistenza dei presupposti prescritti per il [continua ..]

4. Conclusioni

Il volume sul mutuo riconoscimento si chiude con l’invito al giudice ammnistrativo italiano ad «abbandonare retaggi ricostruttivi di sapore antico per avvalersi di strumenti alternativi ispirati a una logica di più consapevole confronto con l’evoluzione sostanziale del contesto complessivo entro cui la funzione giurisdizionale si trova inserita …» [44]. Questa affermazione dà conto non solo della cifra dello studio sul reciproco riconoscimento, ma anche della cifra dello studioso. Nicola Bassi è stato un osservatore attentissimo della realtà e ha cercato di interpretare le più interessanti linee di trasformazione del diritto vigente e di individuare costruzioni giuridiche adeguate o, come in questo caso, una regolazione soddisfacente e co­erente con il sistema. Si pensi, per fare altri due esempi, agli studi sugli accordi fra soggetti pubblici nel diritto europeo o a quelli sul demanio planetario. Ciò dimostra come egli sia stato un grande innovatore.

NOTE