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Riflessioni sul pensiero scientifico di Nicola Bassi: la giustizia amministrativa

Aldo Travi

    

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Sommario:

1. I contributi di Nicola Bassi e la giustizia amministrativa - 2. I commenti per il Codice ipertestuale (2007) - 3. La monografia sul mutuo riconoscimento (2008) - 4. L'intervento sulla imparzialitą del giudice e sulla ragionevole durata (2009) - 5. L'analisi della tutela nei confronti delle procedure di aggiudicazione europee (2010) - 6. L'attualitą della giurisdizione di merito rispetto alla censura ci­nematografica (2013) - 7. Nicola Bassi e la scienza giuridica - NOTE


1. I contributi di Nicola Bassi e la giustizia amministrativa

Fra le pubblicazioni di Nicola Bassi, i contributi su temi di giustizia amministrativa non sono molto numerosi: meno di una decina, comprendendo anche i singoli interventi in un testo collettaneo sul processo amministrativo pubblicato prima del codice, e non può sfuggire che la produzione scientifica su altri temi fosse ben più fitta. La giustizia amministrativa non era probabilmente in origine al centro dei suoi interessi, ma è significativo che negli ultimi anni gli scritti su questo tema si fossero fatti più frequenti, segno di un’attenzione più viva, fino a condurre nel 2015 alla pubblicazione di un manuale universitario [1]. D’altra parte il numero degli interventi non è un elemento significativo: i contributi di Nicola Bassi sui temi di giustizia amministrativa non sono stati per nulla marginali. Anzi meritano certamente di essere riletti con cura. Se si prescinde dal manuale del 2015, che però, come ho già accennato, aveva una specifica finalità didattica, gli scritti di Nicola Bassi su temi della giustizia amministrativa non si sono mai incentrati sulle tecniche del processo. Ciò può stupire chi avesse avuto occasione di incontrarlo nelle aule dei Tribunali amministrativi o di Palazzo Spada, perché i suoi atti rispecchiavano sempre una conoscenza profonda delle regole del processo, ben diversa da quella comune nell’ambiente forense. Inoltre i suoi scritti non si sono mai incentrati su quelli che sono considerati tradizionalmente i grandi temi della giustizia am­ministrativa: le situazioni soggettive, i principi sul riparto, le azioni nei confronti dell’amministrazione, gli effetti della sentenza di annullamento, ecc. L’esame dei temi di giustizia amministrativa rispecchiava piuttosto per lui una ragione diversa: per ricostruire un assetto completo non è possibile arrestarsi alle conclusioni ricavate dalle norme sostanziali, dimenticando la loro attuazione attraverso gli strumenti processuali. Anche il profilo giustiziale è perciò essenziale, se si intendano ricostruire le componenti di un istituto sostanziale con l’obiet­tivo di coglierne l’assetto effettivo. Emerge così una ragione di completezza che non è fine a sé stessa, e non rivela una sorta di perfezionismo, ma evoca innanzi tutto un criterio di concretezza, spesso poco coltivato nell’am­bito [continua ..]

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2. I commenti per il Codice ipertestuale (2007)

Un primo gruppo di contributi è rappresentato dagli interventi al Codice ipertestuale della giustizia amministrativa [2]. Si trattava di un’opera collettanea, pubblicata pochi anni prima del codice del 2010, costituita da commenti alle singole disposizioni di legge; univa al taglio prevalentemente pratico l’ampiez­za dei riferimenti dottrinali e delle riflessioni d’autore, col risultato che alcuni commenti finivano col rappresentare una sorta di articoli scientifici in miniatura. Nicola Bassi in particolare curò i commenti all’art. 3 della legge di abolizione del contenzioso amministrativo, agli artt. 14-16 del t.u. Consiglio di Stato e all’art. 1 del d.P.R. n. 1199/1971 sui ricorsi amministrativi. a) Nell’ampio commento sull’art. 3 dell’allegato E, Nicola Bassi si dimostrava consapevole della circostanza che l’analisi di questa disposizione era stata condizionata, da oltre un secolo, dalla identificazione dell’ambito assegnato al­la giurisdizione amministrativa, come se nella distinzione fra l’art. 3 e l’art. 2 della stessa legge fosse da ricercarsi una regola di riparto di giurisdizione[3]. Una impostazione del genere non può essere esaustiva e rispecchia, a ben vedere, anche un errore prospettico, rappresentato da una ‘rilettura’ dell’art. 3 condizionata dalla istituzione della Quarta sezione; infine finisce col sottovalutare la portata del secondo comma dell’art. 3, comma che l’autore valorizza come la norma fondatrice delle garanzie per i ‘non diritti’[4]. Tuttavia, anche se l’attenzione viene concentrata sul secondo comma, e­mergono interpretazioni tutt’altro che univoche che Nicola Bassi riconduceva a due letture differenti [5]. La prima vede nella disposizione la realizzazione di un sistema di amministrazione giustiziale, rappresentata da «una procedura speciale strumentale alla salvaguardia» del cittadino non titolare di diritti: a questa lettura Nicola Bassi opponeva però che anche nel secondo comma il momento giustiziale (considerato dal riferimento al «ricorso in via gerarchica») risulta solo successivo al provvedimento amministrativo (contemplato nel primo com­ma e ripreso nel secondo dalla disciplina dei «decreti»). La seconda lettura vede invece nella disciplina introdotta dall’art. 3 una prima elaborazione di regole [continua ..]

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3. La monografia sul mutuo riconoscimento (2008)

La dimensione giustiziale ebbe rilievo anche nella monografia di Nicola Bassi del 2008, dedicata al c.d. mutuo riconoscimento [10]. Nicola Bassi percepiva infatti con lucidità che il tema del mutuo riconoscimento, che sembra avere come postulato la convinzione che i risultati dell’azione amministrativa nei vari Paesi europei possano essere del tutto identici (si tratta della c.d. circolazione degli effetti giuridici), si confronta all’origine con la mancanza di una disciplina processuale comunitaria. La soluzione scettica, che richiama gli sche­mi fondati sulla c.d. personalità del diritto, ossia sugli statuti personali, va superata; nello stesso tempo «sarebbe irrealistica la pretesa di analizzare un qualsiasi fenomeno giuridico, prescindendo completamente dalla sua valutazione nel prisma della tutela giurisdizionale offerta dall’ordinamento nel caso di distorsioni nell’applicazione della disciplina sostanziale da cui esso è retto» [11]. I principi di effettività e di equivalenza proclamati dalla giurisprudenza comunitaria sono insufficienti per governare la disciplina e l’assetto processuale nell’ordinamento interno di ogni Paese. Nicola Bassi dimostrava di essere consapevole anche dei limiti del sistema fondato su un mutuo riconoscimento ‘centralizzato’ (ossia, costituito da atti dell’amministrazione comunitaria). Innanzi tutto un sistema del genere solleva un problema grave di tutela del terzo, con riferimento particolare ai c.d. ricorrenti non privilegiati, che contestino l’atto favorevole ad altri (si pensi al caso degli operatori in concorrenza) e si scontra con la difficoltà di ammettere una impugnazione diretta, da parte di essi, di atti di amministrazione comunitaria: l’interpretazione restrittiva della legittimazione a proporre il ricorso di annullamento rappresenta un ostacolo difficilmente superabile. La tutela del terzo, se­condo Nicola Bassi, in questo quadro poteva essere recuperata soltanto attraverso gli strumenti di tutela nazionali e la procedura di rinvio pregiudiziale sulla validità di atti comunitari. Se il baricentro della tutela è rimesso all’ordinamento nazionale, riemergono però i problemi legati alle differenze di fondo nei modelli di tutela. In particolare, rispetto ad atti di mutuo riconoscimento ‘decentralizzato’ (costituiti cioè da atti delle [continua ..]

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4. L'intervento sulla imparzialitą del giudice e sulla ragionevole durata (2009)

Nel 2009 Nicola Bassi affrontò alcuni temi di diritto processuale in un breve articolo di commento a una pronuncia dell’adunanza plenaria sul dovere di astensione del giudice amministrativo [12]. La sentenza dell’adunanza plenaria era stata considerata con attenzione in dottrina, per l’affermazione rigorosa del dovere di astensione del giudice, che avesse già conosciuto la causa in un precedente grado del processo. Nicola Bassi, nei confronti della pronuncia, assunse invece un atteggiamento critico. Non negò assolutamente la portata del dovere di astensione, che d’altra parte trovava un riscontro puntuale nella legge (art. 51, n. 4, c.p.c.), ma sottolineò che la conclusione enunciata dall’a­dunanza plenaria doveva ritenersi assolutamente pacifica. Nello stesso tempo i tempi della decisione (per effetto della rimessione all’adunanza plenaria, e poi dell’anno impiegato dalla stessa adunanza plenaria per depositare la sentenza) e la vicenda processuale complessiva testimoniavano una patente violazione del principio della “ragionevole durata”. Anche in questo caso Nicola Bassi dimostrava di cogliere profili che ad altri erano completamente sfuggiti. Soprattutto dimostrava sensibilità per la concretezza delle vicende, dimensione che invece spesso viene trascurata da chi riduce la dialettica processuale ad un confronto fra regole di diritto e interpretazioni del giudice.

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5. L'analisi della tutela nei confronti delle procedure di aggiudicazione europee (2010)

L’anno successivo Nicola Bassi pubblicava un importante contributo sulla tutela giurisdizionale rispetto alle procedure di aggiudicazione degli appalti delle amministrazioni europee [13]. Il contributo si inseriva in un volume collettaneo dedicato alla giustizia amministrativa negli appalti pubblici in Europa. Il contributo proponeva innanzi tutto una ricognizione della disciplina positiva [14] e ne poneva in evidenza i caratteri generali: in particolare sottolineava come l’evoluzione della disciplina sugli appalti delle istituzioni comunitarie testimoniasse un cambio di prospettiva, rappresentato dal superamento del rinvio massivo alla disciplina dettata per gli appalti nazionali, e dalla previsione di rinvii circoscritti e per profili limitati. Per quanto concerneva la tutela giurisdizionale, veniva rilevato come la disciplina del giudizio nell’ordinamento comunitario non fosse rimessa a fonti derivate, ma fosse ampiamente considerata dai Trattati: di conseguenza anche la tutela in materia di appalti seguiva la disciplina stabilita nei Trattati per i ricorsi agli organi giurisdizionali comunitari. Questa uniformazione comportava, secondo l’autore, un inconveniente importante, rappresentato dalla previsione nei Trattati di un modello fondamentalmente impugnatorio di tutela (non superato dalla previsione di due altre azioni, in realtà anch’esse correlate al modello impugnatorio, quella sull’inerzia e quella per il risarcimento del danno extracontrattuale). Inoltre era riscontrabile un ulteriore inconveniente rappresentato dalla dissociazione fra il regime della procedura di gara (demandato al diritto comunitario) e la disciplina del rapporto contrattuale (sottoposto alla legge nazionale, da identificarsi a sua volta sulla base dei canoni del diritto internazionale privato [15]). Di conseguenza rispetto ai primi l’Unione fruisce di una propria giurisdizione, rispetto ai secondi è soggetta essa stessa alle giurisdizioni nazionali, fatte salve le deroghe stabilite nei Trattati e passibili solo di interpretazione restrittiva, o fatta salva l’even­tualità che il contratto contempli una clausola derogatoria a favore dei giudici comunitari. Una clausola del genere, però, a sua volta, non potrebbe produrre effetti verso i terzi (che lamentino, per esempio, irregolarità riconduci­bili alla esecuzione del contratto). Anche in questo contributo, come in [continua ..]

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6. L'attualitą della giurisdizione di merito rispetto alla censura ci­nematografica (2013)

L’ultimo contributo importante di Nicola Bassi su temi di giustizia amministrativa fu dedicato alla giurisdizione di merito. Nel 2013 fu pubblicato un suo studio sulla giurisdizione di merito rispetto alla censura cinematografica [20]. Il contributo proponeva innanzi tutto una ricognizione della disciplina della censura cinematografica dal punto di vista storico: nell’ordinamento liberale, durante il regime fascismo (quando furono sancite, a fondamento della censura cinematografica, esigenze di ordine pubblico, che consentivano di introdurre un intervento di tipo politico), con la Costituzione (che ha conservato un controllo preventivo, ma ammettendo come unica giustificazione il buon costume). Dopo la Costituzione, anche in questo settore, si verificò una fase di «sostanziale rimozione della carica di innovatività insita nel testo costituzionale», fino alla legge n. 161/1962. Di questa legge (di cui fu promotore un illustre docente di diritto amministrativo, Raffaele Resta), Nicola Bassi coglie la capacità innovativa e la concreta attualità. La decisione effettiva fu assegnata alle Commissioni (il loro parere fu reso vincolante); fu previsto uno strumento di tutela interna (rappresentato dal ricorso dell’interessato alla Commissione di secondo grado); fu assicurato il carattere rappresentativo delle Commissioni; fu prescritto un procedimento in contraddittorio con l’interessato (l’interessato può anche pretendere di essere sentito dalla Commissione); fu introdotto il silenzio-assenso (allora quasi sconosciuto) per il caso di ritardo dell’amministrazione. La novità sostanziale era rappresentata comunque dalla circostanza che il nulla-osta, come d’altronde aveva previsto la Costituzione, avrebbe potuto essere negato solo per ragioni di buon costume, parametro ‘flessibile’, idoneo ad accompagnare le evoluzioni culturali e morali della società e del Paese. Sulla base di queste premesse, Nicola Bassi affrontava il tema delle modalità della tutela giurisdizionale: un problema centrale era rappresentato dalla riconduzione della tutela alla giurisdizione di merito, confermata da ultimo dal codice del 2010 e dalla riforma complessiva del 2017. Il significato pratico della previsione della giurisdizione di merito era ricondotto dall’autore al trattamento delle valutazioni c.d. ‘opinabili’, riservate [continua ..]

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7. Nicola Bassi e la scienza giuridica

Ho voluto richiamare, con una certa analiticità, i temi trattati da Nicola Bassi nei suoi interventi sulla giustizia amministrativa perché penso che solo guardando ad essi sia possibile cogliere l’importanza del contributo scientifico del­l’autore e l’attualità delle proposte così formulate. I temi affrontati sono diversi e a prima vista possono sembrare piuttosto frammentari: in realtà mi pare che emergano alcune linee costanti, che nel tempo assumevano sempre più carattere di chiarezza e di persuasività. Innanzi tutto emerge la modalità con cui Nicola Bassi si poneva rispetto ai problemi giuridici che emergevano alla sua attenzione. L’esame veniva svolto senza pregiudizi e in piena autonomia rispetto alla tradizione (si pensi ai contributi nel Codice ipertestuale del 2007, o al confronto che emerge, talvolta più in trasparenza che in termini espliciti, fra il modello europeo di tutela e quello nazionale nel contributo del 2010 sulla tutela nelle procedure di aggiudicazione). La tradizione, per Nicola Bassi, non assume mai un valore normativo: anche le disposizioni della legge del 1865 possono e devono essere oggetto di una interpretazione libera da incrostazioni storiche. Rispetto agli approcci più comuni nel diritto amministrativo, questo modo di procedere sembra quasi ereticale, ma è una testimonianza vigorosa di libertà e di dignità della ricerca scientifica. La ricerca scientifica riconosce come decisivo il valore degli argomenti, non dell’autorità che li ha enunciati. Nello stesso tempo il valore di una norma, anche se di fonte remota, non può mai essere solo storico: la sua giuridicità presuppone una verifica della sua attualità, e cioè di un significato reale rispetto al sistema d’oggi. In questo senso, per esempio, sono esemplari le considerazioni svolte sull’art. 3 della legge di abolizione del contenzioso amministrativo e sul carattere fondante di questa norma per una posizione giuridica distinta dal ‘diritto’. L’interprete si confronta anche in questo modo con il valore della legalità: la cura per la legalità sembra sfociare in alcuni contributi quasi nel formalismo, ma in realtà è tale solo in apparenza: la passione per il diritto comporta sempre l’attenzione per la ‘regola’, come criterio irrinunziabile di [continua ..]

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