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Sommario:

1. Lo Stato regolatore - 2. Stato regolatore, principi della democrazia liberale e populismo - 3. Lo Stato regolatore nell'età del populismo - 4. Il 'contratto di governo' e la fase iniziale della legislatura - 5. Conclusioni - NOTE

Da qualche tempo, l’edificio dello Stato regolatore, costruito nell’ultimo quarto di secolo nel nostro Paese secondo i modelli anglosassoni, sembra mostrare segni di cedimento. Conviene rammentare anzitutto i pilastri su cui si regge l’edificio eretto sulle macerie dello Stato interventista (programmatore, gestore) che ha dominato la scena nella gran parte del secolo scorso e che è stato abbattuto nell’ultima decade di quest’ultimo [1]. In primo luogo, lo Stato regolatore trova il suo humus naturale in sistemi economici nei quali il mercato è aperto alla concorrenza tra una molteplicità (o almeno una pluralità) di operatori. Una siffatta apertura richiede una cornice di regole e di istituzioni volte a garantire la par condicio tra gli operatori di mercato e il rispetto dei vincoli contrattuali, nonché le condizioni generali di stabilità atte a consentire il “calcolo economico”, al netto dei rischi fisiologici, e a promuovere gli investimenti. Questo processo è stato indotto nel nostro Paese, non tanto per spinte endogene, quanto piuttosto in seguito al recepimento di una serie di direttive europee di liberalizzazione emanate nell’ultimo scorcio del secolo scorso nei settori dei grandi servizi pubblici nazionali (energia, gas, comunicazioni elettroniche, poste, radio-televisione, ecc.). È stato così smantellato il sistema dei monopoli legali, consentiti con larghezza dall’art. 43 Cost., che per decenni aveva visto come protagoniste le a­ziende di Stato e gli enti pubblici economici nella veste di operatori unici lungo tutta la filiera dell’attività. Nel contesto di un’economia tendenzialmente chiusa e dominata dall’im­pre­sa pubblica operante in condizioni di monopolio, la regolazione era del tutto inesistente, data la sostanziale coincidenza tra soggetto regolatore e impresa regolata, o embrionale. Le stesse direttive e gli atti di indirizzo impartiti dai ministeri di settore e gli strumenti convenzionali erano da considerare, secondo le ricostruzioni della dottrina dell’epoca, più che strumenti di regolazione per così dire top-down, come la formalizzazione di proposte elaborate nella sostanza dalle imprese destinatarie, date anche le asimmetrie informative sussistenti tra queste ultime e il ministero di settore [2]. Smantellati i monopoli [continua ..]

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In termini più generali, lo Stato regolatore presuppone, almeno implicitamente, un ordinamento costituzionale ispirato al modello della democrazia liberale che, come noto, prevede l’esistenza di un sistema articolato di pesi e contrappesi volti a evitare la tirannia della maggioranza uscita vincitrice in una competizione elettorale [6]. Mentre il principio democratico governa la fase ascendente della legittimazione dei poteri pubblici lungo l’asse corpo elettorale-Parlamento-Governo, il principio liberale delimita per così dire dall’alto, a presidio di possibili degenerazioni autoritarie (la cosiddetta tirannia della maggioranza), gli ambiti decisionali di que­st’ultimo. Il principio liberale garantisce i diritti individuali e delle minoranze che altrimenti correrebbero il rischio di essere sopraffatte. Fin dal­l’e­poca del costituzionalismo settecentesco e delle Costituzioni americana e francese, la separazione dei poteri, il sistema dei check and balance e gli altri presidi dello Stato di diritto (riserve di legge, principio di legalità, diritti fondamentali, ecc.) hanno rappresentato la matrice che ha segnato gli sviluppi dei principali paesi occidentali [7]. L’equilibrio tra i due principi, che è scolpito anzitutto nelle Costituzioni e nel caso dell’Unione europea nei Trattati, è delicato e instabile. Le due possibili degenerazioni consistono, da un lato, nella democrazia illiberale, là dove, pur salvaguardando formalmente, il metodo della competizione elettorale, viene messo in discussione il ruolo dei contrappesi istituzionali (Corte costituzionale, magistratura, minoranze parlamentari, stampa indipendente, organizzazioni internazionali, ecc.); dall’altro nel liberalismo non democratico, là dove il complesso dei contrappesi istituzionali e dei vincoli esterni imposti agli Stati riduce progressivamente gli spazi di decisione e delle scelte rimesse in ultima analisi agli elettori e alla maggioranza parlamentare [8]. Con specifico riguardo al contesto europeo, nel quale si sta progressivamente affermando un regime sovranazionale privo di una base democratica e destinato a regolare il funzionamento degli Stati membri, si è parlato di “democrazia addomesticata dai mercati” [9]. In questo quadro, le tendenze populiste e sovraniste emergenti in questa fase storica in Europa e negli Stati Uniti [continua ..]

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Se quelli sin qui descritti sono per sommi capi il modello dello Stato regolatore e i tratti essenziali del populismo, non deve stupire che in questa fase storica la regolazione indipendente e le autorità ad essa preposte incontrino un’opposizione crescente. Esse infatti fanno parte strutturalmente dei contrap­pesi istituzionali che si riconnettono al principio liberale. In realtà, non si può ignorare che lo Stato regolatore ha fatto fatica ad affermarsi nella cultura politica e giuridica del nostro Paese, dominata per decenni da ideologie, delle quali sembrano intrise, in misura maggiore o minore, le forze politiche che sostengono il Governo, favorevoli all’intervento pubblico nelle forme più intrusive (pianificazione e programmazione, proprietà e gestione pubblica delle imprese, sussidi statali, concessioni e autorizzazioni discrezionali, ecc.) [15]. Segni di ripensamento si sono manifestati già nella fase a­scendente del modello, per esempio, attraverso il trasferimento di alcune competenze inizialmente attribuite alle autorità di regolazione ai ministeri di settore. La stessa crisi finanziaria ed economica scoppiata nel 2008 ha provocato crepe vistose all’edificio dello Stato regolatore con la messa a nudo di numerosi “fallimenti della regolazione”. Sono state così messe in campo, allo scopo di prevenire effetti sistemici (il cosiddetto effetto domino), misure urgenti di sostegno a favore di istituzioni finanziare sull’orlo del tracollo nella forma di ausili finanziari, ricapitalizzazioni, garanzie dirette o indirette degli Stati e altri tipi di intervento che non rientrano negli strumenti ordinari previsti da questo modello di Stato. In breve, lo Stato regolatore ha ceduto il passo allo Stato salvatore, con la sua “mano visibile” e pesante, specie nella primissima fase della crisi del 2008 [16]. Tuttavia, in una seconda fase, superato il momento più critico, lo Stato regolatore ha ripreso e potenziato il suo ruolo [17]. Ha esteso per esempio il suo raggio di azione alle agenzie di rating, rendendo più articolate e stringenti le regole soprattutto nel settore finanziario con l’obiettivo di ridurre i rischi sistemici e garantire maggior trasparenza. A livello europeo, è stato avviato il processo dell’Unione bancaria con il rafforzamento della regolazione di matrice europea e [continua ..]

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Alla luce di quanto sin qui esposto, non deve pertanto stupire il fatto che siano emersi negli anni più recenti movimenti populisti e sovranisti, non solo in Europa, capaci di raccogliere gli umori profondi dell’elettorato. Nel nostro Paese, in seguito alle elezioni politiche del 2018 che hanno visto prevalere la Lega e il Movimento Cinque Stelle, si è giunti alla formazione tra le due forze politiche di un “governo del cambiamento” che si propone di riportare al centro dei processi decisionali, come reazione agli eccessi di quello che è stato definito in precedenza come liberalismo non democratico, il popolo sovrano contrapposto alle élite nazionali ed europee. Basta scorrere l’inedito contratto di governo tra le due forze politiche che lo sostengono per rendersi conto come i presupposti dello Stato regolatore vengono messi in discussione. Anche se manca nel contratto un capitolo organico in materia economica e anche se i contenuti sono in molti punti assai generici, qualche indizio emerge qua e là nei trenta paragrafi nei quali esso è articolato. In materia di servizi pubblici, viene espressa l’opzione netta per un “servizio idrico integrato di natura pubblica” in linea con gli indirizzi espressi nel referendum del 2011 (par. 2). Viene proposta l’istituzione di una banca per gli investimenti, lo sviluppo dell’economia e delle imprese italiane regolata da una legge che preveda una garanzia diretta ed esplicita dello Stato. La nuova banca dovrà operare sotto la supervisione di un organismo di controllo pubblico con la presenza dei ministeri economici come “cabina di regia sulla gestione degli strumenti di politica industriale e del credito e dell’innovazione” (par. 5). Con riferimento alla crisi di Alitalia, viene previsto un rilancio nell’ambito di un piano strategico nazionale dei trasporti “che non può prescindere da un vettore nazionale competitivo” (par. 27). Nei rapporti con l’Unione europea si ritiene necessario rivedere l’impianto della governance economica oggi “basato sul predominio del mercato rispetto alla più vasta dimensione economica e sociale”. Viene assunto anche un impegno a superare “gli effetti pregiudizievoli per gli interessi nazionali derivanti dalla direttiva Bolkenstein” (par. 29). [continua ..]

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La parabola dello Stato regolatore sembrerebbe dunque essere ormai nella fase discendente, peraltro non solo nel nostro paese. Una risalita nella curva non è da escludere, ma molto dipenderà dalla durata dell’attuale ciclo politico e istituzionale sulla quale sarebbe azzardato formulare previsioni. Decisiva sarà anche la questione se i difensori dei principi della democrazia liberale e del­l’economia di mercato sapranno liberarsi da alcuni dogmi, correggendo gli errori commessi nei decenni passati e offrendo risposte adeguate alle ansie e alle preoccupazioni di ampi strati della popolazione [30]. Dopo la crisi del 2008 si sono levate voci critiche nei confronti degli eccessi del liberismo economico, del livello crescente della diseguaglianza [31] e dei rischi derivanti dalla globalizzazione [32]. Si è anche rivalutato il ruolo dello Stato come di creatore di “valore pubblico” (“public value”) promuovendo l’innova­zio­ne, prima ancora che produttore, secondo la teoria dei fallimenti del mercato, di “beni pubblici” (“public goods”) [33]. Il recupero del ruolo dello Stato regolatore andrebbe inserito dunque in una strategia più ampia che guardi in un modo più unitario la “economic regulation” e la “social regulation” [34]. Le vicende più recenti, che in Europa riguardano anche altri paesi come la Polonia e l’Ungheria nei quali le garanzie dello Stato di diritto sembrano vengono indebolite, confermano comunque la tesi secondo la quale i tasselli istituzionali che compongono il quadro di riferimento delle democrazie liberali, nel quale si iscrive anche l’esperienza relativamente recente dello Stato regolatore, sono difficili da comporre e da mettere a sistema, mentre è assai facile scompaginarli e disperderli.

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