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Recenti sviluppi della giurisprudenza europea su meccanismi di supporto della produzione di energia da fonti rinnovabili e disciplina europea degli aiuti di Stato

Francesco Maria Salerno e Federico Macchi 

CORTE DI GIUSTIZIA UE, 13 SETTEMBRE 2017, C-329/15, ENEA S.A. C. PREZES URZĘDU REGULACJI ENERGTYKI

«L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE deve essere interpretato nel senso che una misura nazionale che impone ad alcune società sia private che pubbliche un obbligo di acquisto di energia elettrica derivante dalla cogenerazione, senza prevedere alcuna misura di compensazione degli oneri per l’acquisto, non costituisce un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali».

PAROLE CHIAVE: giurisprudenza europea - recenti sviluppi - disciplina europea - aiuti di Stato - fonti rinnovabili - energia - supporto produzione - meccanismi

   

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Sommario:

1. Introduzione - 2. Breve excursus dell'evoluzione giurisprudenziale in materia di risorse statali e sistemi di incentivazione alle fonti rinnovabili - 3. Fatti e sintesi del ragionamento della Corte di Giustizia - 4. Commento - 5. Conclusioni: ENEA e gli aiuti di Stato alle rinnovabili - NOTE


1. Introduzione

La sentenza in commento riannoda i fili della giurisprudenza Preussen Elektra del 2001 [1], nella quale la Corte aveva escluso la presenza di risorse statali nel caso di sistemi incentivanti l’energia derivante da fonti rinnovabili basati su obblighi di acquisto di siffatta energia, e, dopo un florilegio di pronunce, tutte di segno opposto (ossia orientate nel senso di ritenere presenti le risorse statali con riferimento a praticamente tutti i sistemi di incentivazione delle rinnovabili presenti in Europa), costituisce un’inversione di tendenza. L’iter argomentativo che ha condotto la Corte (in accordo con l’AG, ma non con la Commissione) [2] a escludere la presenza di risorse statali nel meccanismo polacco di incentivazione delle fonti di energia non è del tutto agevole, di modo che non è chiaro se si possa definire questa sentenza come l’incipit di un orientamento restrittivo nell’applicazione del diritto degli aiuti di Stato ai sistemi di incentivazione. Questo commento non si prefigge di sciogliere questo complesso interrogativo, ma mira più semplicemente a fornire gli strumenti ermeneutici per situare la sentenza in commento nell’evoluzione giurisprudenziale in materia di risorse statali e sistemi di incentivazione alle fonti rinnovabili. Ciò premesso, la presente nota è strutturata come segue. Innanzitutto, riportiamo un breve excursus dell’evoluzione giurisprudenziale in materia di aiuti di Stato, risorse statali e sistemi di incentivazione alle fonti rinnovabili (§ 2), seguito da un riassunto dei fatti e del ragionamento in punto di diritto della Corte nella sentenza ENEA (§ 3). Successivamente, offriamo un commento della sentenza alla luce della precedente giurisprudenza (§ 4). Infine, formuliamo alcune considerazioni conclusive sulla possibile portata della sentenza nel panorama delle prospettive del settore dell’energia rinnovabile (§ 5).

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2. Breve excursus dell'evoluzione giurisprudenziale in materia di risorse statali e sistemi di incentivazione alle fonti rinnovabili

La qualifica di «aiuto di Stato» di una misura nazionale ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE presuppone la presenza simultanea di quattro elementi: (i) la misura deve impegnare risorse statali, (ii) deve potenzialmente incidere sugli scambi tra gli Stati membri, (iii) concedere un vantaggio selettivo al suo beneficiario e (iv) falsare almeno potenzialmente la concorrenza. Nel valutare se un meccanismo di incentivazione alle fonti rinnovabili rientri nella fattispecie di aiuto, in genere l’analisi si appunta sulla presenza o meno di risorse statali. Nella citata sentenza Preussen Elektra, la Corte di Giustizia aveva esaminato il meccanismo tedesco di incentivazione, basato su un obbligo imposto a società elettriche sia pubbliche che private di acquistare a prezzi minimi prefissati l’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili. Secondo la Corte, tale obbligo non costituiva un aiuto di Stato perché le società adempivano all’ob­bli­go con l’utilizzo di risorse finanziarie proprie. Per apprezzare appieno il legame con la sentenza in commento, va rilevato che nel caso Preussen Elektra la maggioranza delle società obbligate era privata. La Corte a quel tempo non diede peso a tale circostanza nel suo iter argomentativo. Tuttavia, alcuni interpreti si domandarono già all’epoca se la sentenza avrebbe avuto un esito diverso, qualora la maggioranza degli obbligati fosse stata rappresentata da imprese in mano pubblica [3]. Sul punto prese posizione la Commissione: chiamata a decidere sul sistema tedesco, appena dopo la sentenza Preussen Elektra, rilevò che “la legge in discussione non opera distinzioni tra operatori di rete elettrica privati e pubblici”, traendone la conseguenza che “le conclusioni della Corte di giustizia si applicano in questo caso a tutte le società indipendentemente dalla loro proprietà” (enfasi aggiunta – traduzione dall’originale in tedesco) [4]. In altre parole, per la Commissione l’elemento determinante per escludere la presenza di risorse statali era la natura generale dell’obbligo di acquisto. L’assetto proprietario degli obbligati (imprese pubbliche o private) era irrilevante. Negli anni successivi alla sentenza Preussen Elektra, mentre fiorivano i sistemi di incentivo alla produzione di energia da fonti [continua ..]

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3. Fatti e sintesi del ragionamento della Corte di Giustizia

Tra il 2003 e il 2007, la legge sull’energia polacca prevedeva un regime di sostegno alla produzione di energia derivante da cogenerazione [10], sotto forma di un obbligo di acquisto di tale energia in capo ai fornitori-intermediari [11]. In particolare, il Ministero dell’Economia e del Lavoro determinava la percentuale di energia proveniente dalla cogenerazione da acquistare in base al totale dell’energia elettrica venduta dalle singole società. Il prezzo di acquisto era rimesso alla libera contrattazione delle parti, ma il prezzo di rivendita dell’energia ai clienti finali era soggetto a regolazione. In particolare, il presidente dell’Ufficio di regolamentazione dell’energia (Urzędu Regulacji Energetyki, in prosieguo “URE”) nell’approvazione della tariffa, calcolava il prezzo massimo di vendita dell’energia elettrica agli utenti finali in base ad un livello di prezzo dell’energia derivante da cogenerazione che riteneva costituisse un costo ragionevole. Di conseguenza, rimaneva pur sempre il rischio che la tariffa non coprisse il costo dell’acquisizione obbligatoria di energia da co-generazione, o quantomeno che si generasse una compressione dei margini di guadagno. In questi casi, l’ordinamento polacco non prevedeva alcun meccanismo di intervento o compensazione a favore dell’acquirente obbli­gato. Pertanto, l’eventuale onere non ricadeva né sulle finanze pubbliche né sui consumatori finali, bensì sul bilancio delle società obbligate ex lege all’ac­quisto. ENEA S.A. è una società detenuta al 100% dallo Stato polacco che produce e vende energia elettrica. Nel 2008, l’URE infliggeva una sanzione pecuniaria ad ENEA per aver violato il suddetto obbligo di approvvigionamento di energia co-generata per l’anno 2006 [12]. Contro tale decisione, ENEA insorgeva avanti alla giurisdizione nazionale. I giudici di primo e secondo grado respingevano tuttavia il ricorso. La Società proponeva quindi ricorso per Cassazione, sostenendo che l’obbligo di acquisto di energia elettrica derivante dalla cogenerazione costituiva un aiuto di Stato illegittimo, in quanto non notificato alla Commissione. Il giudice di Cassazione decideva di rinviare la causa alla Corte di Giustizia poiché riteneva soddisfatte tutte le condizioni di cui all’art. 107 TFUE, ma [continua ..]

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4. Commento

La sentenza (alquanto breve) non illustra per quale motivo la Corte abbia sentito il bisogno di tornare sul tema dell’imputabilità, utilizzando i parametri della sentenza Stardust, che dovevano essere inapplicabili, posto che la misura era di origine normativa. Tuttavia, si deve ricordare che la sentenza Preussen Elektra aveva pur sempre lasciato una lacuna, omettendo di analizzare se per escludere la riconducibilità di una misura alla categoria degli aiuti di Stato uno Stato membro non potesse impegnare risorse statali agendo come azionista di maggioranza e orientando in questo modo tali aziende verso l’acquisto di energia da fonti rinnovabili a prezzi favorevoli per i produttori. Dietro la facciata di obblighi formalmente erga omnes, gli Stati Membri potrebbero infatti appropriarsi delle risorse delle società che essi controllano per indirizzarne le risorse verso l’ac­quisto di energia da fonti rinnovabili a prezzi vantaggiosi per i produttori. In quest’ottica, la sentenza ENEA sarebbe piuttosto nel solco della giurisprudenza c.d. espansiva sulla nozione di aiuto di Stato, in quanto, nel caso in cui (i) la misura incentivante è imputabile allo Stato per via regolamentare, (ii) il costo della misura rimane sulle imprese obbligate, e purtuttavia (iii) la maggioranza delle imprese obbligate è in mano pubblica, si rende necessario verificare ulteriormente se lo Stato non si sia “appropriato” delle risorse delle imprese che controlla dato che, in questo caso, sarebbe comunque integrato il requisito delle risorse statali. Rimane da domandarsi se il tentativo di combattere un tentativo di evasione dalla disciplina in tema di aiuti mediante un test così articolato sia veramente efficace. A parere di chi scrive, l’applicazione della sentenza Stardust nei termini previsti dalla sentenza ENEA potrebbe avere una serie di controindicazioni. In primo luogo, sembrerebbe che l’esistenza di una legge non sia più un elemento sufficiente ad attribuire una misura allo Stato. In questo modo si svaluta la fonte normativa come criterio di imputazione. In secondo luogo, è lecito interrogarsi sull’efficacia pratica di un test Stardust nel contesto di un obbligo normativamente imposto. La dirigenza della società potrebbe sempre limitarsi ad affermare di agire in adempimento di un obbligo imposto a tutti [continua ..]

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5. Conclusioni: ENEA e gli aiuti di Stato alle rinnovabili

Per quanto riguarda la rilevanza della sentenza in commento nel quadro dei meccanismi di incentivazione alle rinnovabili, si potrebbe concludere con la stessa constatazione dell’eroe di Virgilio davanti alle rovine fumanti della sua patria: troppo tardi. Dato il massiccio bisogno di contributi statali per la transizione energetica, infatti, oramai è difficile pensare che i meccanismi incentivanti delle energie rinnovabili si reggano puramente sulle risorse private. Lo conferma la stessa traiettoria del meccanismo polacco. Infatti, non va dimenticato che la fattispecie portata all’attenzione della Corte pecca di un certo grado di obsolescenza: si trattava infatti del meccanismo in vigore nel 2006, ossia pre-Direttiva 2009/28 e pre-target obbligatori [20]. Dopo un lungo periodo di pre-notifica (iniziato nel 2013), la Polonia ha notificato alla Commissione come aiuto di Stato un meccanismo di incentivazione delle energie rinnovabili basato su obbligo di acquisto di titoli che rappresentano energia verde immessa in rete. Con decisione del 2 agosto 2016, la Commissione ha accertato l’esistenza di un aiuto di Stato e ne ha dichiarato la conformità con l’art. 107, paragrafo 3 TFUE [21]. Successivamente, la Polonia ha ulteriormente adito la Commissione con la notifica di una misura che sostituisce parzialmente la pre­cedente, misura anch’essa autorizzata come aiuto di Stato [22]. Per quanto riguarda la rilevanza della sentenza nell’evoluzione dell’appli­cazione della normativa in materia di aiuti di Stato, la sentenza presenta vari profili di ambiguità. Alcuni commentatori hanno infatti rimproverato alla Corte un’ec­cessiva dose di formalismo, ritenendo che erroneamente si fosse esclusa l’esistenza di un aiuto [23]. Non c’è dubbio che, basandosi sull’esito, si dovrebbe osservare che si tratta di un caso in cui è stata esclusa la presenza di risorse statali e, di conseguenza, si è esclusa la presenza di un aiuto, dopo una serie ininterrotta di pronunce di segno contrario. Tuttavia, a parere di chi scrive, per raggiungere questo risultato la Corte non avrebbe avuto bisogno di scomodare il test Stardust per analizzare se in concreto lo Stato aveva utilizzato la sua influenza dominante come azionista di maggioranza. L’espe­ri­men­to di questo ulteriore livello di analisi potrebbe significare che, in [continua ..]

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NOTE

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