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Disciplina europea e regolazione dei servizi pubblici locali tramite autorità indipendenti

Auretta Benedetti

This study is divided into two parts. The first part considers European principles of local services; the second part analyses the independent regulation of local services, particularly with regards to transport services, integrated water service and domestic waste. This essay analyses also the functions of independent authorities and the relations with local authorities, in particular. Finally, the study offers a new image of these functions in order to promote an improvement regulation corrective of failure of local authorities with reference to guarantee of uniformity of minumum quality levels of services and to cost-efficiency of their payment.

PAROLE CHIAVE: disciplina europea - regolazione servizi pubblici locali - autoritÓ indipendenti

        

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Sommario:

1. Premessa - 2. Regime dei servizi e principi europei comuni - 2.1. La disarticolazione del servizio e gli obblighi di servizio pubblico (trasporti) - 2.2. La separazione delle funzioni pubbliche legate al servizio (rifiuti) - 2.3. La promozione dei livelli qualitativi minimi e universali (idrico) - 3. L'erosione del modello del 'comune regolatore' - 4. Regolazione indipendente 'di cornice' dei sistemi esistenti - 4.1. Le funzioni regolatorie indipendenti: a) di carattere tariffario e di supporto alla razionalitÓ economica dei decisori pubblici - 5. Il significato della regolazione indipendente 'quadro' e 'migliorativa' - 6. Le autonomie locali di fronte alle autoritÓ indipendenti di regolazione e la correzione dei (locali) government failure - NOTE


1. Premessa

Con l’istituzione dell’Autorità dei trasporti (nel 2011) [1] e l’attribuzione al­l’Au­torità per l’energia, oggi ARERA, delle funzioni regolatorie in materia di servizi idrici (nel 2011) [2] e di ciclo dei rifiuti urbani (nel 2017) [3], ha ricevuto un nuovo impulso, nell’ordinamento italiano, la regolazione indipendente dei servizi pub­blici locali di rilevanza economica [4]. Si tratta di un’evoluzione iscritta all’interno della legge n. 481/1995, che si conferma a pieno titolo disciplina quadro della regolazione dei servizi di pubblica utilità [5]. Ciò significa che qualunque servizio soggetto a regolazione, sia esso di rilievo statale o locale, trova nella legge n. 481 la cornice di riferimento quanto a contenuti della funzione regolatoria e a dimensioni della tutela del­l’u­tenza. Pur iscrivendosi, tuttavia, a questo quadro comune, le regolazione dei servizi economici locali trova significativi tratti di specificità rispetto a quella concernente i servizi statali liberalizzati, in primo luogo (com’è ovvio), nella dimensione locale del servizio, che ha implicazioni particolari quanto a “orienta­mento al mercato” dello stesso. Il nesso che lega la liberalizzazione dei servizi economici alla regolazione (e che in fondo costituisce la ragione prima del­l’emanazione della legge n. 481/1995), si incrina di fronte a servizi per i quali la “concorrenza nel mercato” può costituire un assetto non realizzabile (per la mancanza di un autentico mercato a livello locale) o comunque non desiderabile, per le caratteristiche intrinseche del servizio [6]. L’altro aspetto che segna la specificità della regolazione indipendente dei servizi economici locali è l’interposizione di soggetti regolatori locali dei servizi stessi, che spesso mantengono la privativa del servizio (come nel caso dei comuni con riferimento al ciclo urbano dei rifiuti). Le amministrazioni locali (o le loro espressioni organizzative, come gli enti di governo di ambito) diventano esse stesse destinatarie della regolazione delle autorità indipendenti, con il risultato di uno spostamento dell’asse focale dell’inquadramento scientifico dei poteri regolatori, dalla dinamica della posizione di limite alla libertà economica privata, [continua ..]

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2. Regime dei servizi e principi europei comuni

L’estensione della regolazione indipendente ai settori dei trasporti pubblici locali, del servizio idrico e del ciclo dei rifiuti reca con sé implicazioni che oltrepassano la semplice questione di come si ridistribuiscano compiti regolatori nell’ambito dei rispettivi sistemi di governance multilivello, in sé già caratterizzati da una notevole complessità. Non è azzardato, infatti, affermare che l’in­troduzione delle autorità di regolazione in questi settori, rifletta una profonda trasformazione, quasi un cambio di paradigma, nel modo di organizzare e gestire i servizi economici locali. Molto più che nelle norme riguardanti l’assetto generale dei servizi locali a contenuto economico, è proprio attraverso il recepimento settoriale delle direttive comunitarie in materia di trasporti, rifiuti, governo delle acque, che sono transitati modelli e principi recanti un nuovo approccio nell’organizzazione e gestione degli stessi [9]. Procedendo per prime approssimazioni e semplificando, al solo fine di fare emergere gli schemi di fondo [10], è possibile trarre dai singoli plessi normativi le componenti di uno schema che sembra incrinare il modello del “comune regolatore” [11] (all’interno di una governance, nel tempo, sempre più articolata e complessa), per giungere, conseguentemente, a porre le premesse normative all’introduzione della regolazione indipendente negli ambiti del trasporto locale, del servizio idrico e del ciclo dei rifiuti.

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2.1. La disarticolazione del servizio e gli obblighi di servizio pubblico (trasporti)

Il plesso normativo riguardante i trasporti pubblici costituisce, senza alcun dubbio, il terreno privilegiato per osservare come i principi europei hanno indotto una profonda trasformazione nella definizione del regime dei servizi pub­blici locali. Come è noto, il termine “pubblico servizio” ricorre una sola volta nel Trattato europeo proprio con riferimento alle specifiche esigenze di finanziamento legate ai trasporti: l’art. 93 TFUE dichiara, infatti, compatibili gli aiuti relativi alle necessità di «coordinamento dei trasporti ovvero corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio». È chiara la consapevolezza dello stretto collegamento esistente tra servizi di trasporto pubblico (si pensi proprio a quello locale) ed esigenze di accessibilità e qualità, oltre che di frequenza e diffusione sul territorio, che ne deviano la conformazione rispetto alle attività misurabili secondo parametri di mercato: in questo senso i trasporti pubblici sono l’emblema del “servizio pubblico” nel­l’accezione conosciuta dagli ordinamenti dell’Europa continentale. Il cuneo attraverso il quale la normativa comunitaria scardina il regime dei servizi di trasporto pubblico nei singoli Stati membri (e con essi il regime dei servizi economici in generale), è rappresentato dalla nozione di “obbligo di servizio pubblico”, che presuppone la capacità delle autorità politiche di leggere i servizi nelle loro performance economiche e di individuare le aree in cui la diretta rilevanza dei bisogni sociali impone una “torsione” rispetto all’ordinaria gestione privata dei servizi stessi. Il regolamento n. 1191/69 del Consiglio [12] ci ha consegnato, così, la prima definizione di tali obblighi, identificati nelle prestazioni che l’impresa di trasporto, ove considerasse il proprio interesse commerciale, non assumerebbe o co­munque non nella stessa misura, né alle stesse condizioni. Inizialmente lo scopo era quello di spingere gli Stati membri a eliminare le disparità tra le imprese di trasporto legate all’imposizione di diversi obblighi di servizio pubblico, in direzione di una loro eliminazione, o comunque di una ridefinizione solo in presenza di effettive necessità. Con il regolamento CE n. 1370/2007 (che a­broga il [continua ..]

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2.2. La separazione delle funzioni pubbliche legate al servizio (rifiuti)

Il plesso delle norme europee in materia di rifiuti consente di illuminare il tema del nuovo paradigma europeo dei servizi locali, con riferimento ad una prospettiva ulteriore (comune ai vari servizi), che è quella della distinzione tra pianificazione e organizzazione/gestione dei servizi economici locali a rete, nel caso di specie con riferimento al ciclo dei rifiuti [19]. A partire, infatti, dalle primissime direttive degli anni Settanta, nei successivi pacchetti degli anni Novanta e del Duemila, un forte accento è stato posto sulla necessità che all’interno degli Stati membri fossero individuate autorità incaricate di pianificare il ciclo dei rifiuti, dapprima con riferimento alle attività di smaltimento, poi con riferimento all’intera gestione. I piani hanno la funzione centrale di recepire i principi comunitari che orientano la politica economica in materia, dettando addirittura una gerarchia di azioni (prevenzione, riutilizzo, riciclaggio, recupero, smaltimento) e fissando principi che tendono a organizzare il ciclo in ambiti ottimali nonché a valorizzare lo smaltimento e il recupero dei rifiuti urbani indifferenziati presso gli impianti che rispondano ad un principio di prossimità rispetto ai luoghi di produzione e di raccolta e che garantiscano l’autosufficienza dell’ambito considerato [20]. La pianificazione assume un ruolo centrale, quindi, anche in rapporto alla previsione della tipologia degli im­pianti necessari, alla loro localizzazione, alla qualificazione dei soggetti che ne sono abilitati [21]. Il nuovo modello europeo dei servizi si fonda (per replicarsi, però, anche negli altri settori dei servizi economici locali) sulla suddivisione tra i livelli della pianificazione/programmazione, dell’organizzazione (a livello di ambito), della gestione in senso stretto. L’accento posto sulla necessità di adeguati livelli di pianificazione del servizio, in coerenza agli obiettivi fissati dall’UE, consente di prefigurare diversi possibili modelli gestori, a scelta degli Stati membri. In tal senso, la scelta del legislatore italiano di confermare la privativa comunale in tema di raccolta, trasporto e, quantomeno, avvio al recupero o allo smaltimento dei rifiuti urbani, trova un solido ancoraggio nelle ragioni di carattere anche economico (le c.d. economie di densità), come dimostra l’indagine condotta [continua ..]

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2.3. La promozione dei livelli qualitativi minimi e universali (idrico)

L’analisi del plesso di direttive europee riguardanti il servizio idrico illumina l’indagine sullo schema europeo riguardante i servizi pubblici economici locali sotto un ulteriore aspetto, che è quello relativo alla necessità di garantire la qualità del servizio e un’adeguata tutela dell’utenza [24]. Nel caso specifico, la dimensione della qualità è enfatizzata dalle particolari caratteristiche del bene acqua, quale bene pubblico oggetto di diritti fondamentali secondo l’ordinamento internazionale, europeo, interno [25]. Non è casuale che l’ordinamento europeo non abbia mai dettato una disciplina unitaria dei servizi idrici, offrendo piuttosto un quadro sempre più articolato di norme riguardanti la qualità delle acque [26], dal quale discendono, poi, conseguenze rilevanti anche per la programmazione, organizzazione e gestione del relativo servizio. Proprio nella consapevolezza che il bene acqua non è un mero oggetto commerciale, ma un patrimonio che va protetto, l’approccio europeo presuppone la necessarietà di una regolazione pubblica, che sia complementare alle regole del mercato. Sotto questo profilo, la direttiva quadro in materia di acque (direttiva 2000/60/CE) obbliga a considerare il ciclo dell’acqua un modo integrato, per assicurarne un uso sostenibile, equo, equilibrato, migliorare la qualità delle ac­que e la loro protezione (sia con riferimento alle acque superficiali che sotterranee). I preponderanti interessi pubblici, di tutela dell’ambiente e della salute umana, connessi a tali attività, richiedono che la gestione delle risorse idriche sia organizzata sulla base di bacini idrografici (non necessariamente connessi ai confini degli enti territoriali locali), e che il perseguimento degli obiettivi di tu­tela sia garantito, in primo luogo, da adeguati piani di gestione. Le norme europee assegnano un valore centrale a tali strumenti, sulla base dei quali dovrebbe svilupparsi sia l’attività di organizzazione e gestione, sia il relativo controllo delle autorità pubbliche in ordine al raggiungimento degli obiettivi di tutela prefissati. La direttiva quadro europea pone una certa enfasi anche sulla necessità di una partecipazione attiva dei cittadini nelle scelte adottate in materia di organizzazione e gestione del ciclo delle acque, proprio a partire dalla [continua ..]

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3. L'erosione del modello del 'comune regolatore'

Il riferimento, per quanto schematico, alle direttive europee nei settori dei trasporti pubblici locali, del ciclo dei rifiuti e del servizio idrico, consente di evidenziare le tre dimensioni del paradigma europeo che scardinano il modello unitario interno dei servizi pubblici locali, centrato sulla figura del “comune regolatore”: a) la prima dimensione è quella relativa alla necessità di osservare i servizi in modo articolato, distinguendo le aree che possono essere oggetto di privativa (o che comunque rientrano nel concetto di obbligo di servizio pubblico/universale o sono connessi alle reti e alle infrastrutture), dalle aree in cui invece si possono aprire spazi di mercato[28]; b) la seconda è una distribuzione delle funzioni pubbliche che concentri l’individuazione delle finalità di politica pubblica dei servizi a livello di piani e programmi, ai quali la distinta organizzazione e gestione sia informata; ne consegue la necessità di restituire le gestioni alla loro dimensione economica, sia pure nel quadro degli obiettivi e dei vincoli derivanti dalla pianificazione e dalla regolazione pubblica; c) la terza è quella della specifica rilevanza della tutela dell’utenza, dell’in­te­resse alla qualità dei servizi che si traduce, in modo più o meno marcato, in coerenti limiti alla gestione imprenditoriale dei servizi stessi. Si potrebbe, quindi, affermare che il paradigma europeo implichi la riconduzione dei servizi alla vocazione imprenditoriale loro propria, ma all’interno di un sistema di regole che sia idoneo a individuare gli obiettivi extra-economici e a indirizzarne la realizzazione, per l’intero ciclo del servizio (laddove, come nel caso dei rifiuti urbani o del servizio idrico, diverse attività concorrano a configurare il servizio stesso). L’obiettivo pro-concorrenziale trova limiti essenziali negli obiettivi di tutela ambientale [29], e di garanzia dei diritti fondamentali (come quello alla salute) dei cittadini, che non possono non informare di sé la stessa strutturazione degli strumenti economici (si pensi alla previsione di meccanismi incentivanti e sanzionatori in tariffa). I tratti di quello che, nel suo complesso, può essere definito un nuovo paradigma europeo dei servizi economici locali, trovano corrispondenza nell’ordi­namento italiano dei servizi pubblici locali, pur nelle incertezze [continua ..]

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4. Regolazione indipendente 'di cornice' dei sistemi esistenti

La decisione di attrarre anche i servizi locali a rete nella sfera della regolazione indipendente (pur nel modo contorto in cui è maturata nei diversi settori esaminati) segnala la volontà del legislatore di perseguire, anche su questo terreno, le finalità espresse nell’art. 1 della legge n. 481/1995, quindi, essenzialmente: promuovere la concorrenza e l’efficienza nonché favorire la diffusione omogenea, sull’intero territorio nazionale, di adeguati livelli di qualità dei servizi (in condizioni di economicità e di redditività e secondo un sistema tariffario certo), in adeguamento alla normativa comunitaria. Appare con evidenza la continuità in cui questo disegno si pone rispetto al modello dei servizi stessi che (come si è visto) le leggi settoriali concorrono a definire, nel recepimento delle direttive comunitarie. Il modello regolatorio appare coniugato per i servizi locali a rete in modo particolare rispetto ai servizi nazionali (elettricità, gas, comunicazioni) rispetto ai quali è nato. Ciò è evidente a partire nelle competenze dell’Autorità dei trasporti (d’ora in avanti ART), che primariamente coprono le aree dei servizi oggetto di obblighi di servizio pubblico, e soprattutto dell’accesso alle infrastrutture, oggetto di diritti esclusivi. Per l’ARERA la competenza è chiaramente individuata con riferimento alla regolazione e al controllo del servizio idrico integrato [38] e al ciclo dei rifiuti urbani e assimilati [39]. Si tratta, dunque, degli ambiti che costituiscono il cuore del servizio pubblico e che si differenziano da altri segmenti dei servizi stessi che sono già aperti al mercato e sottratti alla regolazione dell’autorità (come i rifiuti speciali o le attività di recupero dei rifiuti urbani). La seconda particolarità riguarda il modo in cui le competenze regolatorie sono declinate rispetto alle altre amministrazioni pubbliche che costituiscono la governance dei servizi. Per i servizi dell’energia e del gas (oltre che delle comunicazioni), in un contesto di governance essenzialmente dualistica (ministero/autorità), il problema era quello di far convergere tutte le funzioni regolatorie in capo all’or­ganismo indipendente, come ben esplicitato dall’art. 2, comma 14, legge n. 481/1995: «a [continua ..]

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4.1. Le funzioni regolatorie indipendenti: a) di carattere tariffario e di supporto alla razionalitÓ economica dei decisori pubblici

La lettura congiunta, quasi come se si trattasse di un quadro sinottico, delle norme che definiscono gli ambiti di competenza dell’ART e dell’ARERA nei settori dei trasporti pubblici (la prima) e dei servizi idrico e rifiuti (la seconda), evidenzia un perfetto parallelismo di funzioni, secondo un modello comune. Emerge, in primo luogo, con evidenza l’obiettivo di improntare la gestione dei relativi servizi secondo un modello imprenditoriale [43], con la duplice finalità di consentire l’ingresso nella gestione delle attività anche di soggetti privati, nel presupposto del conseguimento di un incremento di efficienza dei servizi medesimi. Nel caso dei trasporti, ciò risulta con evidenza quando si afferma che l’a­zione dell’Autorità garantisce l’efficienza produttiva delle gestioni, il contenimento dei costi per gli utenti, imprese e consumatori, nonché condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture, secondo metodologie che incentivino la concorrenza (art. 37, comma 2, lett a). In questo quadro l’Au­torità è chiamata a fissare i criteri per la determinazione di tariffe, canoni, pedaggi, previa verifica della necessarietà di prezzi regolati, in relazione alle condizioni di concorrenza effettivamente esistenti nel settore (e alle esigenze connesse agli obblighi di servizio pubblico). Ai fini della fissazione di tali criteri l’Autorità deve tener conto delle necessità connesse all’“equilibrio economico finanziario” delle imprese regolate, dell’efficienza produttiva delle gestioni, del contenimento dei costi per gli utenti (lett. b). Nel caso del ciclo dei rifiuti urbani, l’orientamento ad un modello imprenditoriale nella gestione risulta dalle norme che definiscono i compiti tariffari in capo all’Autorità. La previsione è rilevante in prospettiva del passaggio dal sistema della Tari (che si fonda su indici presuntivi di ripartizione dei costi) a quello della tariffa corrispettiva, che consenta una completa imputazione dei costi (anche alla luce dei principi comunitari del “chi inquina paga” e della responsabilità estesa del produttore); nella definizione del modello tariffario, inoltre, si fa riferimento alle condizioni di redditività del servizio, nonché al criterio della remunerazione del capitale, che [continua ..]

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5. Il significato della regolazione indipendente 'quadro' e 'migliorativa'

Ove si osservi secondo una prospettiva d’insieme le accezioni del carattere “quadro” e “migliorativo” delle funzioni delle autorità, esse sembrano muoversi lungo due filoni fondamentali: rendere più coerente la gestione dei servizi con un modello di efficienza economica (contribuendo a ridurre l’ambito delle aree soggette a diritti esclusivi) e incrementare la tutela dell’utenza, secondo canoni di omogeneità nel territorio; per un verso supportare, dunque, la politica industriale nei settori considerati; per altro verso superare le eccessive disparità territoriali, riportando l’erogazione dei servizi a standard confrontabili con quelli dei paesi europei più avanzati. Si osserva come, in primo luogo, l’ambito di regolazione affidato alle autorità coincida con quello dei servizi soggetti a obblighi di servizio pubblico o erogati in regime di monopolio naturale o comunque coperti da una riserva pubblica solidamente ancorata anche a motivi economici (si v. le economie di densità che caratterizzano la raccolta dei rifiuti urbani). Come si è visto, il ruolo delle autorità è volto sia a vigilare sui “confini” delle attività da sottoporre a obblighi di servizio pubblico o a diritti speciali ed esclusivi, per ragioni che potrebbero definirsi “esogene” rispetto alla valutazione degli enti locali (ad e­sem­pio i presupposti tecnologici che modificano le condizioni di erogazione del servizio); sia a indurre gli enti locali a tradurre la definizione degli obiettivi “politici” e sociali secondo strumenti coerenti con la natura economica dei servizi, supportandoli nella “razionalità economica” delle scelte e nell’adegua­mento a standard qualitativi omogenei minimi sul territorio nazionale. In secondo luogo, il carattere della regolazione delle autorità in questi ambiti, per riprendere una classificazione ampiamente nota, risponde al modello della regolazione finalistica piuttosto che condizionale. Ciò è sostenibile non solo perché il modello teorico della regolazione condizionale presuppone una pluralità di operatori, i cui comportamenti sono “orientati” dagli atti regolatori, a correzione di specifici fallimenti del mercato [60], e quindi non è coerente per questi settori in cui (come si è visto) la [continua ..]

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6. Le autonomie locali di fronte alle autoritÓ indipendenti di regolazione e la correzione dei (locali) government failure

In base all’analisi svolta, ove si volesse attingere al linguaggio economico per esprimere il ruolo proprio delle autorità indipendenti nei settori considerati, si potrebbe utilizzare la figura della correzione dei government failure, coniugata, nei casi di specie, con riferimento alla correzione dei limiti insiti nella regolazione di carattere locale (ad es. garantire una qualità minima uniforme dei servizi a livello nazionale). Come il mercato “fallisce”, cioè trova il suo limite, nel realizzare interessi che fuoriescono dalla mera dimensione economica, così i governi (nel caso di specie i governi locali) “falliscono” quando perseguono le proprie finalità, intrinsecamente extra-economiche, utilizzando strumenti economici ma senza rispettarne la natura propria (di impresa); falliscono laddove la dimensione della tutela dei diritti dei destinatari delle prestazioni supera il confine del proprio territorio (che delimita l’ambito dei propri poteri); falliscono quando sono catturati da coloro che dovrebbero regolare. Se le autorità indipendenti di regolazione rispondono, dunque, alla necessità (ampiamente emergente dalle leggi di settore) di riportare anche i servizi economici locali a rete ad un modello economico e ad un sistema di garanzia della qualità dei servizi che superi le distorsioni e l’intrinseca frammentarietà dell’ordinamento locale, non sfuggono due problematiche che restano aperte. La prima è il rischio che, in assenza di una chiara definizione legislativa (e anche consapevolezza) dei rispettivi ruoli da parte dei diversi attori pubblici dei complessi sistemi di governance considerati, l’attività delle autorità indipendenti passi dalla dimensione “migliorativa” a quella semplicemente aggiuntiva, con un’ipertrofia di regole e in un contesto di conflittualità istituzionale [70]. Peraltro rimangono ancora da approfondire questioni cruciali quali quelle del rap­porto (nell’ambito dei singoli servizi) tra aree soggette alla regolazione indipendente e aree, pur connesse, che ne sono escluse: si pensi ai servizi idrici al di fuori del servizio idrico integrato (agricoltura e industria); o ai rifiuti speciali, che non sono oggetto di regolazione ma riguardo ai quali ARERA esercita taluni poteri (si v. le tariffe di accesso agli impianti di trattamento [continua ..]

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NOTE

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