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Das Rheingold: il governo della moneta (unica) nella sentenza del BVerfG sul Public Sector Purchase Program

Giuseppe Sciascia

Il contributo analizza l’articolata e attesa decisione della Corte costituzionale tedesca in merito all’attuazione del Public Sector Purchase Program, avviato dalla Bce per salvaguardare l’integrità dell’euro e assicurare una trasmissione uniforme degli stimoli di politica monetaria nell’Eurozona. Pur ponendo fine alla saga Weiss, la pronuncia dei giudici di Karlsruhe mette non soltanto in discussione la dinamica di interazione tra corti nazionali e corte europea, ma alcuni dei paradigmi che definiscono i margini di azione della Bce. Il commento si sofferma su tre profili: il problema delle tecniche di sindacato basate sul ricorso al principio di proporzionalità; il permanere di visioni distinte in merito alla convivenza di competenze asimmetriche nelle materie della politica monetaria e della politica economica; le conseguenze indirette per il corso della politica monetaria europea inaugurato per far fronte alla pandemia.

PAROLE CHIAVE: Banca centrale europea - principio di proporzionalità - politica monetaria - Corte costituzionale tedesca PSPP weiss

Das Rheingold: The Governance of the (Single) Currency in the BverfG’ Decision on the Public Sector Purchase Program

The essay analyses the complex and much awaited decision of the German constitutional court concerning the implementation of the Public Sector Purchase Program launched by the Ecb to safeguard the single currency and ensure a uniform transmission of monetary policy stimulus in the Eurozone. While this decision formally closes the Weiss saga, it nonetheless represents an admonition for the policy orientations of the European monetary authority, as well as a threat to the established interplay between national and European legal orders. The note focuses on three profiles: the role of the principle of proportionality in judicial review; the ongoing attempt to devise a clear distinction between monetary and economic policy, also in light of the asymmetries in the allocation of competences; the indirect consequences stemming from the decision itself for the ongoing extraordinary monetary policy efforts undergoing to counteract the pandemic emergency.

BVERFG, SECONDO SENATO, SENTENZA 5 MAGGIO 2020, N. 2 BVR 859/15

MASSIME:

1. In linea di principio, laddove il controllo giudiziale su un atto ultra vires o sul rispetto dell’identità costituzionale (tedesca) comporti la risoluzione di questioni relative all’interpreta­zione o alla validità di atti di istituzioni, organi, uffici e agenzie dell’Unione europea, la Corte costituzionale federale può basare il proprio scrutinio sulla valutazione e l’interpretazione dei medesimi fornite dalla Corte di giustizia europea.

2. Interpretando i Trattati in maniera non comprensibile e, pertanto, oggettivamente arbitraria, la Corte di giustizia dell’Unione europea travalica il mandato giurisdizionale che le spetta in virtù dell’Articolo 19(1), secondo periodo, del Trattato sull’Unione europea. In tali ipotesi, le decisioni della Corte non sono più coperte dall’articolo 19(1), secondo periodo, del Trattato sull’Unione europea, letto in congiunzione con le disposizioni interne di recepimento; per quanto concerne l’ordinamento tedesco, decisioni della specie sono prive della legittimazione democratica necessaria in base all’articolo 23(1), secondo periodo, letto in congiunzione con gli articoli 20(1) e (2), nonché 70(3), della Costituzione federale.

3. Quando vengano in rilievo interessi fondamentali degli Stati membri, come nelle ipotesi in cui si debbano interpretare le competenze conferite all’UE, il controllo giudiziale non può limitarsi ad asseverare le posizioni espresse da un’istituzione europea, quale la BCE, omettendo di provvedere a un adeguato scrutinio. In particolare, l’elevata discrezionalità conferita alla banca centrale e uno standard di controllo eccessivamente deferente ledono il principio di attribuzione, erodendo significativamente le competenze degli Stati membri.

4. Il riconoscimento di un elevato margine di discrezionalità a un’istituzione europea, quale la BCE, e l’applicazione di uno standard di controllo limitato da parte della Corte di giustizia del­l’Unione europea determinano una chiara lesione dell’effettività del principio di attribuzione e danno luogo a una progressiva erosione delle competenze degli Stati membri.

5. Al fine di salvaguardare il principio democratico, è necessario che gli elementi fondanti il riparto di competenze nell’Unione europea siano pienamente rispettati. Le finalità del programma europeo di integrazione non possono determinare una erosione del principio di attribuzione, che costituisce uno dei [continua..]

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Sommario:

1. Whatever it takes? - 2. Prologo - 3. Il giudizio del BVerfG: le premesse concettuali - 3.1. La critica alla CGUE e lo standard of review degli atti ultra vires - 3.2. Il rapporto tra politica economica e politica monetaria - 3.3. Il divieto di finanziamento monetario - 4. Dopo il 5 maggio: scenari e conseguenze - NOTE


1. Whatever it takes?

Sono trascorsi otto anni dall’evento londinese durante il quale l’allora Presidente della Banca centrale europea (BCE) Mario Draghi scandì il celebre «whatever it takes» [1], preannunciando una svolta nel percorso europeo di integrazione monetaria minacciato dalla crisi del debito sovrano esplosa sull’on­da lunga del tracollo della finanza globale [2]. L’eco di quella ferma dichiarazione giunge attutito nei 237 paragrafi della sentenza con la quale, durante la prima pandemia dell’età della globalizzazione [3], il Bundesverfassungsgericht (BVerfG) ha dichiarato, con un giudizio “a tempo”, l’illegittimità del programma di acquisto di titoli del settore pubblico sui mercati secondari noto come «PSPP» (Public Sector Purchase Program). Questa iniziativa di politica monetaria costituisce un elemento essenziale dell’azione di salvaguardia dell’euro svolta in questi anni dalla BCE, e rappresenta, come si dirà, la base di partenza per quelle ulteriori «misure senza precedenti» attuate in occasione della crisi corrente per arginare il rischio di una nuova ondata di instabilità nell’Euro­zona. Scrivendo una pagina inedita nel frastagliato percorso di dialogo tra le corti superiori dell’UE [4], la sentenza della Corte costituzionale tedesca dello scorso 5 maggio è intervenuta su una vicenda che ha messo a nudo le tensioni dell’integrazione economica europea. La pronuncia è l’ultimo atto di una vera e propria «saga» [5] originata da vari ricorsi individuali presentati al BVerFG già all’inizio dello scorso decennio, da cui sono scaturiti due rinvii pregiudiziali (tra cui il primo nella storia della corte) alla Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) [6]. Le argomentazioni spese dai giudici europei per blindare la rete di salvaguardia dell’Unione economica e monetaria (UEM) non hanno però appagato i giudici di Karlsruhe, rintuzzando un dibattito che tocca il cuore del rapporto tra ordinamenti nazionali e ordinamento europeo e si pone oltre gli angusti tecnicismi del governo della moneta [7]. La pronuncia del BVerfG tocca tre punti essenziali: il riparto di competenze tra giudici nazionali ed europei in ordine al vaglio di legittimità degli atti delle istituzioni [continua ..]

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2. Prologo

La vicenda che ha condotto alla pronuncia del 5 maggio scorso del BVerfG è notevolmente articolata: nel corso di circa un decennio ha infatti intersecato gli interventi che hanno ridisegnato i caratteri della governance economica europea. Il prologo del conflitto sulla vicenda PSPP ha inizio con la conferenza stampa del 6 settembre 2012 durante la quale il Consiglio direttivo della BCE annunciava il varo del programma di Outright Monetary Transactions (OMT). Il piano si poneva l’obiettivo di preservare l’unicità della politica monetaria dell’area euro e la sua corretta e univoca trasmissione, fronteggiando le distorsioni sul mercato dei titoli di Stato correlate ai timori di una disgregazione della valuta unica originate dalla crisi del debito sovrano che aveva investito l’UE dopo l’intesa di Deauville [9]. Veniva quindi definita la possibilità per la BCE e per le banche centrali del SEBC di acquistare sul mercato secondario e in quantità illimitate titoli sovrani con scadenze prevalentemente brevi (1-3 anni), condizionata all’adesione dell’emittente a un programma di aggiustamento macroeconomico, anche di tipo preventivo, disciplinato e monitorato sulla base del MES, con l’eventuale supporto dell’IMF. Nei giorni immediatamente successivi, migliaia di cittadini tedeschi sottoponevano al secondo senato della Corte costituzionale tedesca diversi ricorsi individuali di costituzionalità assistiti da richieste per la provvisoria adozione di misure cautelari. Il gruppo parlamentare Die Linke presentava intanto un ricorso per conflitto di attribuzioni nei confronti del Presidente della Repubblica federale tedesca diretto a impedire la promulgazione della legge di ratifica del Fiscal Compact e delle modifiche ai trattati europei necessarie alla stipula del MES. Da queste iniziative emergeva una complessa vicenda giudiziale dipanatasi lungo tre tronconi principali, la cui portata si è man mano ingrossata con l’evolvere degli strumenti di stabilizzazione finanziaria adottati nell’UE. Un primo filone ha riguardato proprio la vicenda della costituzione del MES. Il BVerfG ha respinto i ricorsi diretti di costituzionalità sia nella fase di delibazione cautelare che nella successiva analisi di merito, articolando, però, precise condizioni [continua ..]

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3. Il giudizio del BVerfG: le premesse concettuali

Nell’ultimo atto della vicenda, il BVerfG ha sovvertito la pronuncia della CGUE, dando vita a un conflitto senza precedenti nell’evoluzione del rapporto tra corti dell’Unione. Secondo la Corte, il governo e il parlamento federali hanno violato i diritti dei ricorrenti protetti dall’art. 38, comma 1, in combinato disposto con gli artt. 20, commi 1 e 2, e 79, comma 3, del GG, in quanto non hanno adottato alcuna misura volta a contestare le decisioni relative all’isti­tuzione e all’attuazione del PSPP, atti nei quali il Governing Council della Bce non ha valutato o dimostrato in maniera adeguata l’effettivo rispetto del principio di proporzionalità. Con questa massima, ha quindi stabilito che le decisioni sul PSPP ledono specifici diritti fondamentali riconosciuti dalla costituzione tedesca, e che a tale lesione hanno concorso, in via omissiva, i massimi organi federali: è stato leso il diritto di voto salvaguardato dall’art. 38 GG; è stata lesa l’identità costituzionale tedesca in rapporto alle competenze dell’UE, tutelata dagli artt. 20, commi 1 e 2, e 79, comma 3, GG [20]. L’affermazione conclusiva della pronuncia deriva da due tracce argomentative principali: da una parte, la riconsiderazione dello standard per la revisione degli atti ultra vires delle istituzioni europee, con una critica marcata e integrale alla decisione Weiss; dall’altra, la (conseguente) revisione autonoma delle decisioni sul PSPP, alla luce del rispetto del principio di proporzionalità e in rapporto alle norme fondamentali del diritto dell’Unione riguardanti l’esercizio della politica monetaria e, più in generale, la governance economica dell’Euro­zona. La corposa decisione in commento presenta dunque una notevole pars destruens, integralmente diretta a neutralizzare l’efficacia vincolante dell’inter­pretazione pregiudiziale resa dalla CGUE, e una più circoscritta pars costruens, tesa a colmare il vuoto lasciato dal venir meno del vincolo sovranazionale. La premessa concettuale da cui prendono le mosse i giudici di Karlsruhe è data dalla riaffermazione del proprio potere di sindacato su atti di rango sub-primario delle istituzioni europee nell’ambito di azioni proposte in via diretta da cittadini tedeschi a tutela dei propri diritti [continua ..]

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3.1. La critica alla CGUE e lo standard of review degli atti ultra vires

Con la decisione in esame, la Corte federale compie un ulteriore passo in avanti nell’edificazione del proprio sistema di controlimiti, bypassando l’inter­pretazione degli atti controversi fornita dalla CGUE attraverso la negazione della ragionevolezza e la critica della tenuta logica della decisione resa in via pregiudiziale. Per giungere a dichiarare illegittimo il programma PSPP, il BVerfG rivolge quindi una critica rigorosa e dai toni veementi nei confronti della pronuncia Weiss, facendo leva sulla problematica (definita come vera e propria «ossessione» dei giudici costituzionali tedeschi [23]) del principio di competenza in rapporto al principio di proporzionalità. Sebbene, come in precedenza accennato, la validità e l’interpretazione di un atto di diritto europeo sottoposto al controllo della corte federale non possa prescindere dal giudizio della CGUE, un intervento di quest’ultima che si risolva in un’interpretazione non comprensibile e, pertanto, oggettivamente arbitraria dei Trattati, non assumerebbe un’effettiva capacità vincolante per il giudice tedesco. Questa circostanza eccezionale si sarebbe verificata nel caso di specie: in un sol colpo, dunque, il BVerfG ha non soltanto ribadito la propria competenza a sindacare la validità di un atto europeo – una decisione di politica monetaria adottata dalla BCE –, ma altresì negato la vincolatività dell’interpretazione data di tale stesso atto dal giudice europeo, contestandone la metodologia interpretativa. Il BVerfG si è «riappropriato» del potere di valutare a pieno la validità delle decisioni sul PSPP osteggiando il modo in cui la CGUE ha dato applicazione al principio di proporzionalità, inquadrato dalla pronuncia come parametro di controllo essenziale dell’azione dell’Unione. La motivazione prende infatti le mosse da una ricostruzione particolareggiata delle origini del principio e delle sue caratteristiche, rammentando l’articolazione dello standard di controllo nei parametri di idoneità, necessarietà e proporzionalità in senso stretto (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Angemessenheit) [24]. Procede, quindi, a richiamare la copiosa giurisprudenza della stessa Corte di giustizia in cui se ne è riconosciuta la valenza generale [continua ..]

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3.2. Il rapporto tra politica economica e politica monetaria

L’accusa mossa dal BVerfG in ordine al non corretto utilizzo del principio di proporzionalità da parte della Cgue e dei relativi effetti sul riparto di competenze è particolarmente rilevante in rapporto alla demarcazione delle aree proprie della politica monetaria e della politica economica. Per delinearla, il BVerfG richiama uno degli argomenti già sviluppati nell’originaria ordinanza di rimessione del luglio 2017, in cui si sottolineava come, al fine di determinare se un atto costituisse una misura di politica monetaria, fosse necessario valutare non soltanto gli obiettivi perseguiti e gli strumenti «tecnici» in concreto impiegati, ma anche gli effetti derivanti dalla sua attuazione. Secondo la corte, qualsiasi effetto prevedibile ex ante, discendente dall’esecuzione della misura e rispetto al quale non si frapponga un qualsiasi altro provvedimento o azione, dovrebbe essere ricompreso nel giudizio diretto a stabilire se o meno la misura controversa costituisca effettivamente un atto di politica monetaria. L’obiet­tivo perseguito dalle misure controverse non può cioè essere circoscritto e considerato esclusivamente sulla base di quanto affermato dalla stessa autorità che le ha poste in essere, e dunque in assenza di un approfondito scrutinio giudiziale: da una parte, il SEBC godrebbe così della possibilità di decidere autonomamente in merito alle competenze a esso conferite dagli Stati membri e, per converso, dei limiti di quelle ritenute nella sfera di questi ultimi; dall’altra, tale approccio si porrebbe in contrasto con l’esigenza di interpretare il mandato dello stesso SEBC in maniera restrittiva, in coerenza con il ridetto principio di competenza. Sulla base di questa linea argomentativa, la decisione in commento muove diverse obiezioni alla pronuncia Weiss, tutte dirette a dimostrare come la Corte di Lussemburgo non abbia saputo “maneggiare” in maniera convincente il principio di proporzionalità. La critica alla piana accettazione delle asserzioni della BCE in ordine agli obiettivi perseguiti dal PSPP, ovvero la riconducibilità di quest’ultimo agli scopi di controllo dell’inflazione pertinenti all’esercizio della politica monetaria, porta il zweiter Senat a addentrarsi nelle problematiche di carattere più strettamente tecnico che riguardano gli effetti [continua ..]

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3.3. Il divieto di finanziamento monetario

L’ultimo aspetto da considerare nell’ambito del complessivo ragionamento svolto nella decisione in commento riguarda il rispetto del divieto di finanziamento monetario sancito dall’art. 123 TFUE e contestato da parte dei ricorrenti in via principale. A giudizio del BVerfG, sebbene la decisione resa dalla CGUE in Weiss presenti lacune anche in relazione a tale profilo, non risulterebbe possibile accertare una violazione manifesta del divieto in questione, anche in considerazione dell’introduzione di varie misure di salvaguardia nell’ambito del PSPP dirette ad assicurare il rispetto della richiamata previsione del Trattato. Tuttavia, la decisione della corte di Karlsruhe pone un monito che guarda ben oltre la vicenda del PSPP e, piuttosto, alle ultime iniziative di politica monetaria adottate dalla BCE nel corso della pandemia [35]. Secondo il zweiter Senat, il divieto di finanziamento monetario sancito dai trattati europei ha come obiettivo quello di prevenire livelli di debito o di deficit eccessivi per gli Stati membri dell’UE; nella giurisprudenza della corte federale, questo divieto fungerebbe cioè da incentivo all’adozione e al mantenimento di condotte di bilancio virtuose da parte degli Stati europei. Per tale ragione, d’altro canto, i programmi di acquisto di titoli pubblici da parte delle autorità monetarie risultano ammissibili solo nella misura in cui, intervenendo sul mercato secondario, non ingenerano negli Stati la certezza di poter beneficiare degli acquisti stessi. Secondo una linea argomentativa già sviluppata nella decisione Gauweiler, l’adozione di misure di salvaguardia coerenti con il programma di acquisti interessato può prevenire la circonvenzione del divieto di finanziamento monetario. Nella decisione in esame, il BVerfG nota che anche in relazione all’analisi di tali meccanismi preventivi di salvaguardia la CGUE avrebbe adottato uno standard di controllo non adeguato. Diversamente da quanto osservato in merito al test di proporzionalità, le carenze contestate agli omologhi europei non sono però tali da condurre il BVerfG ad affermare che anche con riguardo a tale aspetto la CGUE abbia violato il proprio mandato. In estrema sintesi, gli elementi su cui la corte concentra la propria attenzione e che identifica come fattori da [continua ..]

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4. Dopo il 5 maggio: scenari e conseguenze

Per le ragioni che si intuiscono dall’analisi che precede, la sentenza in com­mento continuerà ad avere riflessi notevoli sulla dinamica costituzionale del­l’UE e sulla governance economica europea. Ciò, nonostante la vicenda relativa all’attuazione del PSPP, e dunque la risoluzione del caso concreto, si avvii, piuttosto, a una definitiva risoluzione: la BCE ha annunciato l’intenzione di rendere noti i termini del dibattito occorso in seno al Governing Council in merito al PSPP e di trasmettere alla Bundesbank una serie di documenti riservati da sottoporre al governo e al parlamento federali [41]; già prime indiscrezioni di stampa [42] evidenziavano come, a giudizio del Ministro delle finanze tedesco, i documenti pervenuti dimostravano come la Bce avesse accuratamente valutato gli effetti del PSPP rilevanti sul piano delle politiche economiche, in piena conformità a quanto richiesto dalla decisione del BVerfG. Questa posizione è stata confermata nei primi giorni di luglio dal Bundestag, che ha approvato una mozione che ha disinnescato una possibile fuoriuscita della banca centrale tedesca dall’attuazione del programma di acquisto di titoli pubblici. Al momento in cui si scrive, restano, però, almeno tre elementi di attenzione: il dilemma in cui si troverebbe a operare la Bundesbank ogni qualvolta, co­me nel caso di specie, si ponesse in dubbio il rispetto dei principi che il BVerfG ritiene strettamente vincolanti per la gestione e l’esecuzione della politica monetaria nell’Unione; il possibile avvio di un’azione per inadempimento degli obblighi derivanti dai trattati nei confronti dello Stato tedesco sub specie di responsabilità per le azioni delle proprie corti [43], peraltro concomitante con il semestre di presidenza tedesca dell’Unione; la riapertura del dibattito sulla funzionalità dell’attuale costruzione dell’UEM. Il primo elemento suscita particolare interesse nell’ottica del diritto amministrativo europeo. Le operazioni di acquisto di titoli pubblici realizzate dalle ban­che centrali dell’Eurozona si configurano come misure di attuazione decentrata di atti di diritto europeo, eseguite nell’ambito di un sistema amministrativo composto e fortemente integrato quale è il SEBC. La vicenda in questione ha messo in tensione la [continua ..]

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NOTE

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