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Aiuti di Stato … o aiuti tra Stati? Dal Temporary Framework al Recovery Plan nel “comune interesse europeo”

Cristina Schepisi

Oggetto del presente lavoro è in primo luogo l’analisi del contenuto e degli effetti prodotti dal Temporary Framework adottato dalla Commissione europea, in materia di aiuti di Stato, per far fronte all’emergenza economica causata dalla pandemia da Covid-19. L’allentamento del rigore normalmente adoperato dalla Commissione nel controllo del rispetto di tale disciplina da parte degli Stati membri è pienamente giustificato al fine di compensare i danni sofferti dalle imprese a causa di un “evento eccezionale” (art. 107 TFUE) e allo scopo di porre rimedio a un grave turbamento dell’economia degli Stati membri (art. 107 par. 3 TFUE). Il rischio è tuttavia la frammentazione del mercato interno, causato non solo dalla disparità di risorse finanziarie tra gli Stati membri ma anche da deroghe alle regole a tutela del mercato interno che non siano limitate a quanto strettamente indispensabile e circoscritte nel tempo. L’importanza della disciplina degli aiuti di Stato – quale “cornice di garanzia” per le imprese e per gli Stati membri, è del resto testimoniata dalle indicazioni che circondano l’attuazione del Recovery Plan. Neppure l’ingente quantità di risorse finanziarie di cui beneficeranno gli Stati membri può costituire un rimedio sufficiente per la ripresa economica del mercato europeo, se tali risorse non saranno infatti gestite nel rispetto rigoroso delle regole del mercato interno (in primis quelle degli aiuti di Sta­to), per il perseguimento di obiettivi comuni (in particolare la transizione verde e digitale), i quali possono essere raggiunti proprio – e anche – facendo leva su una buona politica sugli aiuti di Stato come testimoniato dalle numerose linee guida pub­bli­cate dalla Commissione per aiutare gli Stati membri a predisporre i propri PNRR, e dalla revisione delle linee guida sugli importanti progetti di comune interesse europeo (art. 107 par. 3, lett. b).

PAROLE CHIAVE: aiuti di Stato - Recovery plan - Covid 19

State aid…or aid between States? From the Temporary Framework to the Recovery Plan in the “common European interest”

The aim of the present paper is mainly to analyse the object and the effects produced by the Temporary Framework, adopted by the European Commission, in the field of State aid, in order to react to the economic crisis produced by the Covid-19 outbreak. The loosening of the strict control usually adopted by the EU Commission with respect to the obligations laid down in the art. 107 and 108 TFEU concerning State aid, is fully justified by the need to compensate the damages suffered by the undertakings due to the “exceptional occurrences” (art. 107 par. 2, lett. a) and “to remedy a serious disturbance in the economy of a Member State” (art. 107, par. 3, lett. b). On the other hand, a serious risk could be represented by a fragmentation of the internal market, due not only to different financial resources of the Member States, but also to the introduction and resort of exceptions to the application of Treaty rules protecting the internal market, if they are not strictly necessary or limited in time.

Not even the exceptional amount of financial resources, provided for under the Recovery Plan, may represent an adequate help for the economic recovery of the European market, if such resources will not be managed by EU and Member States with a strict respect of the Treaty rules of the internal market (first of all those governing State aid), in order to reach common aims (as the green and the digital transition). These aims can be achieved just (and also) through a good policy of State aid, as it is shown for instance by the several guidelines adopted by the Commission to help Member States in the drafting and implementation of the respective PNRR, or by the renewed attention to the “Important projects of Common European Interest” (art. 107 par. 3, lett. b).

Keywords: State aids – Recovery plan – Covid 19

Sommario:

1. La crisi sanitaria ed economica e l’intervento della Commissione europea - 2. Le misure indicate nel Temporary Framework - 3. L’intervento ex post: la compensazione dei danni subiti gli aiuti ex art. 107, par. 2, lett. b) in ragione dell’“eccezionalità dell’evento” - 4. L’allentamento dei requisiti per la valutazione di compatibilità. Gli interventi ex art. 107 par. 3, lett b) e c) - 5. Gli ulteriori effetti del Temporay Framework oltre il suo stesso ambito: i) l’estensione dell’efficacia temporale e delle ipotesi di compatibilità - 6. Segue. ii) Il cumulo delle misure di aiuti e il raccordo con altri principi - 7. Disapplicazione del divieto di aiuti di Stato? - 8. I limiti del Framework: la scarsità delle risorse statali e il rischio di frammentazione del mercato interno - 8. I limiti del Framework: la scarsità delle risorse statali e il rischio di frammentazione del mercato interno - 9. Gli scenari: il Recovery Plan nell’ambito del Next generation EU… se l’interesse è davvero comune - 10. Recovery Plan, aiuti di Stato, interesse comune e solidarietà - 11. Recovery Plan e aiuti di Stato: obiettivi strategici comuni e progetti di comune interesse europeo - 12. Conclusioni - NOTE


1. La crisi sanitaria ed economica e l’intervento della Commissione europea

La grave crisi economica che l’emergenza sanitaria ha innestato è sotto gli occhi di tutti. Si tratta di una situazione senza precedenti perché, da un lato, colpisce simmetricamente tutti gli Stati europei – seppur con diversa intensità – e, dall’altro, investe trasversalmente (tranne poche eccezioni) tutti i settori produttivi, rimasti fermi a causa del lock down o comunque in sofferenza a causa delle limitazioni più o meno stringenti imposte similarmente da parte tutti i governi nazionali [1]. Le risposte per fronteggiare una crisi di tali dimensioni devono essere date sia a livello nazionale che europeo. La posta è ovviamente alta: oltre alla sopravvivenza delle singole economie dei Paesi membri, è in gioco la tenuta del mercato europeo e quindi della stessa Unione europea. La Comunicazione “Coordinated economic response to the COVID-19 Outbreak” – adottata il 13 marzo 2020 [2] – è stato il primo, generale documento con il quale la Commissione ha individuato le principali linee di azione per una risposta “coordinata” a livello europeo. La prima è ovviamente quella di «contribuire a salvare vite umane, garantire i fondi e gli investimenti necessari per le forniture da utilizzare nel contenimento e trattamento della pandemia»; le altre due sono di natura economica, dirette dunque a tamponare l’impatto della crisi sanitaria sull’economia e consistono nel «garantire che i lavoratori in Europa siano protetti contro le perdite di reddito e che le imprese (in particolare le PMI) e i settori più colpiti beneficino del sostegno e della liquidità finanziaria necessari» nonché nel «ridurre le ripercussioni sull’economia nel suo complesso impiegando tutti gli strumenti a disposizione dell’UE e utilizzando pienamente un quadro flessibile dell’UE per favorire le azioni degli Stati membri». Le azioni si sono via moltiplicate nel tempo toccando diversi ambiti e settori [3]. In tale cornice si inquadra anche la Comunicazione adottata il 19 marzo 2020, “Temporary Framework on State Aid” [4](TF) – con la quale la Commissione ha annunciato, in ragione dell’eccezionalità e gravità degli eventi, di rendere temporaneamente più “morbida” la [continua ..]

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2. Le misure indicate nel Temporary Framework

Fermo restando che misure applicabili a tutte le imprese – quali integrazioni salariali, sospensione del pagamento delle imposte o dei contributi previdenziali o rimborsi per servizi cancellati – non sono selettive e dunque non hanno necessità di alcuna autorizzazione, la Commissione ricorda che gli Stati membri, per far fronte all’emergenza economica, possono innanzitutto erogare misure di aiuto nell’ambito della disciplina già esistente. Tali misure potranno essere esaminate alla luce dell’art. 107, par. 2, lett. b), TFUE (compensazione dei danni derivanti da calamità naturali o da eventi eccezionali) o dell’art. 107 par. 3, lett. b) [14], o lett. c), TFUE [15]. Ulteriori interventi potranno anche trovare base giuridica nei regolamenti di esenzione già esistenti e, in particolare, il Regolamento Generale di esenzione per categoria [16] e il Regolamento de minimis [17]. Ad integrazione delle misure che potrebbero essere consentite sulla base dell’ordinario controllo di compatibilità, il TF ne indica invece una serie ulteriore che la Commissione può temporaneamente ed eccezionalmente ritenere compatibili, alla luce dell’art. 107, par. 3, lett. b) e lett. c). Si tratta di misure che possono riguardare trasversalmente tutti i settori, tranne per alcuni specifici ambiti [18]. La Commissione ha preferito infatti introdurre un quadro generale anziché differenziare gli strumenti a seconda del­l’impatto, più o meno grave, che la pandemia da Covid-19 ha prodotto nei differenti comparti. Tenuto tuttavia conto della particolare criticità dei settori dei trasporti e del turismo [19], la Commissione ha provveduto, a latere, a pubblicare alcune comunicazioni esplicative riguardo a tutte le misure che in via ordinaria o in via ec­cezionale gli Stati possono adottare, evidenziando – e questo vale soprattutto per i trasporti – la differente disciplina applicabile in presenza di servizi di interesse economico generale [20]. Le categorie di misure che secondo il TF rientrerebbero nell’ambito di applicazione dell’art. 107 par. 3 lett. b) sono state in parte introdotte con la prima Comunicazione del 19 marzo 2020 e poi successivamente integrate e precisate, e corrispondono allo stato attuale alle seguenti: i) aiuti di importo minore (fi­no a [continua ..]

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3. L’intervento ex post: la compensazione dei danni subiti gli aiuti ex art. 107, par. 2, lett. b) in ragione dell’“eccezionalità dell’evento”

Come espressamente ricordato dal TF, gli Stati hanno dunque la possibilità di fare leva sull’art. 107, par. 2, lett. b), TFUE. La norma consente l’adozione di misure di aiuti a compensazione dei danni sofferti dalle imprese a causa di “calamità naturali” o “eventi eccezionali”. Si tratta come noto di una disposizione poco utilizzata nella prassi della Commissione e per lo più applicata per la prima tipologia di eventi (le calamità naturali). Nella sua Comunicazione del 13 marzo, la Commissione ha infatti approfittato per chiarire che l’evento è eccezionale se imprevedibile o difficile da prevedere; di notevole portata/impatto economico; straordinario cioè differisce net­tamente dalle condizioni in cui il mercato normalmente opera [37]. Non rientrano infatti in tale ipotesi eventi di natura prettamente economica (e di fatto, come detto, la precedente crisi bancaria e finanziaria non è stata ipotizzato l’utilizzo di tale base giuridica) o anche epidemie di “più modesta” entità (come l’influenza aviaria [38]; in tal caso è stato fatto per lo più ricorso all’art. 107 par. 3, lett. b) TFUE) o fenomeni gravi ma ricorrenti [39] o eventi pur sempre straordinari ma evitabili (e quindi prevedibili) [40]. In passato l’eccezionalità dell’evento è stata ad esempio riconosciuta riguardo agli attacchi terroristici dell’11 settembre (con conseguente autorizzazione ad erogare aiuti per indennizzare le compagnie aeree); dell’epidemia della “mucca pazza” [41], dell’eruzione del vulcano islandese nel 2010 [42], di incidenti marittimi. [43] Alla pari di tali eventi, anche l’emergenza sanitaria da Covid-19 costituisce un evento eccezionale ai sensi dell’art. 107, par. 2, lett. b), in particolare per quanto riguarda i settori immediatamente e maggiormente colpiti come i trasporti, il turismo, la cultura, il commercio al dettaglio [44]. Occorre ovviamente ricordare che a differenza degli aiuti erogabili in caso di calamità naturali, le misure che uno Stato membro intende concedere nei casi di eventi eccezionali non sono espressamente previste dal GBER (art. 50), e dunque devono essere comunque notificate alla Commissione. La com­patibilità di tali misure alla luce [continua ..]

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4. L’allentamento dei requisiti per la valutazione di compatibilità. Gli interventi ex art. 107 par. 3, lett b) e c)

Anche la norma dell’art. 107, par. 3, lett. b) TFUE presenta carattere eccezionale. Essa consente infatti di intervenire «per porre rimedio a un grave turbamento dell’economia» e tale requisito è stato interpretato in maniera rigorosa. Tant’è che sino alla crisi bancaria e finanziaria del 2008 le sue applicazioni sono state davvero rare. A differenza delle misure ai sensi del par. 2, quelle rientranti nel par. 3, lett. b) non sono “automaticamente” autorizzate dalla Commissione. Gli Stati devono infatti dimostrare che gli interventi per porre rimedio al grave turbamento economico sono necessari, adeguati e proporzionati [54]. Tuttavia, diversamente dalle altre ipotesi contemplate sempre dal par. 3 dell’art. 107 TFUE, la Commissione non è tenuta ad effettuare un vero e proprio bilanciamento tra gli effetti distorsivi che la misura comporta e i suoi benefici al fine di verificare se la misura risponda all’interesse comune. E questo perché l’interesse comune sarebbe considerato in re ipsa. Recenti precisazioni sul punto sono contenute nella sentenza Austria c. Commissione [55], e ancor più chiaramente nei recenti casi Ryanair c. Commissione [56], in relazione ai quali il Tribunale ha precisato che «si presume che dette misure [quelle ex art. 107, par. 3, lett. b)] siano adottate nell’interesse dell’Unione» sempre che siano adeguate, necessarie e proporzionate, «sicché tale disposizione non richiede che la Commissione proceda a un bilanciamento tra gli effetti benefici dell’aiuto e i suoi effetti negativi sulle condizioni degli scambi e sul mantenimento di una concorrenza non falsata […]. In altri termini, un simile bilanciamento non avrebbe ragion d’es­se­re nell’ambito dell’art. 107, par. 3, lett. b) TFUE, in quanto il suo risultato si presume positivo. Il fatto che uno Stato membro riesca a porre rimedio a un grave tur­bamento della sua economia non può infatti che andare a beneficio del­l’Unio­ne in generale e del mercato interno in particolare» [57]. Poiché l’obiettivo di tali misure è quello di sostenere le imprese in caso di “grave turbamento” ed avviarle ad una ripresa economica, la loro concessione non è condizionata alla [continua ..]

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5. Gli ulteriori effetti del Temporay Framework oltre il suo stesso ambito: i) l’estensione dell’efficacia temporale e delle ipotesi di compatibilità

Oltre ad individuare un’amplissima gamma di misure di aiuto che possono essere adottate dagli Stati membri, il TF sembra inoltre produrre effetti anche oltre il suo oggettivo campo di applicazione. L’efficacia temporale del TF non decorre ad esempio dalla data di adozione. Per espressa previsione, il TF si applica infatti anche a tutte le misure notificate prima della data della sua adozione (19 marzo 2020). Inoltre i criteri di compatibilità indicati dalla Commissione nel nuovo Quadro vengono estesi anche agli aiuti illegali, quindi non notificati, che siano stati concessi dopo il 1° febbraio 2020 [63], data simbolica, per la Commissione, di inizio della pandemia da Covid-19. Quanto all’ambito di applicazione, da un’analisi delle decisioni di compatibilità sino ad ora adottate riguardo a misure notificate direttamente sulla base dell’art. 107, par. 3, lett. b) e c), e che dunque fuoriescono dal TF (per tipologia, modalità di concessione, strumento utilizzato, importi), risulta, in primo luogo, che la Commissione tende ai fini della sua valutazione, ad utilizzare comunque i parametri indicati nel TF (che tra l’altro viene citato espressamente), estendendone così ulteriormente gli effetti [64]. Un’ulteriore (e indiretta) estensione dell’efficacia è inoltre apprezzabile riguardo al settore del turismo, in riferimento, in particolare, al rimborso dei titoli di viaggio o di biglietti per eventi annullati, o di pagamenti per strutture alberghieri e per pacchetti turistici non utilizzati. Molti Stati membri hanno infatti lasciato agli operatori turistici la scelta di offrire dei vouchers anziché procedere al rimborso dei titoli. La ragione va ricercata nell’esigenza di contemperare il diritto dei consumatori a ottenere un ristoro e la carenza di liquidità degli operatori, nell’intento pertanto di ripartire più equamente il danno tra le diverse categorie. Va da sé che a monte di tali provvedimenti vi è l’impossibilità degli Stati di intervenire con sostegni finanziari nei confronti degli operatori turistici colpiti dalle restrizioni totali o parziali (il che avrebbe consentito a loro volta di rimborsare direttamente i consumatori). Tali provvedimenti si pongono tuttavia in diretto contrasto con quanto previsto dai «regolamenti [continua ..]

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6. Segue. ii) Il cumulo delle misure di aiuti e il raccordo con altri principi

A parte gli aspetti appena considerati, va poi ricordato che le misure di aiuto previste dal TF sono tutte cumulabili tra loro (tranne talune eccezioni) e con gli aiuti rientranti nei vari regolamenti di esenzione (in particolare il GBER o il de minimis). Tale possibilità è espressamente prevista dal TF e data la sua ampiezza assume un carattere davvero eccezionale. La sua portata va tuttavia ben oltre di quanto indicato nel nuovo Quadro. L’introduzione della possibilità di cumulo tra le varie misure ha infatti e innanzitutto indotto la Commissione a prorogare il periodo di applicazione di diversi Orientamenti [70] (utili ai fini della valutazione di compatibilità da parte della Commissione) e dei regolamenti (UE) n. 1407/2013 e (UE) n. 651/2014, tutti in scadenza alla fine del 2020 [71], nonché a introdurre alcune modifiche. La possibilità di cumulo delle varie misure di aiuto riveste inoltre rilievo riguardo all’impatto che potrebbe produrre in presenza di (pregressi) aiuti illegali e incompatibili. La c.d. dottrina Deggendorf [72], vieta infatti ad uno Stato membro di concedere nuovi aiuti (ancorché astrattamente compatibili) qualora precedentemente erogati ad una medesima impresa e che non siano stati recuperati. La Commissione ha inoltre esteso l’interpretazione di tale principio ritenendo che il mancato recupero di un precedente aiuto illegale ed incompatibile incida negativamente ai fini della valutazione di compatibilità della nuova misura. La questione ha assunto un certo rilievo anche nel nostro ordinamento. L’art. 46 legge n. 234/2012 [73] ha diligentemente recepito la clausola Deggendorf. Il d.l. Rilancio [74], adottato per far fronte alla crisi economica causata dalla pandemia da Covid-19, ha tuttavia introdotto una deroga a tale articolo, disponendo che “i suddetti soggetti [ndr. i beneficiari degli aiuti] […] accedono agli aiuti previsti da atti legislativi o amministrativi adottati, a livello nazionale, regionale o territoriale, ai sensi e nella vigenza della comunicazione della Commissione […] "Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID-19", […] al netto dell’importo dovuto e non rimborsato, comprensivo degli interessi maturati fino alla [continua ..]

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7. Disapplicazione del divieto di aiuti di Stato?

L’ampiezza e l’incisività del Framework attuale, anche al di fuori del suo stretto ambito come appena visto, è ovviamente dovuta alla particolare gravità ed estensione della crisi – sia a livello territoriale che settoriale – e alla necessità di intervenire urgentemente. Il protrarsi dell’emergenza ha inoltre e pienamente giustificato un’ulteriore estensione sia del limite temporale che della gamma di soluzioni. Quello che ci si domanda è se si possa tecnicamente parlare di una “disapplicazione” (seppur temporanea) delle regole sugli aiuti di Stati (e dunque del divieto di introdurre nuovi aiuti) in ragione di una situazione particolarmente grave e della necessità di tutelare interessi fondamentali degli Stati membri e dei cittadini. Posto in altri termini, se si può affermare che quello che ad oggi appare come un “congelamento” della disciplina sugli aiuti di Stati sia il frutto di un bilanciamento tra gli obiettivi perseguiti dagli artt. 107 e 108 del TFUE e altri principi parimenti fondamentali degli Stati membri e/o rinvenibili in altre norme del Trattato dell’Unione europea che prevalgono sui primi. La risposta pare essere negativa in ragione di vari elementi. Il primo riguarda la struttura stessa dell’art. 107 TFUE. Se da un lato il divieto di erogare aiuti di Stato rappresenta il principio generale, tale divieto non è dall’altro assoluto (è infatti “salvo deroghe”). È lo stesso Trattato ad indicare le tipologie di misure statali che, a seconda dei casi, sono o possono essere considerate compatibili con il mercato interno. L’espressa inclusione – tra le misure ritenute compatibili di cui all’art. 107, par. 2, lett. b) TFUE – degli interventi volti a compensare i danni derivanti non solo da calamità naturali (il cui ambito è definibile a priori) ma anche da “eventi eccezionali” (imprevisti e straordinari), dà dunque la misura di quanto il legislatore avesse già pensato ad una “clausola di salvaguardia generale”, da attivare al di là delle altre possibili tipologie di esenzione. Anche la previsione di cui l’art. 107, par. 3, lett. b) – che consente agli Stati di intervenire in casi di “grave turbamento dell’economia”, risponde ad una logica [continua ..]

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8. I limiti del Framework: la scarsità delle risorse statali e il rischio di frammentazione del mercato interno

Per quanto l’allentamento della disciplina sugli aiuti di Stato possa essere di estremo ausilio nell’attuale situazione, appare tuttavia chiaro che tale rimedio presenta diversi limiti. Il primo – di immediata percezione – attiene alla generale scarsità delle risorse messe in campo. Le capacità finanziarie degli Stati sono per forza di cose limitate, e certamente lo sono ancor di più nel caso di Paesi fortemente indebitati. Per quanto massicci, gli interventi statali non sarebbero sufficienti, né a compensare adeguatamente i danni sofferti dalle imprese e lavoratori né a garantire una efficace ripresa economica. Il secondo e ben più importante limite è il rischio di una frammentazione del mercato interno a breve-medio termine, La prima, e banale, ragione è che il TF rischia ovviamente di “premiare” gli Stati con più capacità finanziaria (o di indurre taluni – tra i quali l’Italia – ad indebitarsi oltre misura) e di avvantaggiare quindi le imprese con sede in alcuni territori piuttosto che in altri [89]. Ma vi sono ulteriori aspetti meno scontati da considerare. Pur a parità di capacità finanziaria, l’estensione e l’intensità degli aiuti di Stato potrebbe infatti notevolmente variare dall’uno all’altro Stato membro in relazione ai diversi settori industriali coinvolti e in base a scelte differenti di politica economica interna [90]. Non è dunque detto che imprese del medesimo settore ricevano analoghi aiuti in Stati differenti pur entrambi dotati di sufficienti risorse finanziarie [91]. Occorre, infine sottolineare che la pandemia da Covid-19 ha colpito in maniera distinta i vari Stati membri e che, anche considerando gli Stati più colpiti, la scelta e le modalità delle chiusure e restrizioni non è stata omogenea, con conseguente maggior compressione delle attività economiche (e maggiore necessità di aiuti) laddove il livello di tutela della salute pubblica sia stato innalzato ad un livello più alto [92]. Ebbene, entrambi i limiti indicati – la corsa alle sovvenzioni da parte degli Stati con più disponibilità finanziarie e la compartimentazione dei mercati nazionali (anche in ragione dei differenti obiettivi di politica economica e di spesa) – coincidono esattamente con i rischi che [continua ..]

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8. I limiti del Framework: la scarsità delle risorse statali e il rischio di frammentazione del mercato interno

Per quanto l’allentamento della disciplina sugli aiuti di Stato possa essere di estremo ausilio nell’attuale situazione, appare tuttavia chiaro che tale rimedio presenta diversi limiti. Il primo – di immediata percezione – attiene alla generale scarsità delle risorse messe in campo. Le capacità finanziarie degli Stati sono per forza di cose limitate, e certamente lo sono ancor di più nel caso di Paesi fortemente indebitati. Per quanto massicci, gli interventi statali non sarebbero sufficienti, né a compensare adeguatamente i danni sofferti dalle imprese e lavoratori né a garantire una efficace ripresa economica. Il secondo e ben più importante limite è il rischio di una frammentazione del mercato interno a breve-medio termine, La prima, e banale, ragione è che il TF rischia ovviamente di “premiare” gli Stati con più capacità finanziaria (o di indurre taluni – tra i quali l’Italia – ad indebitarsi oltre misura) e di avvantaggiare quindi le imprese con sede in alcuni territori piuttosto che in altri [89]. Ma vi sono ulteriori aspetti meno scontati da considerare. Pur a parità di capacità finanziaria, l’estensione e l’intensità degli aiuti di Stato potrebbe infatti notevolmente variare dall’uno all’altro Stato membro in relazione ai diversi settori industriali coinvolti e in base a scelte differenti di politica economica interna [90]. Non è dunque detto che imprese del medesimo settore ricevano analoghi aiuti in Stati differenti pur entrambi dotati di sufficienti risorse finanziarie [91]. Occorre, infine sottolineare che la pandemia da Covid-19 ha colpito in maniera distinta i vari Stati membri e che, anche considerando gli Stati più colpiti, la scelta e le modalità delle chiusure e restrizioni non è stata omogenea, con conseguente maggior compressione delle attività economiche (e maggiore necessità di aiuti) laddove il livello di tutela della salute pubblica sia stato innalzato ad un livello più alto [92]. Ebbene, entrambi i limiti indicati – la corsa alle sovvenzioni da parte degli Stati con più disponibilità finanziarie e la compartimentazione dei mercati nazionali (anche in ragione dei differenti obiettivi di politica economica e di spesa) – coincidono esattamente con i rischi che [continua ..]

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9. Gli scenari: il Recovery Plan nell’ambito del Next generation EU… se l’interesse è davvero comune

A fronte della consapevolezza che la scarsità di risorse da un lato, e l’erogazione massiccia di aiuti statali senza particolari vincoli, dall’altro, sono velocemente in grado di introdurre nuove e profonde distorsioni nel mercato interno, è stata sin da subito evidente la necessità di introdurre altri meccanismi a sostegno dell’economia, nell’ambito di un quadro maggiormente coordinato e tale da consentire il ripristino integrale delle regole a tutela del mercato. Come ricordato dalla stessa Commissione «l’integrità del mercato interno è un altro fattore che contribuisce a una ripresa più rapida». Strumenti quali il SURE [101] o gli interventi della BCE [102] o della BEI [103] stanno mitigando solo in parte tali distorsioni, sia per la loro portata in ogni caso limitata (quantitativamente e/o temporalmente), sia perché la loro funzione principale è quella di aumentare la capacità finanziaria e la liquidità dei singoli Stati membri e per interventi nell’ambito dei rispettivi mercati nazionali. In taluni casi – come per gli interventi della BCE, non vincolati ad un impiego determinato delle risorse (a differenza del SURE, o anche ipoteticamente del MES) – una delle conseguenze sarebbe evidentemente quella di sfruttare ancora di più la gamma delle possibilità offerte dal TF, peraltro prorogato sino al 31 dicembre 2021. Tali meccanismi, nel sopperire (peraltro solo in parte) alla carenza di liquidità degli Stati membri – in particolare di quelli più colpiti – non sono però e in ogni caso idonei per difendere ed assicurare la coesione e «l’integrità del mercato interno». Allo stesso modo, anche ulteriori strumenti finanziari non sarebbero in grado di evitare il rischio di una frammentazione del mercato dell’Unione europea, se meramente basati su un meccanismo di ripartizione di risorse tra i vari Stati membri e qualora non accompagnati anche dal ripristino integrale delle regole sul mercato interno. La soluzione che appare più aderente al mantenimento del mercato unico – e quindi allo spirito dei Trattati – è dunque necessariamente quella che, nell’in­trodurre forme eccezionali di sostegno finanziario, non esaurisca il suo compito nella mera erogazione di risorse ma miri al [continua ..]

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10. Recovery Plan, aiuti di Stato, interesse comune e solidarietà

Quali sono le modalità affinché gli investimenti programmati dai singoli Stati possono – nell’ambito dei generali obiettivi della transizione verde e digitale – rispondere concretamente a un “comune interesse” degli Stati membri e dell’Unione europea? Ebbene, la Parte II, dopo avere brevemente descritto le tipologie e le caratteristiche delle riforme (anche in termini di impatto atteso ed effettività) e degli investimenti si occupa proprio della “compliance of reforms and investments with EU State aid rules”. Che l’attuazione del Recovery Plan abbia ricadute sulla disciplina sugli aiuti di Stato certamente non sorprende. Per risorse statali si intendono infatti tutte le risorse che fanno parte del patrimonio dello Stato o che sono nella sua disponibilità [116] comprese quelle provenienti dall’Unione sempre che le autorità nazionali abbiano un potere discrezionale quanto al loro utilizzo [117]. Trasferimenti di risorse alle imprese (o, in negativo, rinunce ad entrate statali tramite leve fiscali) sono in ogni caso soggetti al controllo introdotto dagli artt. 107 e 108 TFUE. È tuttavia di particolare interesse notare che mentre il Regolamento si limita a ricordare che nella predisposizione e attuazione dei Piani nazionali (PNRR) deve essere fatta salva la disciplina sugli aiuti di Stato (cioè in negativo, come vincolo per gli Stati) [118], è la Commissione a dedicare ampio spazio al rapporto tra i PNRR e gli aiuti di Stato, in un’accezione positiva, ed anzi propositiva, ponendo soprattutto l’accento su ciò che gli Stati possono fare, e dunque sui benefici, piuttosto che sui limiti. In tale ottica la disciplina sugli aiuti di Stato non rappresenta unicamente il confine esterno oltre il quale gli Stati non possono andare nella predisposizione e attuazione dei relativi PNRR, ma contribuisce invece, dal suo interno, a una più ottimale implementazione delle risorse disponibili per il raggiungimento di obiettivi comuni, quali la transizione verde e digitale. È infatti innegabile che tale disciplina (in quanto consente di per sé di adeguare la valutazione della Commissione in rapporto agli obiettivi e/o alle necessità del mercato) rap­pre­senta una leva di politica economica, e uno strumento [continua ..]

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11. Recovery Plan e aiuti di Stato: obiettivi strategici comuni e progetti di comune interesse europeo

La seconda domanda è allora: in che modo è possibile coniugare al meglio la disciplina sugli aiuti di Stato con il Recovery Plan? Tre ci sembrano gli aspetti che meritano di essere indicati. Il primo è che la Commissione, oltre a esplicitare, nella sua Comunicazione di accompagnamento al Recovery Plan, le linee generali di funzionamento del nuovo meccanismo, ha adottato una seconda Comunicazione con “istruzioni” – Practical guidance to Member States for a swift treatment of State aid notifications in the framework of the Recovery and Resilience Facility [127] – e 13 ulteriori e dettagliate Comunicazioni (delle quali 7 in ambito ambientale ed energetico e le altre 6 nella digitalizzazione), che nell’indicare l’ambito di manovra nel quale gli Stati possono muoversi, illustra di fatto il contenuto e gli obiettivi di quelli che sono i due assi portanti del Recovery Plan e cioè la transizione verde e la transizione digitale [128]. Con uno schema simile a tutte le comunicazioni, la Commissione ricorda i) quali misure non costituiscono misure di aiuto di Stato, ii) quali misure, pur costituendo aiuti di Stato, non sono soggette all’obbligo di notifica (ad esempio perché rientranti nel de minimis) e iii) quali altre devono essere notificate. Per queste ultime la Commissione illustra nel dettaglio i criteri di valutazione di compatibilità, ai sensi dell’art. 107, par. 3, lett. c), TFUE. Il secondo aspetto è che, per parte sua, la Commissione sta anticipando al 2021 la revisione di diversi “Orientamenti sugli aiuti di Stato” in alcuni ambiti prioritari (transizione verde e digitale. Alcune discipline (come le norme sugli aiuti di Stato per ambiente ed energia) hanno infatti impatto diretto anche per il Green Deal [129]. Entro l’anno si aspettano dunque nuove le nuove linee guida in materia ambientale ed energetica ma anche sugli aiuti regionali, gli aiuti a ricerca, sviluppo e innovazione (RDI), gli investimenti con capitale di rischio, gli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione. La Commissione, dopo averne esteso l’efficacia temporale, sta inoltre procedendo con la revisione del GBER e del Regolamento de minimis. Ma è il terzo profilo che merita [continua ..]

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12. Conclusioni

A un anno dall’inizio della pandemia da Covid-19, il bilancio che può essere tratto dagli interventi da parte dell’Unione europea nell’ambito della disciplina sugli aiuti di Stato non può che essere positivo. In poco meno di 12 mesi si è infatti passati dal TF al Regolamento, già entrato in vigore, che istituisce il Recovery Plan. Considerata la differente situazione (almeno inizialmente) tra i diversi Stati membri per quanto riguarda l’impatto economico della pandemia e le ritrosie di molti Stati a predisporre e avvalersi di “risorse comuni”, il risultato raggiunto rappresenta effettivamente il massimo a cui l’Europa e gli Stati membri (o gran parte di essi) avrebbero potuto aspirare. Il TF, ancora in corso sino al 31 dicembre 2021 si sta dimostrando uno stru­mento molto agile che ha consentito, come detto all’inizio, alla Commissio­ne di adottare in maniera rapidissima già 500 decisioni positive alla data del 31 marzo 2021. Come si è potuto notare, anche per le misure volte a “ristorare” i dan­ni diretti o indiretti, gli Stati hanno di gran lunga preferito ricorrere al­l’art. 107, par. 3, lett. b) (o agli strumenti del TF che comunque facevano riferimento a tale base giuridica). Il mantenimento di una cornice – il Framework appunto – ha consentito di evitare che gli Stati andassero in ordine sparso contenendo quelli con più ingenti capacità finanziaria ed impedendo che talune misure potessero introdurre eccessive distorsioni nel mercato. Un limite fermo che la Commissione ha introdotto – e che avrebbe eccessivamente frammentato il mercato – è stato, ad esempio, quello di vietare che le misure fossero subordinate alla «delocalizzazione di un’attività produttiva o di un’altra attività del beneficiario da un altro paese situato all’interno dello SEE verso il territorio dello Stato membro che concede l’aiuto. Tale condizione sembrerebbe avere degli effetti particolarmente pregiudizievoli per il mercato interno. Ciò vale indipendentemente dal numero di posti di lavoro effettivamente perduti nel luogo iniziale di stabilimento del beneficiario nel SEE». Provvedimenti di tale genere avrebbero creato disparità di trattamento e introdotto possibili ulteriori restrizioni ad altre libertà [continua ..]

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NOTE

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