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La regolazione del servizio postale nel difficile rapporto tra regole di mercato e garanzia della coesione sociale

Gaia Colombo

Il presente lavoro, muovendo da una breve ricostruzione del quadro normativo e regolatorio di riferimento, è volto ad approfondire il tema del rapporto tra rispetto delle regole di mercato da un lato e garanzia della coesione sociale dall’altro nell’ambito dei servizi di interesse economico generale, attraverso l’esempio della regolazione postale.

Nelle pronunce in commento, in particolare, il Giudice amministrativo è stato chiamato a pronunciarsi sulla legittimità delle scelte di razionalizzazione operate da Poste Italiane S.p.A., in qualità di fornitore del servizio universale, dettate da ragioni di economicità gestionale, e sulla loro compatibilità con il perseguimento dei fini sociali insiti proprio nel carattere universale del servizio.

Tale valutazione si traduce, di fatto, in una verifica del rispetto dei limiti al potere di riorganizzazione del servizio postale: limiti che trovano la loro ragion d’essere nella necessità di garantire, oltre all’equilibrio economico-finanziario del fornitore, il rispetto dei diritti sociali degli individui.

Le decisioni che a riguardo sono assunte in sede giurisprudenziale finiscono quindi per assumere un rilievo determinante anche rispetto al tema generale della definizione del servizio universale e della sua reale consistenza.

PAROLE CHIAVE: sostenibilità servizio postale - coesione sociale

The regulation of the postal service in the difficult relationship between market rules and the guarantee of social cohesion

The present essay, starting from a brief reconstruction of the reference legislative and regulatory framework, is aimed at deepening the theme of the relationship between compliance with market rules on one hand and guaranteeing social cohesion on the other in the context of services of general economic interest, through the example of postal regulation.

In the decisions in question, in particular, the Administrative Court was asked to rule on the legitimacy of the rationalization choices made by Poste Italiane S.p.A., as universal service provider, set out by reasons of low-cost management, and on their compatibility with the prosecution of the social purposes inherent in the universal character of the service.

This assessment translates, in fact, into a verification of the compliance with the limits to the postal service reorganization power: limits that find their reason in the need to guarantee the compliance with the social rights of individuals, in addition to the provider’s economic-financial balance.

Thus, the court decisions that are taken in this regard are of crucial importance also with respect to the general theme of the definition of the universal service and its real consistency.

Keywords: postal service sustainability – social cohesion

«Una decisione di chiusura basata sulla sola esigenza di assicurare "l’equilibro economico" non potrebbe di per sé ritenersi legittima, giacché ridurrebbe gli elementi da prendere in considerazione al solo utile economico, il quale diviene, in una tale ipotetica prospettiva, un criterio che va ad oscurare la rilevanza di una delle ragioni stesse del servizio pubblico, vale a dire l’esigenza, che dev’essere garantita in quanto tale, di assicurare a chiunque la ragionevole opportunità di poter fruire delle prestazioni del servizio medesimo» .

«Non solo il criterio della economicità del servizio non può essere assunto quale dato assoluto, ma anche il profilo delle distanze chilometriche deve essere valutato con estrema attenzione, rifuggendo da qualunque automatismo, anche perché "l’espressione «accessibilità al servizio», utilizzata dai criteri stabiliti dal decreto ministeriale non può [...] prescindere dall’effettiva percorribilità delle strade di accesso all’ufficio postale in termini di reale fruibilità da parte dei cittadini" […], occorrendo pertanto un’istruttoria completa e approfondita, per rilevare in modo certo se la modifica del sistema di distribuzione degli uffici mantenga inalterata la garanzia per i cittadini di assicurazione del servizio di interesse economico generale» .

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. I, 20 FEBBRAIO 2020, PARERE N. 474.
PRES. M.L. TORSELLO. EST. M. PIZZI

 

L’espressione "accessibilità al servizio" non può prescindere dall’effettiva e normale percorribilità delle strade di accesso agli uffici postali in termini di reale e conveniente fruibilità da parte dei cittadini. Ciò significa che le strade di accesso sono quelle percorribili in condizioni di sicurezza materiale e serviti da mezzi pubblici, in maniera che l’accesso non sia condizionato dalla disponibilità di mezzi privati. Tale affermazione, tuttavia, non va intesa nella sua assolutezza, ma va letta nel contesto in cui è stata fatta.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI, 10 APRILE 2019, N. 2362.
PRES. S. DE FELICE. EST. F. GAMBATO SPISANI

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Sommario:

1. Premessa - 2. La regolazione del settore postale tra disciplina europea e diritto interno - 3. Il servizio postale universale - 4. I criteri di distribuzione dei punti di accesso alla rete e la “razionalizzazione” della rete degli uffici postali - 4.1. I limiti al potere di riorganizzazione del servizio postale. Focus: la “accessibilità al servizio”: due pronunce a confronto (Cons. Stato, sez. I, 20 febbraio 2020, parere n. 474 [32] e Cons. Stato, sez. VI, 10 aprile 2019, sentenza n. 2362) - 5. Considerazioni conclusive - NOTE


1. Premessa

Come è noto, il servizio pubblico postale è un servizio di interesse economico generale e, in quanto tale, è uno di quei servizi che si ritiene debbano essere garantiti sull’intero territorio, a condizioni accessibili a tutti, per ragioni di “coesione sociale e territoriale” [1]. A tal fine, nel settore postale, così come in tutti i servizi di interesse economico generale, è stato individuato «un insieme minimo di servizi di qualità specifica che devono essere forniti in ciascuno Stato membro ad un prezzo accessibile a tutti gli utenti, indipendentemente dalla loro localizzazione geografica nella Comunità» [2] (oggi Unione): ciò che costituisce, nel linguaggio del diritto europeo, il servizio universale [3]. Praticare prezzi uniformi e accessibili e, insieme, rendere il servizio disponibile per tutti, indipendentemente dalle caratteristiche geografiche e di densità della popolazione delle diverse parti del territorio sono i contenuti essenziali del servizio universale. Proprio la necessità di garantire il rispetto di tali obblighi ha fatto sì che il servizio postale, fino a tempi recenti, fosse organizzato nella forma del monopolio legale [4]. Nel diritto dell’Unione, tuttavia, si è assistito a una progressiva riduzione dei segmenti di mercato in monopolio, attraverso un processo che ha condotto, nel 2008, alla liberalizzazione del settore postale [5]. In proposito, l’idea ispiratrice della legislazione europea è che le esigenze di coesione sociale e territoriale possano essere comunque soddisfatte circoscrivendo l’ambito del servizio pubblico ad alcune prestazioni essenziali, ed aprendo alla concorrenza il mercato postale: sia la “concorrenza” sia la “coesione sociale”, infatti, sono beni giuridici espressamente tutelati sia nell’ordina­mento europeo sia in quello italiano [6]. Al fine di garantire l’apertura alla concorrenza del mercato postale, assicurando al contempo la tutela dei diritti sociali degli individui, il diritto europeo impone l’adempimento di doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale che consentano di neutralizzare, o quanto meno ridurre, “differenze, anche cospicue, di ruoli e di condizioni di vita dei singoli”, per giungere così al “riconoscimento reciproco di [continua ..]

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2. La regolazione del settore postale tra disciplina europea e diritto interno

Al fine di meglio comprendere il significato delle pronunce giurisprudenziali in commento, è bene anzitutto fornire una breve ricostruzione del quadro normativo – sia nazionale sia europeo – e regolatorio attualmente vigente [9]. La disciplina europea del servizio postale, come tutta la normativa europea sui servizi di interesse economico generale, si inserisce nel complessivo progetto di creazione di un mercato unico della Comunità europea (ora Unione), inteso come «uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali» [10]. In vista di questo obiettivo, il legislatore europeo ha pertanto avviato un lungo processo di liberalizzazione dei principali settori economici ed in particolare di quelli associati all’erogazione di servizi di interesse generale che, fino agli anni Novanta, erano caratterizzati dalla presenza di grandi monopoli pubblici [11]. Con specifico riferimento al settore postale, la sua liberalizzazione è avvenuta gradualmente, attraverso la progressiva riduzione dei segmenti di mercato in monopolio. Si sono man mano ridimensionate le soglie di peso e di prezzo degli invii di corrispondenza oggetto della riserva e si è circoscritta l’elen­cazione degli specifici prodotti postali di esclusiva spettanza del fornitore del servizio universale (prodotti editoriali, pacchi, pubblicità indirizzata, ecc.). L’idea ispiratrice della legislazione europea è che, al fine di garantire l’esercizio della concorrenza anche nel settore postale, le – ugualmente imprescindibili – esigenze di coesione sociale e territoriale possano essere comunque soddisfatte circoscrivendo l’ambito del servizio pubblico solo ad alcune delle prestazioni essenziali ed aprendo, dunque, alla concorrenza la provvista dei servizi postali. Ne è risultato un sistema nel quale il fornitore del servizio universale coesiste con una pluralità di operatori privati, che agiscono secondo il proprio calcolo di convenienza economica [12]. Il fondamento normativo di questo processo viene individuato innanzitutto nelle disposizioni a tutela della concorrenza previste dal Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea – TFUE e, con specifico riferimento ai servizi pubblici, nell’art. 106. Come si è detto, tuttavia, si è trattato [continua ..]

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3. Il servizio postale universale

L’insieme delle prestazioni minime che si ritiene debbano essere garantite nella fornitura del servizio postale costituisce, come si è detto, il servizio universale. Al riguardo, si osservi anzitutto che la normativa europea impone agli Stati di garantire che il servizio postale universale si evolva in relazione alle condizioni tecniche, economiche e sociali in cui viene effettuato nonché alle esigenze degli utenti. Si tratta, dunque, di concetto mutevole e relativo, che può includere prestazioni diverse nel tempo in quanto chiamate a soddisfare i diversi bisogni che si possono via via manifestare [20]. La concreta realizzazione del servizio postale universale così configurato è rimessa agli Stati, in applicazione dei principi dettati dal diritto dell’Unione sul punto. La normativa europea, in particolare, stabilisce la disciplina fondamentale, individuando le singole prestazioni che devono essere rese in regime di servizio universale attraverso una serie di disposizioni che presentano un diverso grado di dettaglio. Sono individuate in modo puntuale la frequenza e il numero minimo delle prestazioni di base (raccolta e distribuzione degli invii postali), mentre – com’è facilmente intuibile – è compito del diritto interno quello di specificare la densità della “rete” postale degli Stati membri, cioè la distribuzione territoriale degli uffici e dei dispositivi per la raccolta degli invii postali. Così pure è lasciata al legislatore nazionale la fissazione dei prezzi delle prestazioni di base, purché si tratti di tariffe «accessibili a tutti gli utenti» [21]. Spetta poi agli Stati designare uno o più fornitori del servizio universale e definire il rapporto sulla base del quale sarà fornito il servizio. Con specifico riferimento all’ordinamento italiano, l’oggetto del servizio universale postale, così come definito dall’art. 3 del d.lgs. n. 261/1999, è com­pren­sivo della raccolta, del trasporto, dello smistamento e della distribuzione degli invii postali fino a 2 kg e dei pacchi postali fino a 20 kg, oltre che dei servizi relativi alle raccomandate ed assicurate e alla c.d. “posta massiva” (comunicazioni bancarie, bollette e bollettini di pagamento, ecc.). Esso deve essere garantito in via continuativa per tutta la durata [continua ..]

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4. I criteri di distribuzione dei punti di accesso alla rete e la “razionalizzazione” della rete degli uffici postali

La diffusione territoriale dei punti di accesso alla rete postale costituisce, come si è detto, un elemento essenziale del servizio universale. Anzi, in proposito c’è chi sostiene che proprio in essa si concretizzi il requisito indispensabile del servizio universale postale, individuato nella possibilità di fruizione del servizio da parte di tutti i cittadini; secondo tale ricostruzione, infatti, la qua­lità minima delle prestazioni e la loro accessibilità economica – ulteriori elementi tradizionalmente caratterizzanti il servizio universale – rappresenterebbero parametri che non possono comunque prescindere da essa [28]. Il diritto europeo, tuttavia, non è chiamato a precisare quale sia la densità dei punti di accesso, affinché sia adeguata al bisogno. Tale decisione, come si è detto, è rimessa agli Stati membri. Occorre dunque esaminare i provvedimenti e gli altri atti che concorrono, nell’ordinamento nazionale, a disciplinare questo aspetto del servizio postale. In proposito, il primo testo a venire in rilievo è il Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 7 ottobre 2008, che, in attuazione dell’art. 3, comma 5, lettera c) del d.lgs. n. 261/1999, ha definito i criteri di distribuzione dei punti di accesso alla rete postale pubblica. In particolare, il suo art. 2, comma 1, prevede che il criterio guida sia costituito «dalla distanza massima di accessibilità al servizio, espressa in chilometri percorsi dall’utente per recarsi al punto di accesso più vicino, per popolazione residente». Tale criterio generale è stato quindi integrato dalla delibera dell’AGCOM n. 342/2014/CONS sui punti di accesso alla rete postale, che ha introdotto disposizioni più specifiche a tutela degli utenti che abitano nelle aree remote del Paese, quali le «isole minori» e le «zone rurali e montane», individuate come «situazioni particolari» per la natura del territorio e per la scarsa densità abitativa e meritevoli di specifica considerazione nell’ambito del servizio postale universale. Infatti, proprio al fine di garantire un livello di servizio adeguato in tali aree, la delibera introduce specifici divieti di chiusura degli uffici postali nei comuni rurali che rientrano anche nella categoria dei comuni montani e nelle isole minori laddove [continua ..]

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4.1. I limiti al potere di riorganizzazione del servizio postale. Focus: la “accessibilità al servizio”: due pronunce a confronto (Cons. Stato, sez. I, 20 febbraio 2020, parere n. 474 [32] e Cons. Stato, sez. VI, 10 aprile 2019, sentenza n. 2362)

Il Consiglio di Stato, nelle decisioni in commento, è stato chiamato a pronunciarsi sulla legittimità di una serie di atti adottati da Poste Italiane, in qualità di fornitore del servizio universale, volti a disporre la chiusura di diversi uffici postali c.d. periferici o marginali, a causa della gestione non economica degli stessi. In particolare, gli interventi censurati rientravano in un piano di “efficientamento”, consentito dal Contratto di programma vigente, e qualificato da Poste come necessario per far fronte al comprovato disequilibrio economico conseguente alla erogazione del servizio postale universale. L’impugnazione è stata proposta in entrambi i casi dalle Amministrazioni comunali colpite dalle misure, a tutela della propria comunità e, in particolare, dell’interesse a mantenere la presenza di uffici postali nel proprio territorio accanto ad un adeguato livello dei servizi da essi erogati. Il giudizio sulla legittimità dei provvedimenti impugnati demandato al Giudice amministrativo si traduce, in sostanza, in un giudizio sull’idoneità del bilanciamento tra tutela delle regole di mercato da un lato e garanzia della coesione sociale dall’altro su cui si fondano – o quantomeno dovrebbero fondarsi – le misure censurate. In proposito, tuttavia, come si è avuto modo di anticipare, le pronunce in commento giungono a conclusioni almeno in parte differenti. Per tale ragione, si ritiene opportuno analizzare prima il parere n. 474/2020, poi la sentenza n. 2362/2019, al fine di rilevare i punti da un lato di contatto e dall’altro di divergenza rinvenibili nelle due decisioni. Con riferimento al parere n. 474/2020, al fine di pervenire alla decisione della controversia, il Giudice muove da un’attenta ricostruzione dei principi rilevanti che la giurisprudenza amministrativa ha enunciato nel tempo in materia di chiusura di uffici postali [33]. Tali principi, in particolare, concorrono a elaborare un preciso significato del servizio postale universale e degli obblighi ad esso sottesi e, conseguentemente, si traducono in una serie di limiti alle scelte di politica industriale della Società Poste Italiane S.p.A. In proposito, viene ribadita anzitutto la necessità che le scelte di razionalizzazione, soprattutto laddove abbiano come esito la decisione di chiusura di un ufficio postale, siano sorrette da una congrua [continua ..]

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5. Considerazioni conclusive

Le pronunce esaminate, attraverso l’individuazione dei limiti al potere di riorganizzazione riconosciuto a Poste Italiane, contribuiscono a delineare un nucleo rigido di prestazioni e di modalità di erogazione del servizio universale. Tale operazione, peraltro, consente di riflettere sul rapporto tra regole di mercato e disciplina del servizio pubblico che si è via via delineato all’interno del settore postale. Al riguardo, è indubbio che tanto il diritto europeo quanto quello italiano prevedano in linea di principio che l’apertura dei mercati avvenga con modalità rispettose delle esigenze pubblicistiche sottese alla qualificazione del servizio postale come servizio di interesse economico generale e della garanzia dei diritti sociali ad esso connessi. Tuttavia, il contenzioso generato dai numerosi ricorsi delle Amministrazioni comunali (ai Tribunali amministrativi regionali e al Presidente della Repubblica) contro le misure di razionalizzazione della rete adottate da Poste Italiane hanno evidenziato le criticità dei criteri individuati sia dal decreto ministeriale del 2008 sia dalla delibera dell’Autorità n. 342/14/CONS, la cui applicazione concreta si è spesso mostrata in contrasto con l’enunciazione dei principi in materia di servizio universale contenuti nella disciplina europea. Le indicazioni fornite dalla giurisprudenza sul punto, pertanto, sono volte a orientare le scelte degli operatori del settore postale, al fine di renderle compatibili con le indicazioni provenienti dal diritto dell’Unione e recepite poi nel diritto interno. Tale intervento, peraltro, non si limita a rappresentare un giudizio sulla legittimità delle scelte di razionalizzazione operate da Poste Italiane S.p.A., alla luce dei principi di diritto nazionale ed europeo vigenti in materia, ma si traduce piuttosto in una valutazione più generale, volta a definire, con riferimento al settore postale, una serie di criteri che consentano di operare un adeguato bilanciamento tra i valori del mercato da un lato e l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale dall’altro. Al riguardo, dalla lettura delle pronunce richiamate sembrano in definitiva emergere due diversi indirizzi interpretativi. E, infatti, se con riferimento al parere n. 474/2020 – espressione, come si è detto, di un orientamento ormai consolidato – [continua ..]

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NOTE

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