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La strategia europea di decarbonizzazione e il nuovo modello di disciplina dei mercati alla prova dell´emergenza ucraina

Eugenio Bruti Liberati, Professore ordinario di diritto amministrativo, Dipartimento di Giurisprudenza e Scienze Politiche Economiche e Sociali, Università del Piemonte Orientale

Parole chiave: decarbonizzazione – disciplina di mercato – emergenza ucraina.

The European Decarbonization Strategy and the new Paradigm of Market Regulation in the face of Ukrainian Emergency

Keywords: decarbonization – market regulation – Ukrainian emergency.

Sommario:

1. Green Deal europeo ed emergenza ucraina - 2. Una strategia di decarbonizzazione e un modello di disciplina dei mercati (parzialmente) nuovi - 3. Ostacoli, dubbi e conferme - NOTE


1. Green Deal europeo ed emergenza ucraina

Quanto meno a partire dal 2019 – dalla Comunicazione sul Green Deal europeo dell’11 dicembre di quell’anno – la Commissione europea ha impresso una significativa accelerazione alle sue politiche di contrasto al cambiamento climatico. Pur continuando a muoversi all’interno del controverso paradigma della crescita sostenibile, e dunque senza mettere in discussione l’assunto da molti criticato di una possibile conciliazione tra obiettivi di decarbonizzazione e sviluppo economico [1], la Commissione ha apportato alla sua strategia alcuni cambiamenti rilevanti, volti non soltanto ad incrementarne l’incisività ma anche a ridefinirne la portata rispetto ai più complessivi equilibri sociali ed economici determinati dalla disciplina pubblica dei mercati [2]. Nel corso del 2021 il disegno delineato dalla Comunicazione sul Green Deal europeo è venuto consolidandosi e precisandosi, da un lato con l’approvazione del Regolamento UE 2021/1119 del Parlamento europeo e del Consiglio, recante la Normativa europea sul clima, che ha codificato sul piano legislativo gli obiettivi europei di riduzione e poi azzeramento delle emissioni nette di anidride carbonica [3]; dall’altro, con la presentazione di un complesso e articolato Pacchetto di proposte normative – costituito anzitutto, ma non solo, dal c.d. Fit for 55, pubblicato nel luglio 2021 [4] –, che hanno specificato sia gli obiettivi più puntuali da realizzare sia gli strumenti da utilizzare nei diversi ambiti di intervento. In questi primi mesi del 2022, mentre sulle proposte della Commissione si è avviato il dibattito istituzionale con il Parlamento europeo e con il Consiglio, le stesse sono state fatte oggetto, oltre che di valutazioni positive, anche di critiche severe, sia da parte di chi ne ha contestato l’insufficiente radicalità e l’in­clinazione eccessivamente compromissoria, sia da parte di chi, al contrario, ne ha lamentato la carica “disruptive” rispetto ai settori produttivi più direttamente interessati [5]. In questo contesto, l’emergenza determinata dalla guerra in Ucraina ha ovviamente acuito e reso più pressanti e drammatici i nodi problematici sottesi alle politiche di decarbonizzazione: non solo per l’ovvia rilevanza della questione energetica, notoriamente al centro di quelle politiche e ora fortemente condizionata [continua ..]

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2. Una strategia di decarbonizzazione e un modello di disciplina dei mercati (parzialmente) nuovi

Come si è sopra rilevato, la linea di azione delineata dalla Commissione – già parzialmente approvata dal Parlamento europeo e dal Consiglio con il citato Regolamento UE 2021/1119 – si muove all’interno del paradigma dello sviluppo sostenibile. Né nella Comunicazione sul Green Deal europeo né nelle proposte normative successivamente presentate si rinviene l’intenzione di rinunciare ad obiettivi di crescita economica, o anche quella di abbandonare le politiche di concorrenza e la ricerca di condizioni istituzionali volte a promuovere larghi investimenti da parte del capitale privato. Al contrario, in tali atti si afferma esplicitamente che dinamiche competitive e investimenti privati continuano a rappresentare tasselli fondamentali non solo del modello di disciplina dei mercati accolto a livello europeo ma anche della strategia di decarbonizzazione seguita dalla Commissione. Rispetto al passato anche recente e agli accordi raggiunti a livello internazionale [10], non mancano peraltro, in tale strategia, novità rilevanti, che sembrano attenere in particolare a quattro profili fondamentali. Innanzitutto, la Commissione mostra chiaramente di voler introdurre e attuare, insieme agli Stati membri, una Green Industrial Policy, una nuova politica industriale specificamente preordinata ad indirizzare in molti ambiti le scelte produttive e commerciali delle imprese, così da renderle coerenti con gli obiettivi di riduzione e poi di azzeramento delle emissioni fissati a livello europeo [11]. Come emerge anche dal Pacchetto Fit for 55 e dalle altre proposte normative della Commissione, tale politica industriale è destinata a tradursi in misure di incentivazione e di command and control che, per quanto non includano forme di pianificazione autoritativa dell’attività delle imprese, sembrano implicare, negli ambiti individuati come strategici, un ruolo pubblico di guida e di regia complessiva dello sviluppo, ovviamente nei limiti in cui ciò risulta possibile nella dimensione europea. Libertà di iniziativa, meccanismi concorrenziali e rilievo del capitale privato non sono rinnegati: ma essi devono fare i conti con un ruolo più forte e finalizzato delle istituzioni pubbliche, che riduce innanzitutto significativamente lo spazio riservato all’auto-regolazione da parte dei mercati [12]. Accanto a questo cambiamento, e in stretta connessione [continua ..]

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3. Ostacoli, dubbi e conferme

È oggettivamente difficile valutare se e quanto il disegno della Commissione che si è sopra richiamato nelle sue linee di fondo sia realisticamente attuabile e quanto sia credibile che esso possa effettivamente portare al conseguimento degli obiettivi fissati per il 2030 e per il 2050 [25]. È certo che l’emergenza ucraina pone ad esso ostacoli ulteriori, che si aggiungono alle resistenze che Stati membri e interessi industriali e finanziari avrebbero comunque opposto alla sua attuazione. Particolarmente evidenti appaiono in particolare due ostacoli, già chiaramente emersi dopo l’avvio della guerra. Il primo è che l’esigenza di ridurre e poi eliminare la dipendenza energetica dalla Russia comporta non soltanto la riattivazione – o un uso più intenso – di impianti di generazione elettrica che utilizzano combustibili fossili particolarmente nocivi sul piano delle emissioni, come il carbone, ma anche la realizzazione di investimenti infrastrutturali per l’importazione di gas e petrolio da Paesi diversi dalla Russia e la stipula con essi di contratti di acquisto di durata inevitabilmente non breve [26], con effetti sul bilancio emissivo che possono quindi essere anche di medio-lungo termine [27]. La seconda oggettiva maggiore difficoltà attiene alla effettiva disponibilità delle enormi risorse finanziarie, pubbliche e private, notoriamente necessarie per realizzare la transizione ecologica: nello scenario di recessione e di inflazione che in questo momento sembra delinearsi, quale propensione ad investimenti strutturali ed infrastrutturali potrà in particolare avere il capitale privato, oltretutto nel contesto caratterizzato dagli interventi imperativi sui prezzi e sui profitti (o sui ricavi) che si sono in precedenza richiamati [28]? Anche alla luce di tali difficoltà, tornano a farsi forti le tentazioni e le richieste di interventi più radicali, che puntino almeno in parte su soluzioni di decrescita oppure su misure più schiettamente imperative, basate su pianificazioni e nazionalizzazioni e dunque su una più netta riduzione degli spazi di mercato. Su tali possibili soluzioni alternative è necessario essere chiari. Per quanto attiene alla decrescita, è indubbio che il dogma dello sviluppo illimitato di produzione e consumo, con i suoi più o meno noti corollari sotto il profilo [continua ..]

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NOTE

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