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Il Green Deal e la governance europea dell´energia e del clima

Filippo Donati, Professore ordinario di diritto costituzionale, Università di Firenze

Il Green Deal, che ha fissato l’obiettivo di fare dell’Europa il primo continente a raggiungere la neutralità climatica, è ormai entrato nella fase di attuazione. L’articolo contiene un’analisi del sistema di governance adottato nell’Unione europea per realizzare gli obiettivi del Green Deal, sia sotto il profilo della divisione verticale delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri sia sotto quello della divisione orizzontale dei poteri all’interno dell’Unione europea.

Parole chiave: Green Deal – Unione europea – Recovery plan – energia – ambiente.

The Green Deal and the European energy and climate governance

The Green Deal, which aims to make Europe the world’s first climate-neutral continent, is now in its implementation phase. The article analyses the governance system adopted by the European Union for achieving the objectives of the Green Deal, with respect both to the vertical division of competences between the Union and the Member States and to the horizontal division of powers within the European Union.

Keywords: Green Deal – European Union – Recovery plan – energy – environment.

Sommario:

1. Introduzione - 2. La base legale dei nuovi interventi - 3. Il perseguimento degli obiettivi climatici tra Unione europea e Stati membri: il sostegno agli investimenti sostenibili - 4. Segue. La governance in materia di energia e clima - 5. Conclusioni - NOTE


1. Introduzione

Nella comunicazione dell’11 dicembre 2019 sul Green Deal europeo [1], la Commissione ha fissato l’obiettivo della neutralità climatica da raggiungere entro il 2050 e ha definito le principali linee di intervento a tal fine, in linea con gli impegni assunti dall’Unione europea nell’ambito della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (l’accordo di Parigi). La grave crisi scoppiata nei primi mesi del 2020 per effetto della pandemia da Covid-19 non ha comportato alcuna deviazione rispetto a tale impegno. Buona parte delle risorse economiche stanziate dal Next Generation EU (Recovery plan) [2] per rilanciare la crescita, gli investimenti e le riforme nell’Unione europea è destinata al perseguimento degli obiettivi tracciati dal Green Deal. Il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (RRF) [3], la componente di gran lunga più rilevante del Recovery plan [4], stabilisce che almeno il 37% della spesa per investimenti e riforme programmata nei piani nazionali per la ripresa e la resilienza (PNRR) debba sostenere gli obiettivi climatici dell’Unione. Ciò significa circa 238 miliardi di euro in investimenti nel settore della sostenibilità ambientale. Un ulteriore stimolo all’attuazione del Green Deal è offerto dalla legge europea sul clima [5], che ha codificato l’obiettivo a lungo termine della neutralità climatica mediante azzeramento delle emissioni di gas a effetto serra entro il 2050, con saldo negativo delle emissioni dopo tale data [6]. La legge europea sul clima ha inoltre rivisto al rialzo i target in materia di riduzione di emissioni previsti dal Winter package, il pacchetto di proposte legislative presentato dalla Commissione nel novembre 2016 [7], fissando al 55% la soglia di riduzione delle emissioni, rispetto ai livelli del 1990, da raggiungere entro il 2030 [8]. Con la comunicazione “fit for 55” [9], la Commissione ha quindi presentato un pacchetto di 13 proposte normative volte a realizzare i nuovi obiettivi climatici dell’Unione europea. Il Green Deal è dunque ormai entrato nella fase di attuazione. Qui di seguito svolgerò alcune brevi considerazioni sull’adeguatezza del sistema di governance dell’energia e del clima a garantire la realizzazione degli obiettivi del Green Deal, sotto un duplice profilo: quello della divisione [continua ..]

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2. La base legale dei nuovi interventi

In virtù del principio di attribuzione, l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei Trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti [10]. Conseguentemente, ogni atto del­l’Unione deve trovare la propria base legale in una disposizione dei Trattati che attribuisce il potere e delimita i modi di esercizio dello stesso. Il Trattato di Lisbona ha rafforzato l’impegno dell’Unione in materia di tutela dell’ambiente, includendo tra gli obiettivi da raggiungere anche quello della lotta contro i cambiamenti climatici [11], ed ha incluso l’energia, oltre all’ambiente, tra le materie in cui l’Unione ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri [12]. Il Trattato di Lisbona, se da una parte ha introdotto una chiara base giuridica per una Green Industrial Policy, dall’altra parte non ha però voluto incidere sulla pretesa degli Stati membri a definire autonomamente aspetti cruciali della propria politica energetica, come quelli relativi alla struttura e alla sicurezza degli approvvigionamenti. In effetti, in deroga al principio secondo cui gli interventi volti a perseguire la politica ambientale [13] ed energetica [14] dell’Unione richiedono la procedura legislativa ordinaria, l’art. 194(2), secondo paragrafo TFUE stabilisce che gli atti dell’Unione non possono incidere «sul diritto di uno Stato membro di determinare le condizioni di utilizzo delle sue fonti energetiche, la scelta tra varie fonti energetiche e la struttura generale del suo approvvigionamento energetico, fatto salvo l’articolo 192(2), lettera c)». Tale disposizione richiede una procedura speciale, con il voto unanime del Consiglio, per una serie di misure tra cui, per quanto qui interessa, quelle «aventi una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico del medesimo». I Trattati hanno dunque inteso garantire agli Stati membri la sovranità nelle scelte fondamentali attinenti alla propria politica energetica, attribuendo a ciascuno di essi un decisivo potere di veto. Il programma prefigurato dal Green Deal, tuttavia, finisce necessariamente per incidere in maniera significativa sulle scelte di politica energetica degli Stati membri, rendendo inevitabile la progressiva [continua ..]

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3. Il perseguimento degli obiettivi climatici tra Unione europea e Stati membri: il sostegno agli investimenti sostenibili

Come evidenziato da un’attenta dottrina, il Green Deal riflette una scelta di politica industriale che, attraverso il rafforzamento dell’intervento pubblico sulle dinamiche del mercato, mira a trasformare i principali settori economici del­l’Unione: l’energia, i trasporti, l’industria, l’edilizia, l’agricoltura e l’uso del suolo [29]. Un programma, è stato aggiunto, destinato incidere sulla costituzione economica europea [30] e a far scattare una nuova fase del processo di integrazione europea, incentrata su un diverso modello di crescita e su un rapporto più armonioso tra uomo e ambiente [31]. Nella strategia del Green Deal sono del resto compresi anche interventi di solidarietà a favore degli Stati membri, delle regioni, delle zone rurali e urbane e delle fasce sociali che saranno svantaggiati dal processo di trasformazione industriale imposto dalla transizione verde [32]. Per conseguire obiettivi così ambiziosi, l’Unione europea ha operato su due fronti: ha promosso l’introduzione di misure volte a rendere possibili massicci investimenti sostenibili, da una parte, e ha previsto forme di indirizzo e di coordinamento delle azioni degli Stati membri, dall’altra parte. La promozione degli investimenti sostenibili richiede sia un adattamento delle regole di concorrenza, sia un adeguato sostegno economico agli investimenti sostenibili. La concorrenza, è stato efficacemente sottolineato, sta progressivamente cessando di essere “un fine in sé e un super principio”, per tornare ad essere uno strumento di efficienza che non può essere applicato senza tenere conto degli obiettivi di fondo che l’Unione mira a perseguire [33]. La Commissione, nella recente comunicazione in materia di aiuti di Stato [34], ha significativamente riconosciuto che la politica di concorrenza può svolgere un ruolo importante per il conseguimento degli obiettivi del Green Deal, e ha adottato specifici orientamenti in merito alla valutazione della compatibilità degli aiuti concessi per attività economiche in materia di ambiente e di energia. I nuovi orientamenti sugli aiuti di Stato mirano a promuovere il conseguimento degli obiettivi del Green Deal, facilitando la concessione di finanziamenti pubblici non soltanto per la produzione energetica da fonti rinnovabili e l’efficienza energetica, ma [continua ..]

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4. Segue. La governance in materia di energia e clima

Lo stanziamento di ingenti risorse a favore di interventi ecosostenibili, l’adattamento delle regole di concorrenza e gli interventi normativi proposti con il pacchetto “fit for 55” indurranno verosimilmente ciascuno Stato membro ad adottare una politica capace di realizzare i target di miglioramento ambientale previsti dalla legge europea sul clima. È tuttavia diffusa la convinzione che l’Unione non disponga di strumenti adeguati a superare eventuali inerzie degli Stati membri. La possibilità di avviare una procedura di infrazione nei confronti degli Stati che, in ipotesi, non dovessero rispettare la tabella di marcia per la transizione verde prevista dal Green Deal è sicuramente una potente arma a disposizione della Commissione. La Commissione, in particolare, potrebbe indicare allo Stato membro inadempiente le misure da intraprendere e, dopo la notifica di una lettera di messa in mora e di un parere motivato, chiedere alla Corte di giustizia la verifica dell’infrazione e, se del caso, l’applicazione di adeguate sanzioni pecuniarie. La decisione della Corte di giustizia, però, arriverebbe verosimilmente troppo tardi e, comunque, non garantirebbe la riduzione di emissioni che ciascun sistema nazionale è tenuto ad effettuare. Un recente editoriale apparso su Common Market Law Review [51] ha ricordato numerose recenti decisioni in cui giudici nazionali hanno imposto a imprese private o allo Stato di adottare tutte le azioni necessarie per l’adem­pimento degli obblighi di riduzione delle emissioni imposti dall’Unione o da accordi internazionali [52]. Pochi sarebbero però disposti a credere che l’astratta possibilità di un intervento della Corte di giustizia o delle Corti nazionali sia sufficiente ad assicurare la realizzazione dei target climatici stabiliti dalla legge europea sul clima. L’ETS è stato fino ad oggi lo strumento principale utilizzato dall’Unione europea per imporre agli Stati membri la limitazione delle emissioni di gas serra. La Commissione ha recentemente proposto di estendere l’ETS a nuovi settori, tra cui quelli dei trasporti su strada e marittimi e dell’edilizia, Come è stato giustamente ricordato, però, la fissazione di tetti alle emissioni inquinanti e l’in­troduzione del mercato delle quote di emissioni non hanno fino ad oggi prodotto gli effetti auspicati, dal [continua ..]

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5. Conclusioni

Sul piano dei rapporti verticali tra Unione e Stati membri, la legge europea sul clima e le altre misure contenute nel pacchetto “fit for 55” non violano il riparto di competenze tracciato dai Trattati. L’interpretazione restrittiva offerta dalla Corte di giustizia all’art. 192(2), lett. c), TFUE, infatti, ha privato i singoli Stati membri del potere di veto su quelle misure di contrasto al cambiamento climatico che, nella sostanza, finiscono per condizionare la politica energetica di ciascuno Stato membro. Il riparto di competenze tra Unione e Stati membri non rappresenta dunque un ostacolo alla realizzazione del Green Deal. Il modello di governance prescelto dall’Unione, invece, è sembrato a molti inadeguato a garantire il raggiungimento degli obiettivi della transizione green [58]. Troppo deboli, si è detto, sono i poteri riconosciuti alla Commissione. Al notevole passo in avanti compiuto sul versante dell’integrazione delle politiche ambientali e dell’energia, infatti, non corrisponde un rafforzamento delle istituzioni che rappresentano l’anima sovranazionale dell’Unione. Senza attribuire alla Commissione effettivi poteri di enforcement, come sarà possibile fissare una comune tabella di marcia e conciliare le opposte visioni di chi, ad esempio, punta sul nucleare e chi, invece, si oppone a questa tecnologia, di chi vorrebbe smantellare velocemente tutte le centrali alimentate dai tradizionali combustibili fossili e chi, all’opposto, le ritiene ancora indispensabili per il proprio fabbisogno energetico? Grande eco al riguardo ha avuto la decisione del governo francese, comunicata dal Presidente Emanuelle Macron in una conferenza sulla politica energetica tenuta a Belfort lo scorso 10 febbraio 2022, di costruire sei nuovi impianti nucleari, e di avviare gli studi di fattibilità per ulteriori otto centrali, mantenendo in esercizio di tutti gli impianti nucleari oggi in funzione nel territorio francese. Il nucleare sarà quindi al centro del “mix energetico” prescelto dalla Francia per il raggiungimento della neutralità carbonica entro il 2050. La Germania aveva però deciso di andare nella direzione diametralmente opposta: nel 2021 ha avviato la chiusura di tre delle sei centrali nucleari operative nel territorio tedesco e ha deciso di fermare l’attività delle restanti tre centrali entro il 2022. Se Francia e [continua ..]

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NOTE

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