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Note sulle regolazioni delle transizioni “economiche”

Sandro Amorosino, Professore straordinario di diritto amministrativo, Università di Roma “La Sapienza”

In questo periodo di crisi e transizioni economiche le regolazioni devono svolgere diversi compiti: dare forma giuridica agli indirizzi politici della UE e nazionali mediante leggi e atti di programmazione.

Successivamente devono monitorare l’implementazione e correggere i difetti emersi nell’attuazione.

Parole chiave: Transizioni sistemiche – Transizioni economiche – Regolazione delle transizioni – Programmazioni – PNRR.

Regulations of the economics transitions

In this period of crisis and economic transitions, regulations must perform various tasks: giving legal form to political guidelines of EU and national through laws and planning acts.

Afterwards they must monitor the implementation and correct the failures that emerged in the carrying out.

Keywords: Systemic transitions – Economic transitions – Regulation of transitions – Planning acts – NRRP (National Recovery and Resilience Plan).

Sommario:

1. Transizioni, crisi decisioni di sistema dei pubblici poteri ed isti­tuti giuridici di regolazione delle transizioni - 2. Le transizioni sistemiche - 3. Le transizioni e “rivoluzioni” economiche - 4. Crisi economiche - 5. Le regolazioni delle transizioni - 6. Segue. Gli atti d’indirizzo - 7. Segue. Le programmazioni - 8. Le programmazioni, pianificazioni e progettazioni integrative ed attuative del PNRR - 9. Il diritto privato regolatorio delle transizioni - NOTE


1. Transizioni, crisi decisioni di sistema dei pubblici poteri ed isti­tuti giuridici di regolazione delle transizioni

Gli snodi cognitivi sottesi al titolo di queste note sono quattro: I) le transizioni, in generale ed in specie quelle a predominanti connotazioni/implicazioni economiche; II) tra di esse, le transizioni imposte ed accelerate da crisi sistemiche, tardivamente affrontate (ad esempio: i mutamenti climatici) o causate da eventi catastrofali imprevisti (epidemici, naturali, bellici o finanziari), espressivamente chiamate “cigni neri” [1]; III) le decisioni e, poi, le azioni di durata di poteri, di varia natura (pubblici, privati, o di fonte convenzionale [2]) e “dimensione”, volte a codeterminare o condizionare il dispiegarsi dei processi delle transizioni “economiche”; IV) le tipologie di istituti e procedure giuridici che sono, o potrebbero essere, utilizzabili o configurabili per regolare le svariatissime attività connesse alle transizioni economiche; dunque un diritto futuribile. Senza dilungarsi “in verba generalia” è indispensabile mettere a fuoco, in forma minimale, le issues ora enunciate.

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2. Le transizioni sistemiche

Il lemma “transizione” esprime una dinamica: un processo di mutamento, di durata e complessità molto variabili, da un sistema [3], o equilibrio, caratterizzato ad un altro, di struttura e funzionamento diversamente connotato nei suoi elementi essenziali. Le transizioni possono essere accompagnate, o condizionate da “decisioni di sistema” di poteri, operanti alle diverse scale e di diversa natura [4]: pubblici (Stati, UE, organismi internazionali) o privati (“Big Tech”, multinazionali egemoni di mercati o beni). In questi casi i processi trasformativi, nei loro svolgimenti e fasi, formano oggetto anche di azioni di durata dei decisori, ordinate al progressivo conseguimento degli obiettivi individuati; azioni realizzate mediante strumenti regolatori nel senso più lato (precettivi, promozionali, condizionali, negoziali, disincentivanti, correttivi, sanzionatori). Quanto più i “progetti” a medio – lungo termine sono complessi tanto più, in situazioni “ordinarie”, appaiono difficilmente adottabili e – soprattutto – implementabili coerentemente, negli anni, da parte dei sistemi istituzionali ed economici democratici e pluralistici (Stati occidentali, UE, organismi internazionali), con strutture politiche nelle quali prevalgono spesso decisioni contingenti, equilibri instabili, suggestioni mediatiche, interessi elettorali ed economici divergenti. È superfluo sottolineare che, nell’era della globalizzazione economica, le transizioni che riguardano, direttamente o di riflesso, le più varie sfere economiche avvengono sempre più spesso a scala sovranazionale, continentale o mondiale. Nella maggior parte dei casi, in assenza di disegni strategici, le decisioni di poteri – pubblici o privati (ad esempio: Amazon) [5] – non costituiscono una determinante, ma “soltanto” un’invariante, certo condizionante, dei processi transizionali generati da un coacervo di fattori sistemici: economici, tecnologici, sociali, culturali, demografici, politici generali (volta a volta interagenti in equilibri combinatori variabili).

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3. Le transizioni e “rivoluzioni” economiche

Ma cosa si intende per transizioni “economiche”? Non è agevole definire il rapporto tra le transizioni e le rivoluzioni economiche. A livello forzatamente approssimativo, trattandosi di due macroconcetti, si può ipotizzare che le rivoluzioni economiche strutturali, quale indubbiamente è quella telematica/comunicativa in atto [6], determinano, in tempi e modi variabili, processi transizionali di ampia portata. La qualificazione “economiche” può avere significati molto diversi: può essere riferita semplicemente ai macrosettori “canonici” (primario, secondario, terziario e quaternario) delle attività di produzione e di scambio di beni o servizi. Viceversa, più ampiamente, può estendersi ai principali fattori che interagiscono con la sfera delle attività economiche in senso stretto e ne condizionano gli assetti: la geopolitica, la geografia, le risorse finanziarie, la logistica, l’energia, l’infosfera, i mari, le acque, le risorse naturali, il clima (e, più in generale, l’ambiente), la demografia, la conoscenza e la cultura, nonché – certo non da ultimo – le politiche economiche, le regolazioni e le istituzioni pubbliche, private o “miste” (ad esempio: enti del terzo settore, che svolgono funzioni di interesse generale). Tutti i fattori ora richiamati sono strettamente intrecciati con i settori economici. È sufficiente – in proposito – richiamare “per nomina” alcune delle molte discipline che di tali correlazioni si occupano: la geoeconomia, l’economia circolare e dell’ambiente, l’economia della logistica, dell’energia, del territorio, della cultura, della sanità ed ancora: l’economia politica, monetaria, della domanda pubblica, dei mercati finanziari; e, sul versante che qui direttamente interessa, l’analisi economica del diritto ed il diritto dell’economia. Senza condividere minimamente una visione totemica dell’economia, in particolare come determinante assoluta del diritto positivo [7], sino a quello “costituzionale” eurounitario, si deve constatarne la pervasività e la ramificazione. È superfluo ricordare che tutte le attività economiche rilevanti – cui s’è accennato – si organizzano in numerosissimi mercati (ad esempio: il mercato delle [continua ..]

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4. Crisi economiche

Anche “crisi” è un significante polisemico, un “concetto baule” [9], ma in tutti i significati sottende un processo, uno svolgersi. Al di là dell’analogia ontologica con le transizioni l’esperienza storica mostra che le crisi economiche – già immanenti e conclamate, oppure improvvise ed impreviste – sono un potente fattore di accelerazione delle transizioni “economiche” in quanto impongono, con la forza delle “dure repliche della storia”, la necessità ed urgenza di passare progressivamente da un assetto di sistema ad un altro, strutturalmente differente, ritenuto funzionale alla ripresa ed allo sviluppo. Alle situazioni di crisi è consustanziale il decidere [10] come tentare di uscirne. L’esperienza di quasi un secolo – dalla crisi mondiale del 1929, a quella “petrolifera” del 1973, a quella finanziaria del 2008 (in Europa 2011-12), sino a quelle catastrofali attuali (COVID 19 ed invasione e guerra dell’Ucraina) – mostra che gli Stati, la UE (negli anni più recenti) o accordi internazionali hanno svolto e svolgono un ruolo decisivo per fronteggiare e superare le crisi con impatti economici di portata sistemica. Per i pubblici poteri del mondo contemporaneo (alle diverse scale) l’ado­zione e l’esecuzione delle “misure” di contrasto e resilienza alle crisi sistemiche costituisce una funzione vitale imprescindibile (quale che sia stata la causa efficiente della crisi: finanziaria, sanitaria, geopolitica, energetica, etc.). Subito dopo le misure anticrisi d’emergenza, le successive decisioni d’apice devono riguardare il contenuto, la portata e la durata delle misure strutturali di transizione e discendono da un’approfondita valutazione degli effetti rivelatori che la crisi ha mostrato circa le disfunzioni dei settori o sistemi colpiti. In sintesi: le crisi, soprattutto economiche, come occasione forzata per accelerare i processi di transizione da un modello strutturale ad un altro (che valutazioni politiche, economiche e, sovente, “vincoli esterni” indicano come o­biettivo da perseguire). Sotto questo profilo vengono in rilievo gli intrecci, cui si è accennato, tra le attività economiche, considerate in sé, e le numerose tematiche direttamente correlate. Di conseguenza le “decisioni di transizione” [continua ..]

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5. Le regolazioni delle transizioni

In altre scienze sociali – ad esempio: la storia economica e la sociologia dei cambiamenti – ha grande rilievo se, come e quando si forma la percezione di una transizione “economica”, come fenomeno complesso di rilevanza sistemica, già in atto e/o di cui si avverte la necessità o la rischiosità, da accelerare o contrastare (ad esempio: la deindustrializzazione). Assumono dunque grande rilievo le cause, le modalità di svolgimento ed i possibili esiti dei processi transizionali, a partire dalla situazione economico-sociale data. Per i giuristi – ferma restando la necessità di approfondire le specifiche connotazioni di ogni transizione, considerandone i principali fattori (giovandosi dei portati delle scienze economiche) – l’interrogativo primario è come regolare i vari processi di cambiamento che la caratterizzano. Una funzione di regolazione è connaturata dalla rilevanza sistemica del “fenomeno”, la quale comporta l’inerenza ad esso di vari interessi generali di cui “occuparsi”. Essendo una funzione consustanziale allo svolgersi della transizione un’e­ventuale assenza di regolazione avrebbe una funzione negativa [11], sarebbe, cioè, un difetto strutturale del processo transizionale, il quale verrebbe privato dell’”ossatura” indispensabile alla sua funzionalità. È un postulato [12] che vale, naturalmente, anche per le regolazioni di fonte privata (ad esempio: per quanto riguarda le piattaforme telematiche, che creano e disciplinano nuovi mercati, determinando potentemente le transizioni di molti settori, in primis finanziari [13]). Per queste fonti regolatorie contrattuali, perché attengono a rapporti interprivati, la tutela dei diritti individuali e la cura degli interessi generali postulano il controllo o la vigilanza su di esse da parte di pubblici poteri, ai vari livelli. È facilmente comprensibile, poi, che dovendo dare un certo ordine a processi multiformi, di portata sistemica e di consistente durata, si debba fare riferimento alla nozione più ampia di regolazione, ivi compresi gli strumenti più flessibili. Nella “cassetta degli attrezzi” delle regolazioni “economiche” si rinvengono – si sa – procedimenti ed atti d’”ogni genere”. In scala discendente si va [14] da atti di [continua ..]

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6. Segue. Gli atti d’indirizzo

Il tratto comune alle regolazioni pubbliche (sempre nel senso più ampio) in materia di transizioni “economiche” – trasversali, multisettoriali o settoriali (ad esempio: l’agroalimentare) che siano – è la diffusa ed ordinante presenza di atti d’indirizzo, politico e amministrativo, che sono indispensabili per cercare di strutturare questi processi complessi, di ampia portata e lunga durata. In questa sede appaiono di scarso interesse le risalenti discussioni dei costituzionalisti sulla titolarità della funzione di indirizzo politico tra Governo e Parlamento (non foss’altro per l’avvenuta frantumazione della funzione stessa, essendosi suppletivamente aggiunti – in Italia – il Presidente della Repubblica, la Corte costituzionale [20] e le Regioni; nonché per la crescente “sovrapposizione” degli organi istituzionali della UE ed, infine, per le “direttive” di organismi internazionali cui il nostro Paese partecipa) [21]. Sembra più utile mettere a fuoco la molteplicità ed eterogeneità delle forme, cioè degli atti, in cui si cristallizzano gli indirizzi correlati alle transizioni economiche. Viene in rilievo, a questo proposito, la distinzione di Giannini tra atti precettivi ed atti normativi, schematizzabile nella formula: tutti gli atti normativi sono (ovviamente) precettivi, ma non tutti gli atti precettivi hanno natura normativa [22]. In parole semplici: il genus degli atti precettivi comprende la species di quelli normativi, ma è più ampio in quanto comprende tutti quelli «idonei a stabilire regole di azione vincolanti per il soggetto che li emana e per i soggetti ai quali sono destinati». Solo gli atti normativi, viceversa, «hanno forza costitutiva della normazione ordinamentale». L’articolazione atti precettivi “non normativi”/atti precettivi normativi consente una qualificazione giuridica comprensiva di tutti i tipi di atti di indirizzo che – come s’è accennato – costituiscono la trama regolatoria delle transizioni economiche. Per fare un esempio d’attualità: ha natura di atto precettivo di indirizzo politico generale il PNRR, concretizzazione a scala nazionale del Next Generation UE (il quale è atto precettivo programmatico dell’Unione). Tale precettività è legittimata [continua ..]

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7. Segue. Le programmazioni

Il secondo è il vistoso “rientro sulla scena” politico-amministrativa delle programmazioni [26] come configurazione [27] elettiva degli atti di indirizzo; programmazioni di cui era stata prematuramente decretata la recessività negli anni recenti del “neoliberismo regolatorio” [28]. Può esser, utile sul punto una breve riflessione più generale. In realtà le programmazioni – benché, negli ultimi decenni, neglette dagli studiosi e “dimenticate” dalle amministrazioni – sono ineliminabili perché consustanziali ai processi di scelte discrezionali di priorità tra interventi (e, quindi, tra interessi, da promuovere o “contenere”) da realizzare in un dato ambito spazio temporale [29]. Si pensi solo ai piani territoriali, di sviluppo, dei trasporti, dell’energia, di opere infrastrutturali, di digitalizzazione, di forniture militari, di dismissioni di beni. In questi ed altri ambiti non “bastano” le regolazioni normative, staticamente, livellatrici di comportamenti e del campo di gioco, e sono indispensabili le programmazioni che prefigurano dinamicamente assetti futuri ritenuti ottimali [30]. Per rimanere al tema di queste note le programmazioni – “tornate sulla scena” – quale “parte in commedia” sono chiamate a recitare nei processi delle transizioni economiche, lunghe come telenovelas? Fuor di metafora: quali tipi di programmazioni, tra le varie “specie conosciute” (e, in passato, ideologicamente contrapposte), possono essere elettivamente utilizzabili ai fini delle transizioni economiche? Una tassonomia aggiornata tendenzialmente esclude, nei Paesi ad economia di mercato – pur “corretto” da pubblici poteri – i piani imperativi che funzionalizzano le imprese. Le programmazioni ordinate alle transizioni economiche sono, “in prima battuta”, per antonomasia, programmazioni di scopo, per obiettivi, a medio-lungo termine, che servono a «guidare i centri decisionali della pubblica amministrazione verso obiettivi di effetti desiderati» [31]. “In prima battuta” perché – come s’è detto – è del tutto probabile che, a fronte del complesso dipanarsi dei processi transizionali, i pubblici poteri che intendono governarli “accompagnandoli” si dotino di [continua ..]

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8. Le programmazioni, pianificazioni e progettazioni integrative ed attuative del PNRR

Una verifica delle ipotesi ora accennate può essere fatta, “in corpore vivo”, analizzando il PNRR il quale è, in sé, un atto programmatico a contenuti, obiettivi e misure molteplici, buona parte dei quali devono esser realizzati mediante piani e programmi amministrativi i cui oggetti ed ambiti spaziali sono i più diversi (e, di conseguenza, lo sono anche i procedimenti ed i contenuti precettivi). Nella congerie di pianificazioni implicate dal PNRR si rinvengono alcuni tratti comuni: – l’essere funzionali, in via diretta o mediata, al “modello” di transizione ritenuto preferibile per ciascuno dei macrotemi (ad esempio: l’energia); – l’avere la componente finanziaria come asse portante; – l’individuazione di uno o più soggetti attuatori, cui spetta la responsabilità della realizzazione e del monitoraggio del piano; – l’immanenza, più o meno “vicina”, di poteri di monitoraggio sostitutivi in quanto i piani sono segmenti del PNRR di cui è imprescindibile l’attuazione. L’attuazione “diffusa” – tra centro e periferia, tra soggetti pubblici e privati – di piani e programmi è un portato del pluralismo istituzionale degli Stati contemporanei (e della stessa UE) e del principio di sussidiarietà [33]; è inevitabile, ma comporta forti rischi di “colli di bottiglia” [34] o di finire in qualche pantano amministrativo [35]. La struttura giuridica del PNRR è stata ben sintetizzata da Amato [36]: «Siamo dunque nei limiti di azioni di indirizzo, promozione e coordinamento di molteplici attività, pubbliche e private, che saranno necessarie in modi e tempi non eludibili e che non sarebbero diversamente coordinabili (certo non lo farebbe il mercato). Di tali azioni, perciò, è ben difficile negare il fondamento e l’utilità, oltre che la permanenza entro i confini di un ruolo pubblico, che è e rimane di programmazione e che di certo non arriva alla conformazione del privato». (Su quest’ultima affermazione vi sarebbe da dubitare: i piani urbanistici o ad oggetto ambientale conformano le attività dei privati).

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9. Il diritto privato regolatorio delle transizioni

È da chiedersi, infine, se le transizioni economiche postulino uno specifico diritto privato regolatorio [37], felice espressione con cui si sintetizza l’im­manente necessità che i pubblici poteri regolino le discipline contrattuali di fonte privatistica – poste soprattutto dalle piattaforme digitali o da grandi oligopolisti di beni e servizi – per limitarne il potere di mercato arbitrario ed asimmetrico. Tale potere – suggestivamente paragonato [38] a quello degli dei della mitologia greca nei confronti dei mortali – se non arginato e proporzionato può influenzare anche il corso delle transizioni economiche. Gli strumenti mediante i quali i pubblici poteri, eurounitari o nazionali – a tutela del mercato aperto e dei clienti retail – impongono alle imprese discipline contrattuali meno asimmetriche sono essenzialmente di tipo normativo (direttive e regolamenti UE; leggi, decreti delegati, regolamenti, di Ministeri o di Autorità indipendenti, che le norme primarie hanno incaricato di dettare discipline attuative). Le norme, di vario genere e livello, ben possono – più delle programmazioni – avere contenuti conformativi sia dell’organizzazione che dell’attività di categorie di imprese (in concreto contenuti conformativi dei modelli organizzativi e dei contratti mediante i quali operano). Un esempio recente di regolamentazione eurounitaria di sistema è il Digital Market Act, sul quale è stato raggiunto un accordo politico tra Commissione e Parlamento europeo, che qualifica le piattaforme come “gatekeeper” – intermediari che determinano l’organizzazione di mercati telematici – e ne disciplina le attività. È pacifico che le “correzioni” delle asimmetrie e disfunzioni dei mercati mediante norme conformative [39] di imprese trovano fondamento sia nella “Costituzione economica europea” che nell’art. 41 della Costituzione (novellato con l’inserimento dell’ambiente tra i “superinteressi” generali da tutelare, disciplinando le attività delle imprese). Normazioni recenti hanno previsto che alcune categorie di imprese sia accertata la conformità ai criteri ESG, acronimo di Environmental Social and Governance, quale condizione legittimamente per l’accesso a finanziamenti pubblici e privati, ivi compreso il [continua ..]

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NOTE

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