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Attività ministeriale di regolazione e procedure di consultazione

Nicola Dessì

1) D. Min. Economia e Finanze 17.10.2014, n. 176 (Disciplina del microcredito, in attuazione dell’articolo 111, comma 5, del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385)

IL MINISTRO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

Visto il Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, emanato con decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (di seguito: «t.u.b.») e, in particolare l’articolo 111, comma 5, in base al quale il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Banca d’Italia, emana disposizioni attuative dello stesso articolo, disciplinando, tra l’altro,

a) requisiti concernenti i beneficiari e le forme tecniche dei finanziamenti;

b) limiti all’ammontare massimo dei singoli finanziamenti, al volume di attività e alle condizioni economiche applicate;

c) le caratteristiche dei soggetti che beneficiano della deroga prevista dal comma 4 dello stesso articolo;

d) le informazioni da fornire alla clientela;

Visto l’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400;

Sentita la Banca d’Italia;

Udito il parere del Consiglio di Stato, espresso dalla Sezione Consultiva per gli atti normativi nell’adunanza del 28 agosto 2014;

Vista la comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, effettuata con nota prot. n. 600/UCL1334 del 29 settembre 2014;

Visto il nulla osta della Presidenza del Consiglio dei ministri, pervenuto con la nota prot. n. 9259 del 9 ottobre 2014

Emana il seguente regolamento (…)

2) D. Min. Infrastrutture e Trasporti 4 dicembre 2014, n. 533 (Direttive e calendario per le limitazioni alla circolazione stradale fuori dai centri abitati per l’anno 2015)

IL MINISTRO DELLE INFRASTRUTTURE

Visto l’art. 6, comma 1, del nuovo codice della strada, approvato con Decreto Legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni;

Viste le relative disposizioni attuative contenute nell’art. 7 del Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495, e successive modificazioni, che disciplina le limitazioni alla circolazione sulle strade fuori dai centri abitati in particolari giorni e per particolari veicoli;

Considerato che, al fine di garantire in via prioritaria migliori condizioni di sicurezza nella circolazione stradale, nei periodi di maggiore intensità della stessa, si rende necessario limitare la circolazione, fuori dai centri abitati, dei veicoli e dei complessi di veicoli per il trasporto di cose, aventi massa complessiva massima autorizzata superiore a 7,5 t;

Considerato che, per le stesse motivazioni, si rende necessario limitare la circolazione dei veicoli eccezionali e di quelli adibiti a trasporti eccezionali nonché dei veicoli che trasportano merci pericolose ai sensi dell’art. 168, commi 1 e 4, del nuovo codice della strada

Decreta (…)

3) D. Min. Sviluppo Economico 6 febbraio 2015 (Determinazione e modalità di allocazione della capacità di stoccaggio 2015-2016)

IL MINISTRO DELLO SVILUPPO ECONOMICO

Visto il decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, recante attuazione della direttiva 98/30/CE in materia di norme comuni per il mercato interno del gas naturale, come modificato dal decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93, e in particolare gli articoli 11, 12, 13 e 18 recanti disposizioni relative alle attività di stoccaggio di gas naturale e di fornitura ai clienti della modulazione dei consumi;

Visto il decreto del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato in data 9 maggio 2001, relativo alla determinazione dei criteri che rendono tecnicamente ed economicamente realizzabili i servizi di stoccaggio minerario, strategico e di modulazione richiesti dall’utente ai titolari di concessioni di stoccaggio, delle modalità per comunicazione da parte dei titolari di concessioni di coltivazione delle relative esigenze di stoccaggio minerario, dei limiti e delle norme tecniche per il riconoscimento delle capacità di stoccaggio strategico e di modulazione, nonché adozione di direttive transitorie per assicurare il ciclo di riempimento degli stoccaggi nazionali, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 5 giugno 2001, n. 128;

Vista la direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE;

Visto il decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93, di seguito “decreto legislativo n. 93 del 2011” recante attuazione delle direttive 2009/72/CE, 2009/73/CE e 2008/92/CE, relative a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica, del gas naturale e ad una procedura comunitaria sulla trasparenza dei prezzi al consumatore finale industriale di gas e di energia elettrica, nonché abrogazione delle direttive 2003/54/CE e 2003/55/CE, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 148 del 28 giugno 2011;

Visto, in particolare, l’art. 27 del decreto legislativo n. 93 del 2011, recante disposizioni in materia di stoccaggio strategico e di modulazione;

Visto l’art. 14 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con legge 24 marzo 2012, n. 27, come modificato dall’art. 38, comma 2, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito con legge 7 agosto 2012, n. 134, di seguito “art. 14 del decreto-legge n. 1 del 2012”;

Visto l’art. 38, comma 3, del decreto-legge n. 83 del 2012, convertito con legge 7 agosto 2012, n. 134;

Visto il regolamento (UE) n. 994/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 ottobre 2010 concernente misure volte a garantire la sicurezza dell’approvvi­gionamento di gas;

Visto il decreto del Ministro dello sviluppo economico 29 marzo 2012, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 31 marzo 2012, n. 77, recante norme in materia di stoccaggio strategico ed in particolare l’art. 2 che stabilisce in 4,6 miliardi di metri cubi lo stoccaggio strategico per l’anno contrattuale 2012-2013, rendendo disponibile la capacità di 500 milioni di metri cubi di spazio e che tale capacità è interamente nella disponibilità dell’impresa maggiore di stoccaggio del sistema nazionale del gas;

Visto il comunicato del Ministero dello sviluppo economico in data 26 gennaio 2015 che conferma in 4,62 miliardi di metri cubi standard il volume di stoccaggio strategico per l’anno contrattuale 2015/2016, come per il precedente anno contrattuale che lo ha stabilito con il comunicato del 29 gennaio 2014;

Considerato che, ai sensi dell’art. 12 del decreto legislativo n. 164/2000, sussiste l’obbligo di gestire in modo coordinato e integrato il complesso delle capacità di stoccaggio di working gas di cui le imprese di stoccaggio dispongono, al fine di garantire l’ottimizzazione delle capacità stesse;

Considerato che in applicazione delle disposizioni dell’art. 14 del decreto-legge n. 1 del 2012 la residua capacità non utilizzata per lo stoccaggio strategico può essere offerta alle imprese industriali per servizi integrati di rigassificazione e stoccaggio di gas naturale;

Considerato che, in caso di domanda del servizio integrato di rigassificazione e stoccaggio superiore all’offerta, è opportuno che tale servizio sia prioritariamente assegnato, ai fini della sicurezza degli approvvigionamenti, ai soggetti che contribuiscono alla diversificazione delle fonti di approvvigionamento di Gas naturale liquefatto – GNL;

Considerato che, secondo le disposizioni dell’art. 12, comma 5, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, il volume dello stoccaggio minerario richiesto a questo Ministero dai titolari delle concessioni minerarie per la produzione di gas naturale è stato di 200 milioni di metri cubi standard, considerando un PCS di 38,52 MJ/Sm³;

Considerato che la capacità di stoccaggio minerario sopra indicata che non risulti richiesta alle imprese nazionali di stoccaggio è da destinare ai servizi di modulazione;

Ritenuto necessario, al fine mantenere le attuali logiche di mercato previste per il settore dello stoccaggio del gas naturale, confermare le procedure di allocazione concorrenziali espresse nel decreto ministeriale del 19 febbraio 2014 in tema di stoccaggio di modulazione in applicazione dell’art. 14 del decreto-legge n. 1 del 2012 per l’allocazione delle capacità di stoccaggio per il periodo 1° aprile 2014-31 marzo 2015;

Ritenuto adeguato, per le esigenze di tutela dei clienti di cui all’art. 12, comma 7, lettera a) del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, allocare la maggior parte dello spazio di stoccaggio di modulazione secondo un prodotto stagionale con un profilo di erogazione studiato in funzione delle esigenze dei predetti clienti;

Ritenuto opportuno aumentare la gamma di prodotti offerti dal sistema di stoccaggio con servizi di durata pluriennale;

Ritenuto opportuno aggiungere la capacità non allocata per lo stoccaggio minerario al valore complessivo della capacità del prodotto di punta;

Decreta (…)

PAROLE CHIAVE: Attività ministeriale - procedure di consultazione

  

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Sommario:

Premessa - 1. Partecipazione all'attività di regolazione - 1a. Quadro normativo e giurisprudenziale - 1b. L'asimmetria nella regolazione fra AAI e Ministeri - 2. Legge sul procedimento, partecipazione e motivazione - 3. Partecipazione: fondamenti teorici - 3a. Il 'particolare' caso delle AAI. Partecipazione e legittimazione de­mocratica - 3b. Partecipazione, obbligo di motivazione e principi fondamentali del­l'amministrazione - 4. Regolazione ministeriale e partecipazione: possibili conclusioni - NOTE


Premessa

I tre decreti citati sopra sono stati adottati da tre diversi ministeri, con riguardo a tre diversi settori: microcredito, circolazione stradale, stoccaggio del gas naturale. Un elemento li accomuna: in tutti e tre i casi, un Ministero ha provveduto a regolare un settore economico, senza dare conto di un’even­tuale procedura di consultazione dei privati interessati, e senza fornire alcuna motivazione alla base della propria decisione [1]. L’ordinamento ha da tempo riconosciuto e valorizzato il ruolo della partecipazione dei privati, nel quadro dei procedimenti amministrativi connessi all’at­tività di regolazione svolta da alcune Autorità amministrative indipendenti. La giurisprudenza amministrativa ha avuto un ruolo decisivo nella progressiva estensione delle garanzie procedimentali. L’attuale quadro normativo relativo ai settori dell’energia, dell’acqua, delle comunicazioni elettroniche e dei trasporti prevede peraltro un modello “dualistico”, in cui sono attribuiti poteri di regolazione non solo alle AAI di settore, ma anche al ministero competente. Le decisioni del Consiglio di Stato, tuttavia, riguardano solo le Autorità. In ambito ministeriale, i meccanismi procedurali atti a consentire e a valorizzare la partecipazione dei privati non sono stati attivati, né – tanto meno, con la sola eccezione delle comunicazioni elettroniche – sono stati imposti come obbligatori. Occorre quindi chiedersi se vi siano ragioni per ritenere che anche l’attività di regolazione svolta dai ministeri debba essere soggetta agli stessi obblighi che la giurisprudenza ha affermato con riguardo alle AAI. Se così fosse, anche gli atti di regolazione adottati dai ministeri dovrebbero essere motivati. In più, prima che sia concluso il relativo procedimento, dovrebbe essere attivata una procedura c.d. di notice and comment [2], consentendo ai privati coinvolti di presentare osservazioni a tutela dei propri interessi. Un’analisi critica delle norme e della giurisprudenza, rilette alla luce della dottrina, consente di fornire una parziale risposta alle questioni in esame. Assume particolare rilevanza il rapporto fra le eccezioni previste dalla legge n. 241/1990, con riguardo agli atti normativi e di contenuto generale, e i princípi fondamentali dell’amministrazione enunciati dalla stessa [continua ..]

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1. Partecipazione all'attività di regolazione

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1a. Quadro normativo e giurisprudenziale

In linea di principio, il capo III della legge n. 241/1990 impone all’ammini­strazione procedente di comunicare l’avvio del procedimento a tutti i soggetti interessati (art. 7) e conferisce la facoltà di intervenire nel procedimento a tutti i soggetti i cui interessi possano essere pregiudicati dal provvedimento (art. 9); in concreto, tutti questi soggetti possono prendere visione degli atti del procedimento, e presentare memorie scritte e documenti che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare (art. 10). Inoltre, tutti i provvedimenti devono essere motivati, sulla base delle risultanze dell’istruttoria (art. 3); ed è proprio nell’istrut­toria che devono essere valutati gli atti presentati dai privati. L’applicazione di queste disposizioni trova alcuni limiti, determinati dalla stessa legge n. 241/1990. L’art. 3, comma 2, sottrae all’obbligo della motivazione gli atti normativi e a carattere generale [3]. L’art. 13, comma 1, esclude dall’ambito del capo III l’attività diretta ad emanare “atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione”. Si badi che l’art. 13, comma 1, mantiene ferme “le particolari norme che (...) regolano la formazione” degli atti normativi e generali. Questa precisazione [4] induce a ritenere che l’art. 13 non vieti di prevedere un obbligo di partecipazione nei procedimenti regolatori, e che – semmai – operi un rinvio alle discipline di settore. Nel nostro ordinamento, manca una normativa organica per le procedure preliminari all’attività di regolazione. Così, in sostanza, le “discipline di settore” non sono altro che le disposizioni legislative e regolamentari che vincolano alcune Autorità indipendenti al rispetto delle garanzie procedimentali [5]. Il quadro normativo che ne risulta è stato variamente interpretato dalla giurisprudenza [6]. In una decisione del 2002, il Consiglio di Stato ha negato che l’Autorità per l’energia elettrica e il gas fosse tenuta a garantire la partecipazione degli interessati, al momento di adottare un atto di portata generale. Nelle motivazioni, il collegio giudicante si è limitato a richiamare l’art. 13 e l’esclusione dell’ob­bligo di consultazione, senza alcun riferimento agli obblighi contenuti [continua ..]

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1b. L'asimmetria nella regolazione fra AAI e Ministeri

Si può individuare un punto di partenza. In virtù delle discipline di settore, rielaborate dalla giurisprudenza, le Autorità indipendenti devono motivare ogni atto di regolazione, nonché acquisire le osservazioni dei privati interessati prima di emanarlo. È evidente che ciò non esaurisce il tema della partecipazione all’attività regolatoria. In primo luogo, nonostante il ruolo rilevante attribuito alle Autorità, il principale attore della regolazione non può che essere il Governo, al quale la legge n. 400/1988 conferisce il potere di disciplinare tutte le materie che non sono oggetto di disposizioni di atti aventi valore di legge, e che non sono coperte da riserva di legge [14]. Tuttavia, le ipotesi in cui il Governo deve assicurare il contraddittorio prima di adottare un atto normativo sono estremamente limitate [15]. Attualmente, si possono menzionare soltanto l’attività di consultazione relativa all’analisi di impatto della regolazione – la cui disciplina non risulta ancora completamente attuata [16] – e il Tavolo permanente per la semplificazione [17]. In entrambi i casi, il diritto a partecipare al procedimento non è riconosciuto ai singoli destinatari dell’atto normativo, ma alle loro rappresentanze organizzate; il loro coinvolgimento sembra finalizzato non tanto a garantire la partecipazione degli interessati, quanto a promuovere la concertazione fra enti pubblici e associazioni di categoria [18]. Ciò premesso, il Governo è tuttora titolare di poteri di rulemaking in materie – più esattamente, in settori di mercato – che sono, contemporaneamente, ambito di competenza di alcune Autorità indipendenti, nel quadro di un regime “dualistico” della regolazione [19]. Del resto, il mercato non è un ordine spontaneo [20], ma il frutto di un insieme di scelte – anche – di natura giuridica e politica; ne deriva l’esigenza di affiancare alla mera regolazione tecnica del mercato una regolazione di tipo politico. Quindi, non stupisce che l’Amministrazione intervenga in un settore economico, con lo scopo di redistribuire risorse, o di garantire il rispetto dei diritti civili o sociali. È del tutto logico che un simile potere di intervento sia attribuito al Governo e non alle AAI, per due ragioni. [continua ..]

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2. Legge sul procedimento, partecipazione e motivazione

Come anticipato, l’art. 13 della legge n. 241/1990 mantiene “ferme” le norme di settore che, eventualmente, prevedono forme di partecipazione ai procedimenti di regolazione. A monte dei lavori preparatori, il Governo aveva conferito ad una Commissione di studio l’incarico di redigere uno schema di disegno di legge, il quale, poi, è stato sottoposto al parere dell’Adunanza generale del Consiglio di Stato; l’Adunanza generale ha giustificato la limitazione delle garanzie partecipative [24] con ragioni di ordine pratico: veniva riconosciuta la necessità di limitare l’influenza di un alto numero di interessati in atti di “vasta portata”, ma “al di là delle garanzie predisposte dalle singole leggi di settore”. In sé, nemmeno l’art. 3, comma 2, esclude che la lex specialis stabilisca l’obbligo della motivazione per gli atti generali e normativi: infatti, non mancano norme speciali in deroga [25]. Ciononostante, la mancanza di un espresso riferimento alle leggi di settore non consente un’interpretazione univoca della disposizione. La differente formulazione dell’art. 3, comma 2, rispetto all’art. 13 potrebbe essere indicativa di un differente contenuto: la legge n. 241/1990 potrebbe effettivamente escludere l’obbligo di motivazione per taluni atti. Ne deriverebbe un contrasto con le disposizioni di settore che, eventualmente, dovessero affermare il contrario. In definitiva, l’art. 13 non osta all’estensione delle garanzie partecipative, a condizione che questa avvenga nell’ambito delle leggi speciali. Anche l’art. 3 può essere inteso in questo senso, seppure sia possibile attribuirvi un diverso significato. Ergo, la giurisprudenza, nell’affermare la necessità di tale estensione, non contrasta con le intenzioni del legislatore. La vera difficoltà interpretativa sorge nel momento in cui il giudice amministrativo riconosce taluni obblighi in virtù di un principio generale: dunque, anche quando non sono previsti dalla normativa di settore.

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3. Partecipazione: fondamenti teorici

A sostegno della partecipazione ai procedimenti delle AAI, la giurisprudenza ha fatto ricorso a due ordini di argomentazioni. Da un lato, il rafforzamento del contraddittorio serve a compensare la mancanza di legittimazione democratica delle Autorità: esse, infatti, non sono elette dai cittadini, e sono per loro natura “indipendenti” dal Governo, il quale è responsabile di fronte al Parlamento. Dall’altro, l’obbligo di consultazione dei cittadini – nonché l’obbligo di motivazione degli atti – è la conseguenza dei princípi generali dell’amministra­zione, in base all’art. 97 della Costituzione e all’art. 1 della legge n. 241/1990. A partire da queste premesse, è possibile formulare due ipotesi. – I due ordini di argomentazione sviluppati dalla giurisprudenza sono in contraddizione fra loro. Non c’è alcun legame fra la partecipazione procedimentale e i princípi fondamentali dell’amministrazione. In linea di principio, le norme di riferimento restano gli artt. 3 e 13 della legge n. 241/1990, i quali non tutelano la partecipazione ai procedimenti di regolazione, sebbene non vietino che essa sia tutelata dalle normative di settore. Queste disposizioni conoscono un’eccezione con riguardo alle Autorità, ma soltanto in virtù delle particolari caratteristiche delle Autorità stesse, svincolate dal controllo democratico; di conseguenza, trovano piena applicazione per gli atti ministeriali di regolazione, salvo quanto disposto da eventuali leggi speciali. – I due ordini di argomentazione possono logicamente coesistere. I princípi fondamentali dell’amministrazione richiedono che in tutti i procedimenti sia assicurato il contraddittorio e che tutti gli atti siano motivati. Se questo assunto vale per tutti i procedimenti, vale anche per tutti i procedimenti di regolazione: tanto per quelli davanti alle Autorità, quanto per quelli di pertinenza dei Ministeri. Non si nega che la carenza di democraticità delle AAI debba indurre a rafforzare le garanzie procedimentali: semplicemente, questo deficit non è né l’unica, né la principale ragione giustificativa del contraddittorio. Gli artt. 3 e 13 della legge n. 241/1990 devono essere interpretati alla luce di questi presupposti. La prima delle due [continua ..]

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3a. Il 'particolare' caso delle AAI. Partecipazione e legittimazione de­mocratica

La dottrina, prima ancora della giurisprudenza, ha sempre sostenuto la necessità di rafforzare le garanzie procedimentali, in virtù della loro carenza di legittimazione democratica [26]. Tuttavia, sono necessarie alcune precisazioni. È appena il caso di rilevare che le AAI, sebbene “indipendenti” dal Governo, non sono sottratte al principio di legalità: dunque, sono vincolate da disposizioni di legge, cioè dal volere del Parlamento eletto dai cittadini [27]. Ciò premesso, è inevitabile che l’indipendenza dal Governo porti con sé una carenza di legittimazione democratica. Nondimeno, suscita dubbi l’idoneità delle garanzie procedimentali a colmare tale carenza. È ragionevole ammettere che, poiché le AAI non rispondono alla generalità dei cittadini, queste debbano quantomeno rispondere ai cittadini e alle imprese coinvolti nell’adozione dei loro atti di regolazione. Ciò non implica automaticamente che la partecipazione [28] sia un possibile strumento per “rimediare” ad un deficit di democrazia [29]. In questa sede, non saranno considerati i punti di forza o di debolezza degli istituti di democrazia partecipativa. Né si vuole negare l’intrinseca connessione fra questi e l’esercizio della sovranità popolare, affermata dall’art. 1 Cost. [30]; tanto più che la Costituzione stessa, all’art. 3, comma 2, garantisce l’effettiva “partecipazione” dei lavoratori alla “vita politica” del Paese, mettendo in relazione partecipazione ed effettiva uguaglianza dei cittadini [31]. Semplicemente, si vuole escludere che un istituto partecipativo possa essere intercambiabile con il circuito democratico della democrazia rappresentativa. Può aggiungersi ad essa, ma non sostituirla. Né può farlo la partecipazione procedimentale, neanche nel caso dei procedimenti davanti alle AAI [32]. La Costituzione italiana, al momento di stabilire le forme ed i limiti nel­l’esercizio della sovranità popolare, affida al Parlamento la rappresentanza dei cittadini, ad un Governo –responsabile di fronte al Parlamento – l’esercizio del potere esecutivo, ai partiti politici il compito di determinare la politica nazionale. Questo è l’ordinamento in cui viene [continua ..]

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3b. Partecipazione, obbligo di motivazione e principi fondamentali del­l'amministrazione

In via preliminare, l’esigenza di una trattazione rigorosa richiede di distinguere fra le nozioni di “partecipazione” e “contraddittorio”. Più esattamente, il principio di partecipazione non coincide con il principio del “giusto procedimento” (due process of law), di cui la garanzia del contraddittorio è logica conseguenza. La legge n. 241/1990 delinea, al capo III, un procedimento fondato sul contraddittorio, ma lo fa sotto il nomen iuris della “partecipazione”, evidentemente considerando quest’ultima come un genus più ampio, comprendente tutti gli istituti che prevedono la presenza di situazioni private nel procedimento [34]. Quello partecipativo è un principio generale, sancito dall’art. 3 comma 2 della Costituzione, che si estende all’intera vita “politica, economica e sociale” del Paese; il giusto procedimento riguarda i soli procedimenti che limitano la sfera giuridica dei cittadini [35]. Infatti, la partecipazione, in sé, prescinde dal­l’esistenza di un conflitto giuridico fra P.A. e cittadino; il giusto procedimento, al contrario, la presuppone [36]. Il giusto procedimento ha la funzione precipua di garantire il diritto del cittadino a difendersi di fronte all’autorità, nonché –eventualmente – ad incidere nella decisione finale; diversamente, la partecipazione assolve alla doppia finalità della garanzia e della collaborazione [37], dal momento che consente di fornire dati ed elementi utili alla prosecuzione del procedimento e, pertanto, all’adozione di un provvedimento che meglio soddisfi il pubblico interesse [38]. Con ciò non deve intendersi che il contraddittorio non consenta al cittadino di collaborare con l’amministrazione, tutt’altro: il contraddittorio è funzionale in questo senso, come lo sono tutte le forme di partecipazione amministrativa, proprio perché consiste nella presentazione di osservazioni [39]. Semplicemente, tali osservazioni servono in primo luogo al cittadino, perché questo possa prendere attivamente parte al procedimento e, così, difendere la propria posizione; è solo incidentalmente che l’ammini­strazione ne trae beneficio, grazie all’acquisizione di informazioni da parte dei privati [continua ..]

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4. Regolazione ministeriale e partecipazione: possibili conclusioni

I princípi di imparzialità e buon andamento, di cui all’art. 97 Cost., nonché i princípi di pubblicità e trasparenza, richiedono il contraddittorio nei procedimenti amministrativi e l’obbligo della motivazione degli atti [68]. Secondo la Costituzione, questi princípi devono caratterizzare tutti i procedimenti amministrativi. Ne deriva l’irragionevolezza di una disposizione che non preveda il contraddittorio nell’adozione di atti normativi e generali. Tanto più che gli atti di regolazione si riferiscono a situazioni particolarmente complesse, coinvolgendo un elevato numero di interessi. Del resto, nel corso degli anni, l’operato dell’amministrazione è stato caratterizzato dal potere di costituire rapporti giuridici, più che dalla mera attività di esecuzione [69]. È sulla base di queste premesse che bisogna interpretare gli artt. 3 e 13. Se il contraddittorio e la motivazione obbligatoria sono la conseguenza di princípi generali, enunciati da norme di rango costituzionale e dal diritto europeo, allora la legge dello Stato non può che prevedere espressamente queste garanzie. Di converso, la legge n. 241/1990 si limita a non escluderlo. Pertanto, bisogna verificare l’eventuale sussistenza di un’antinomia fra gli artt. 3 e 13 e il dettato costituzionale. L’art. 13, che rinvia alle leggi speciali, può essere interpretato in senso conforme a Costituzione. La partecipazione procedimentale deve essere assicurata dalla legge: da qualsiasi legge, non necessariamente dalla legge sul procedimento amministrativo. A condizione, ovviamente, che sia assicurata da disposizioni di legge in tutti i settori soggetti alla regolazione amministrativa. Si ribadisce che non è più sufficiente “non escludere” la partecipazione: occorre che il legislatore disponga chiaramente in tal senso. La partecipazione non è un principio astratto: è, innanzitutto, un insieme di procedure, volte a renderla effettiva; è inevitabile che queste procedure siano determinate dalla legge. Sul piano della politica legislativa, è lecito domandarsi se sia più opportuno garantire la partecipazione approvando una miriade di leggi speciali, o limitarsi ad adeguare la disciplina generale della legge n. 241/1990. D’altra parte, ogni singolo [continua ..]

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NOTE

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