A partire dalla disposizione in tema di aggregazioni, introdotta con la riforma della disciplina dei servizi pubblici locali, lo scritto si interroga su tre diversi questioni ovvero la condivisibilità della scelta di individuare la città metropolitana come dimensione territoriale ottimale per la fornitura del servizio pubblico locale; la reale capacità degli incentivi previsti di stimolare l’istituzione di nuove unioni tra i Comuni e quindi permettere in concreto l’attuazione delle aggregazioni; infine, i possibili riflessi delle aggregazioni e unioni tra Comuni in relazione alle conseguenti fusioni o diverse operazioni straordinarie tra società a partecipazione pubblica, che erano, in precedenza, incaricate della prestazione del servizio distintamente nei medesimi singoli Comuni.

SOMMARIO:

1. La centralità delle aggregazioni nella nuova disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica - 2. Le aggregazioni e gli ambiti territoriali ottimali - 3. Le incentivazioni alle aggregazioni nel recente D.M. - 4. Le aggregazioni e le possibili implicazioni nell’industrializza­zio­ne della fornitura dei servizi pubblici locali - NOTE

1. La centralità delle aggregazioni nella nuova disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica

Il tema delle aggregazioni riveste un’assoluta centralità rispetto agli obiettivi della nuova disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica [1]. Non solo la riforma di settore deriva, come noto, da precise richieste formulate in sede di approvazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, ma, in particolare, nei documenti collegati si trova espressa menzione e indicazione in merito alla necessità di rimodulare l’offerta su ambiti territoriali più estesi così da ridurre le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti a cui fa capo l’erogazione del servizio e, di conseguenza, anche contenerne i costi. Nella decisione di esecuzione del Consiglio (meglio nota come CID dall’acronimo dell’inglese Council Implementation Decision) allegata al­l’ap­provazione del PNRR dell’Italia, infatti, si indica che “la legge sulla concorrenza sarà adottata con cadenza annuale, aumenterà le procedure competitive di aggiudicazione degli appalti per i servizi pubblici locali (in particolare rifiuti e trasporti pubblici) ed eviterà l’ingiustificata proroga delle concessioni (…), prevedendo una corretta regolamentazione dei contratti di servizio pubblico, rivedendo le regole sull’aggregazione e applicando un principio generale di proporzionalità della durata dei contratti di servizio pubblico e della loro adeguata compensazione”. In particolare, tra gli impegni specifici si prevede la necessità di “individuare norme e meccanismi di aggregazione che incentivino le unioni tra Comuni volte a ridurre il numero di enti e di amministrazioni aggiudicatrici, collegandoli ad ambiti territoriali ottimali e a bacini e livelli adeguati di servizi di trasporto pubblico locale e regionale di almeno 350.000 abitanti”. Ecco perché l’art. 5 del d.lgs. n. 201 del 23 dicembre 2022, rubricato Meccanismi di incentivazione delle aggregazioni [2], contiene previsioni che hanno l’intento di promuovere unioni tra enti locali, considerando di regola l’esten­sione territoriale della maggior parte dei Comuni italiani non idonea all’eroga­zione efficiente del servizio e rinviando ad un decreto ministeriale, adottato nell’aprile 2023, per la predisposizione di specifiche misure di incentivazione senza nuovi o maggiori oneri di bilancio. A tale disposizione si somma la previsione [continua ..]

2. Le aggregazioni e gli ambiti territoriali ottimali

Il tema delle aggregazioni nella fornitura dei pubblici servizi non è certo nuovo; anzi, anche il d.lgs. n. 201/2022 dà conto dell’esistenza di precedenti esperienze laddove indica che la disciplina introdotta non incide in quei settori in cui già esistano aggregazioni che possono qualificarsi come obbligatorie, in quanto previste come tali dal legislatore. Ciò si ricava dalla clausola di salvezza delle discipline settoriali contenuta al comma 5 dell’art. 5 del decreto, ma anche dalla lettera degli artt. 32, per il trasporto pubblico locale, e 33, per il servizio idrico e la gestione dei rifiuti urbani. In questi campi la scelta del legislatore delegato è stata, infatti, nel senso del rinvio alle discipline speciali, anziché del riordino, forse anche tenuto conto delle note ed estreme difficoltà incontrate in passato proprio nel tentativo di definire gli ambiti territoriali. Come è stato ben ricordato [4], la letteratura di economia industriale inizia a ragionare in termini di local government e di optimal size per i capital-intensive services all’inizio degli anni Settanta del secolo scorso quando si rende evidente che la dimensione dell’ente territoriale non necessariamente coincide con l’ottimale organizzazione dei servizi e non sempre tiene conto delle caratteristiche fisiche e geografiche idonee ad un efficiente gestione. Di qui si ricava l’indicazione dell’opportunità di rimuovere ogni vincolo di corrispondenza per ricorrere, talvolta, a forme di aggregazione, anche volontaria, tra enti locali per la gestione associata (quando la optimal size è più ampia della ripartizione territoriale dell’ente), talaltra, al contrario, a meccanismi di affidamento in lotti distinti (nel caso in cui la optimal size sia più ridotta). La letteratura precisa, tuttavia, che oltre una certa dimensione le economie di scala possono presentare difetti e criticità quanto, ad esempio, all’offerta di una manutenzione efficiente dell’infrastruttura e alla risoluzione di eventuali disservizi nella fornitura agli utenti [5]. Anche la Corte costituzionale [6] nel dichiarare l’illegittimità dell’obbligo di gestione associata di tutte le funzioni fondamentali per i comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti ha sottolineato come la convenzione o l’unione di comuni non siano sempre [continua ..]

3. Le incentivazioni alle aggregazioni nel recente D.M.

Come già si è precisato, le incentivazioni alle aggregazioni vengono promosse con uno specifico decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, adottato lo scorso 28 aprile 2023, che, in base al dettato di legge, prevede misure senza nuovi o maggiori oneri bilancio. Si ricordi che anche in passato il legislatore è intervenuto con incentivi, anche economici a carico del bilancio, al fine di promuovere la gestione associata dei servizi soprattutto tra gli enti locali di piccole dimensioni [18]. Anzitutto il decreto prevede che gli incentivi siano destinati agli enti locali che rispettino i livelli minimi nell’erogazione dei servizi obbligatori e che aderiscano o abbiano aderito alla riorganizzazione. Anche il comma 2 dell’art. 1 ribadisce che gli incentivi si applichino anche laddove già esistessero aggregazioni in ambiti territoriali, ma le stesse risultino potenziate “in misure superiore ai livelli minimi previsti per legge”. Condizione preliminare di accesso all’incentivo sembra essere, dunque, la precedente erogazione del servizio in aderenza agli standard minimi. Il primo comma contiene l’elenco delle misure predisposte. Si tratta anzitutto della destinazione di maggiori fondi ai soli comuni che scelgano di aggregarsi: non muta, tuttavia, la somma complessiva dei finanziamenti a carico del bilancio statale relativi al servizio oggetto di aggregazione, ma una parte delle risorse viene distribuita con questo criterio premiale. In realtà il D.M. si riferisce solo ad “un incremento percentuale” senza specificarne l’entità. Si prevede inoltre la riserva fino al 10% nelle procedure di assegnazione delle risorse per attività di assistenza tecnica negli interventi relativi al PNRR, nel rispetto del principio di coesione sociale. Non si comprende se il principio comporti che la riserva non possa applicarsi laddove vi sia una concentrazione degli enti locali in alcune regioni del territorio, in quanto ciò contraddirebbe l’equità, ma anche in questo caso non sembra facile contabilizzare gli effetti concreti dell’incentivo. Allo stesso modo non pare poi così attrattivo e in grado di influire sulle scelte in favore delle aggregazioni il riconoscimento dell’ac­ces­so prioritario alle iniziative di supporto tecnico specialistico per il rafforzamento della capacità amministrativa degli enti [continua ..]

4. Le aggregazioni e le possibili implicazioni nell’industrializza­zio­ne della fornitura dei servizi pubblici locali

La legge delega contiene il riferimento all’industrializzazione dei servizi quale necessario momento di passaggio per realizzarne una più efficiente ero­gazione in un mercato concorrenziale. L’art. 9 del d.lgs. n. 201 affida chiaramente alle regioni il compito di sostenere l’industrializzazione e la riduzione dei costi delle prestazioni per gli utenti, quali misure di coordinamento della finanza pubblica. Non è chiaro, anzitutto, come tale compito debba svolgersi tanto che il legislatore, quasi consapevole che le regioni non abbiano competenze a riguardo, prevede che la promozione avvenga attraverso la stipula di accordi e convenzioni con enti locali. E tuttavia l’industrializzazione dei servizi richiama una visione economica che è difficile da realizzare in concreto perché di nuovo la stipula di accordi e convenzioni con enti locali finisce per privilegiare o comunque ancora aggrapparsi in sostanza a definizioni di tipo politico amministrativo, che tendono a rispettare le dimensioni territoriali dei soggetti preesistenti o a dover mediare le esigenze degli stessi. Il fenomeno delle aggregazioni tra comuni si lega senz’altro al tema della industrializzazione nella loro gestione, perché l’aggregazione territoriale, e l’economia di scala che si intende di conseguenza realizzare, comporta il crescere delle utenze, non più frammentate ma riunite nel nuovo soggetto ovvero presso il comune capoluogo delegato, così da suscitare anche l’in­te­resse di grandi gruppi già esistenti ovvero in modo da spingere verso un altro tipo di aggregazioni, questa volta industriali, delle società che già forniscono i servizi. Anzi, non si dimentichi che talora l’aggregazione per ambiti può divenire anche eccessivamente ampia ai fini della promozione della concorrenza nel mercato, tanto che gli affidamenti per il servizio possono poi essere suddivisi, previo parere di AGCM, in lotti, come prevede il comma 3 dell’art. 7 del d.lgs. n. 201. Quanto alle operazioni societarie straordinarie [20], già si era osservata la lacuna esistente nella disciplina di riordino delle società pubbliche (di cui al d.lgs. n. 165/2017), manchevole appunto di previsioni generali sulla fusione societaria e con sole specifiche previsioni puntuali per alcuni aspetti, come in relazione all’atto deliberativo per l’acquisto di [continua ..]

NOTE