SOMMARIO:

1. Introduzione - 2. La sentenza: fatti di causa e normativa rilevante - 3. Sulla compatibilità del contingentamento delle licenze con il regime degli aiuti di Stato - 4. Sulla violazione dell’art. 49 TFUE - 5. La disciplina interna del servizio NCC e i possibili riflessi della sentenza della CGUE - 6. Libertà di stabilimento e sostenibilità ambientale - 7. Notazioni conclusive - NOTE

1. Introduzione

Una delle questioni più discusse in relazione alla disciplina del trasporto pubblico locale non di linea, il quale si concretizza nel servizio taxi e nel servizio di noleggio con conducente (nel prosieguo: «NCC») [1], è quella del contingentamento delle licenze e/o autorizzazioni necessarie per il loro esercizio. Invero, ai sensi dell’art. 8 della legge 7 febbraio 1992, n. 21 «Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea», sia l’eser­ci­zio del servizio taxi, sia quello di NCC, sono sottoposti al previo rilascio di un provvedimento amministrativo di competenza comunale: licenza per il primo, autorizzazione per il secondo [2]. Si tratta, dunque, di un sistema con barriere all’ingresso [3] che, con particolare riferimento al servizio taxi, è sempre stato giustificato dall’obiettivo di evitare l’insorgere di una concorrenza dannosa nel settore e, soprattutto, da quello di garantire un certo standard di qualità del servizio stesso. Si è, invero, osservato come «l’abolizione delle licenze determinerebbe un eccesso di concorrenza e in particolare un’ipotesi di concorrenza distruttiva […] in cui le grandi imprese con ampia disponibilità di capitali possono permettersi di praticare prezzi sottocosto per lungo tempo al solo scopo di estromettere i concorrenti dal mercato» [4]. D’altro canto, i sostenitori della liberalizzazione del settore hanno, però, criticamente osservato come il servizio di autotrasporto non di linea appaia connotato da un livello di qualità inferiore rispetto a quello che si registra nell’am­bito di mercati liberalizzati [5]. Inoltre, si può facilmente rilevare come questo sistema a “numero chiuso” abbia condotto alla nascita di un mercato secondario, quello delle licenze, il quale, pur essendo espressamente consentito dal­l’art. 9 della già citata legge 7 febbraio 1992, n. 21 [6], non risulta per nulla regolamentato. Ne consegue, secondo alcuni, lo sviluppo di rendite da posizione [7], le quali sarebbero dimostrate dai prezzi elevati che vengono praticati per la compravendita delle licenze [8]. Distorsioni della concorrenza nel mercato del servizio taxi sono state segnalate, a più riprese, anche dall’Antitrust, la quale già un ventennio fa aveva [continua ..]

2. La sentenza: fatti di causa e normativa rilevante

La sentenza in esame origina dalla domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte ex art. 267 TFUE da parte della Corte superiore di giustizia della Catalogna nell’ambito di una controversia insorta tra una società che offre servizi di noleggio veicoli con conducente (Prestige and Limousine SL, in prosieguo: «P&L») e l’AMB. Nel dettaglio, la prima contestava la validità di una normativa dell’AMB, la quale impone l’ottenimento di una licenza per l’esercizio di servizi NCC nell’agglomerato urbano di Barcellona, ulteriore rispetto all’autorizzazione per la fornitura di servizi di NCC urbani e interurbani già prevista a livello nazionale, e limita il numero delle licenze medesime a un trentesimo delle licenze di servizi taxi concesse per lo stesso agglomerato urbano. Quanto alla normativa nazionale sono apparsi rilevanti per la decisione gli artt. 48 e 91 della legge spagnola n. 16/1987 relativa alla regolamentazione dei trasporti terrestri (nel prosieguo: «LOTT») [18], l’art. 182 del Regio Decreto 1211/1990 di attuazione della legge sulla regolamentazione dei trasporti terrestri (nel prosieguo: «ROTT») [19], il Decreto NCC [20] e il regolamento di organizzazione dell’attività di trasporto urbano occasionale di passeggeri con conducente su veicoli fino a nove posti su percorsi rientranti nell’AMB (nel prosieguo: «RVCT») [21]. In particolare, deve, anzitutto, osservarsi come il Decreto NCC preveda al suo art. 1 che ai fini dell’esercizio dell’attività di NCC è necessario ottenere una autorizzazione per ogni veicolo che abiliti la fornitura del servizio. Tale autorizzazione, ai sensi dell’art. 4, abilita alla fornitura del servizio, tanto urbano quanto interurbano, in tutto il territorio nazionale. Ai sensi della LOTT, poi, sebbene la concessione dell’autorizzazione al trasporto pubblico possa in generale essere negata solo in virtù del mancato possesso dei requisiti specifici imposti dalla stessa normativa, è possibile prevedere limitazioni regolamentari alla concessione di nuove autorizzazioni nel caso in cui l’offerta di trasporto pubblico di passeggeri con veicoli da turismo sia soggetta a limitazioni quantitative all’interno della comunità autonoma o in ambito locale. Lo stesso art. 48, al paragrafo terzo, dispone, [continua ..]

3. Sulla compatibilità del contingentamento delle licenze con il regime degli aiuti di Stato

La Corte di Giustizia, dopo aver ritenuto la domanda di pronuncia pregiudiziale ricevibile [23], nel merito si è, dapprima, pronunciata sulla questione relativa alla compatibilità della normativa locale con il regime degli aiuti di Stato [24]. Al fine di rispondere al quesito, la Corte ha ripercorso, anzitutto, le condizioni necessarie affinché una misura possa essere qualificata come “aiuto di Stato” ai sensi del par. 1 dell’art. 107 TFUE. Si tratta di quattro differenti condizioni, le quali devono essere tutte soddisfatte in maniera cumulativa. In primo luogo deve trattarsi di un intervento che sia effettuato dallo Stato o, comunque, mediante risorse statali [25]. Al proposito, «non è necessario che l’aiuto assuma la forma di un materiale trasferimento di risorse finanziarie a fa­vore dell’impresa beneficiaria, potendo esso consistere anche in una rinuncia a un introito da parte dello Stato membro» [26]. Quanto alla seconda condizione richiesta, è necessario che l’intervento sia idoneo a incidere sugli scambi tra Stati membri. In terzo luogo deve trattarsi di una misura che conceda un vantaggio selettivo al suo beneficiario [27]. Da ultimo, è necessario che l’aiuto concesso falsi o minacci di falsare la concorrenza. Anche tale aspetto risulta, infatti, pacifico nella giurisprudenza della Corte [28]. Rammentati tali presupposti, la Corte, senza incertezza alcuna, conclude nel senso che la normativa oggetto di rinvio non viola il regime degli aiuti di Stato. Invero, né il requisito dell’autorizzazione ulteriore a quella già prevista a livello nazionale da richiedere all’AMB, né la limitazione del numero di siffatte licenze a un trentesimo di quelle concesse per l’esercizio del servizio taxi, implicano prestazioni positive a beneficio delle imprese che forniscono servizio taxi. Del pari, le stesse non conducono nemmeno ad alleviare gli oneri che ge­neralmente gravano sui bilanci delle medesime imprese. Non risulta, poi, che tali due previsioni normative comportino una diminuzione del bilancio statale ovvero l’insorgenza di un rischio economico concreto di oneri gravanti sul medesimo bilancio. Per queste ragioni, la Corte risponde alla prima delle due questioni sollevate asserendo che «l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, non osta a una normativa, applicabile a un [continua ..]

4. Sulla violazione dell’art. 49 TFUE

Dopo aver escluso qualsivoglia violazione del regime degli aiuti di Stato, il Consesso europeo procede con l’esame delle questioni relative all’art. 49 TFUE. Questo, collocato nel Titolo IV del TFUE dedicato alla libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali, riconosce il diritto di stabilimento a tutti gli operatori economici dell’Unione mediante la previsione del divieto di operare delle restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di altro Stato membro. Specifica, inoltre, che tale libertà di stabilimento «importa l’accesso alle attività autonome e al loro esercizio, nonché la costituzione e la gestione di imprese e in particolare società ai sensi dell’art. 54, secondo comma, alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini […] [29]». Al proposito, deve rammentarsi come, secondo costante giurisprudenza della stessa Corte giudicante, sono considerate restrizioni alla libertà di stabilimento e, quindi, vietate, «tutte le misure che vietino, ostacolino o rendano meno interessante l’esercizio della libertà garantita dall’articolo 49 TFUE» [30]. Ciò premesso, la Corte procede con l’obiettivo di comprendere se il requisito dell’autorizzazione specifica, da un lato, e quello della limitazione del numero delle licenze NCC, dall’altro, costituiscano o meno delle restrizioni all’esercizio del diritto di stabilimento incompatibili con il citato art. 49 TFUE. Al proposito, essa concorda con le conclusioni dell’avvocato generale, per cui si tratta, effettivamente, di restrizioni [31]. Invero, con la prima previsione si limita l’accesso al mercato per qualsiasi nuovo arrivato e con la seconda si restringe il numero dei prestatori di servizi di NCC nell’agglomerato di Barcellona. Si chiede, quindi, se le stesse possano o meno considerarsi ammesse e, quindi, rispettose della normativa eurounitaria. Al riguardo, essa ricorda come affinché limitazioni del genere possano considerarsi legittime, è necessario che siano giustificate da un motivo imperativo di interesse generale e, ulteriormente, che siano rispettose del principio di pro­porzionalità. Quanto all’esistenza di motivi imperativi di interesse generale, la Corte ravvisa come nel [continua ..]

5. La disciplina interna del servizio NCC e i possibili riflessi della sentenza della CGUE

La sentenza in commento, nei contenuti sin qui descritti, si presenta di particolare interesse anche con riguardo ai possibili risvolti sull’ordinamento interno. Ci si deve chiedere in particolare, se, nel contesto di dibattito che tutt’ora caratterizza il settore dell’autotrasporto non di linea italiano [38], la stessa possa essere letta come un segnale verso la liberalizzazione dello stesso. Invero, come osservato, con essa la Corte ha dichiarato l’illegittimità di quelle normative che fissano un numero massimo di licenze NCC rilasciabili se giustificate dalla motivazione di dover preservare la praticabilità economica del servizio taxi, ovverosia il reddito dei tassisti o il valore delle licenze, apparendo ciò in contrasto con il diritto di libertà di stabilimento sancito dall’art. 49 TFUE. Limitazioni del genere possono, invece, secondo la Corte di Lussemburgo, ritenersi ammissibili solo se imposte al fine di conseguire obiettivi generali quali quelli della buona gestione dei trasporti, del traffico o dello spazio pubblico e della protezione dell’ambiente e soltanto ove appaiano proporzionate. Quanto alla protezione dell’ambiente, si ricorda, però, come nel caso di specie, sulla scia di quanto sostenuto dal giudice del rinvio, la Corte abbia ritenuto che l’Amministrazione locale non avesse in concreto dimostrato come la mancata limitazione delle licenze NCC a un trentesimo di quelle taxi avrebbe potuto avere ricadute negative sull’ambiente. La pronuncia si inserisce, dunque, pienamente nell’ambito dell’annoso dibattito sulle liberalizzazioni dei servizi di autotrasporto pubblico non di linea, caratterizzato dalla compresenza di istanze opposte: quella degli utenti che desidererebbero un mercato del trasporto locale non di linea più aperto e flessibile, in modo da condurre a un abbattimento dei prezzi e a un incremento della qualità del servizio e quella degli operatori del settore che appaiono, invece, propensi a tutelare la posizione da loro già ricoperta nel mercato [39]. La sentenza rileva, inoltre, con riferimento ai rapporti intercorrenti tra prestatori di servizi NCC e prestatori di servizi taxi. Quanto al profilo relativo all’imposizione di barriere all’ingresso per l’esercizio dei servizi di autotrasporto pubblico non di linea, si deve rilevare come la Corte non abbia giudicato illegittimo il [continua ..]

6. Libertà di stabilimento e sostenibilità ambientale

Come osservato, tra i motivi imperativi di interesse generale che possono essere addotti a giustificazione delle limitazioni alla libertà di stabilimento protetta dall’art. 49 TFUE la Corte di Lussemburgo contempla anche la protezione dell’ambiente. Si ricorda, del resto, come la stessa normativa locale del­l’AMB preveda che la fissazione del numero massimo di autorizzazioni rilasciabili debba determinarsi tenendo conto, tra gli altri fattori, della compatibilità dell’introduzione di nuove autorizzazioni con gli obiettivi di sostenibilità ambientale per quanto riguarda il traffico e la circolazione urbana [52]. Ciò induce a svolgere delle brevi considerazioni relative al tema della sostenibilità ambientale e al suo rapporto con la libertà di stabilimento e la tutela della concorrenza [53]. Invero, di fronte all’emergenza climatica e ambientale dichiarata dal Parlamento europeo nella sua risoluzione sul Green Deal del 15 gennaio 2020 [54], il perseguimento di obiettivi legati alla sostenibilità ambientale è divenuto elemento assolutamente centrale nell’ambito delle attuali politiche sia unionali che globali [55]. Del resto, ciò appare particolarmente evidente proprio con riferimento al settore dei trasporti, il quale risulta responsabile di circa un quarto del totale delle emissioni di gas a effetto serra in Europa [56]. Infine, deve rammentarsi come la stessa sentenza in commento ha evidenziato come la protezione dell’ambiente possa rientrare tra i motivi imperativi di interesse generale che possono giustificare delle restrizioni alla libertà di stabilimento [57]. Ciò appare del resto coerente con le osservazioni di chi ha evidenziato come l’attuale politica della concorrenza non debba essere proiettata solo nel senso di raggiungere l’efficienza economica, dovendosi invece perseguire «un approccio multi-purpose riguardo l’interpretazione e l’enforcement delle norme a tutela della concorrenza, in base al quale essa verrebbe concepita come strumento per il perseguimento di una pluralità di obiettivi (non solo economici), tra i quali l’equità sociale, lo sviluppo sostenibile e quindi anche la tutela dell’ambiente» [58]. Ecco, dunque, che ormai da più parti si sostiene la necessità di abbandonare un approccio puramente [continua ..]

7. Notazioni conclusive

Nonostante le osservazioni di coloro che hanno accolto la pronuncia come un chiaro segnale a favore della liberalizzazione del settore dell’autotrasporto non di linea e, in particolare, del servizio di NCC, si ritiene di essere ancora lontani da una completa liberalizzazione del settore. Le recenti sentenze del Consiglio di Stato e della Consulta citate [65] dimostrano, infatti, una costante fermezza nel senso della permanenza di un contingentamento amministrativo. Ciò non toglie, tuttavia, che alla luce di tale sentenza eventuali misure limitative predisposte dalle autorità locali o dallo stesso Legislatore, sebbene formalmente giustificate dall’esigenza di salvaguardare motivi di interesse generale, possano essere censurate qualora nascondano la reale volontà di proteggere gli interessi economici del settore taxi. La stessa sentenza, inoltre, può ricoprire un ruolo di primo piano in una prospettiva de iure condendo, apparendo comunque chiaro il segnale da essa emerso a favore della concorrenza. Il recentissimo intervento del Legislatore per far fronte alle carenze del sistema di trasporto taxi su gomma [66] unito al continuo blocco del rilascio delle autorizzazioni NCC nelle more della piena operatività del Registro Informatico Pubblico Nazionale NCC e Taxi [67], dimostrano, del resto, come siano assolutamente vive le esigenze di intervento e riforma nel settore. In particolare, con riferimento al servizio di NCC, continua a lamentarsi il blocco del rilascio di nuove autorizzazioni in ragione della mancata effettiva attuazione del Registro citato, nonché l’operatività di alcune disposizioni che potrebbero apparire in contrasto con i principi concorrenziali. Ci si riferisce, nel dettaglio, alle disposizioni che limitano l’attività dei prestatori di servizi NCC su base territoriale, come già evidenziato anche dall’AGCM nel 2017, «in modo da garantire una piena equiparazione dal lato dell’offerta tra gli operatori dotati di licenza taxi e quelli dotati di autorizzazione NCC e facilitare lo sviluppo di forme di servizio più innovative e benefiche per i consumatori» [68]. Esigenze di riforma del settore si manifestano anche a causa dell’emer­sio­ne di nuove modalità di prestazione dei servizi di trasporto in ragione del­l’espo­nenziale sviluppo tecnologico e informatico degli ultimi [continua ..]

NOTE