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Autorità indipendenti, tutela della concorrenza e leale collaborazione: troppi 'automatismi' a danno dell'autonomia? (nota a Corte cost. n. 41/2013)

di Andrea Cardone

«Vanno dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale – promosse dalla Regione Veneto in riferimento all’articolo 118 della Costituzione e al principio di leale collaborazione – dell’articolo 36, comma 1, lettera a), del decreto-legge n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012, disposizione questa che, sostituendo i commi 1 e 2 dell’art. 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, così come convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, detta misure riguardanti l’istituzione e le funzioni dell’Autorità nazionale di regolazione dei trasporti. Infatti le disposizioni impugnate, pur avendo attinenza con la materia del trasporto pubblico locale, perseguono precipuamente una finalità di promozione della concorrenza e quindi afferiscono alla competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., dato che l’istituzione dell’Autorità indipendente è funzionale alla liberalizzazione dei pubblici servizi in tutti i comparti del trasporto. Nel caso in esame, le funzioni conferite all’Autorità di regolazione dei trasporti non assorbono le competenze spettanti alle amministrazioni regionali in materia di trasporto pubblico locale, ma le presuppongono e le supportano; quanto alla presunta violazione del principio di leale collaborazione, esso non opera allorché lo Stato, come nella specie, eserciti la propria competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza; peraltro tale principio attiene ai rapporti tra Governo, o Ministeri, e Regioni e non riguarda, invece le Autorità indipendenti, tra cui rientra anche quella istituita dal decreto-legge impugnato, chiamate ad operare in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione».

PAROLE CHIAVE: autoritÓ indipendenti - tutela - concorrenza - automatismi - danno

Sommario:

1. Il caso concreto - 2. AutoritÓ indipendenti e funzioni amministrative statali secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale - 3. La pervasivitÓ del titolo competenziale 'tutela della concorrenza' - 4. L'inoperativitÓ del principio di leale collaborazione in materia di 'tutela della concorrenza' - 5. AutoritÓ indipendenti e leale collaborazione: davvero logiche incompatibili? - 6. Brevi considerazioni conclusive - NOTE


1. Il caso concreto

Con la sentenza n. 41/2013 la Corte dichiara, tra le altre cose, non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 36, comma 1, lettera a), del d.l. n. 1/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27/2012, promosse dalla Regione Veneto in riferimento all’art. 118 della Costituzione e al principio di leale collaborazione. Più nel dettaglio, la Regione ricorrente censurava la ridefinizione delle competenze conferite dalla disciplina impugnata alla recentemente istituita Autorità di regolazione dei trasporti, tra cui: definire, anche in relazione ai servizi di trasporto locale, i criteri per la fissazione, da parte dei soggetti competenti, delle tariffe, dei canoni e dei pedaggi; stabilire, con particolare riferimento al settore autostradale, per le nuove concessioni, sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap (art. 37, comma 2, lett. g), d.l. n. 201/2011); definire, ancora nel settore autostradale, gli schemi di concessione da inserire nei bandi di gara relativi alla gestione o costruzione e gli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessionari autostradali per le nuove concessioni (sempre lett. g); definire gli schemi dei bandi delle gare per l’assegnazione dei servizi di trasporto in esclusiva e delle convenzioni da inserire nei capitolati delle medesime gare; stabilire, infine, i criteri per la nomina delle commissioni aggiudicatrici (lett. f). Prima di affrontare nel merito la suddetta questione di costituzionalità, la sentenza, in punto di rito, dichiara inammissibili le doglianze avanzate dal ricorso in riferimento agli artt. 117 e 119 Cost., richiamando la propria ormai da tempo consolidata giurisprudenza che considera insuscettibili di accedere ad una decisione di merito i motivi di ricorso non assistiti da un’adeguata esposizione delle ragioni che determinano la lesione prospettata [1]. La definizione dell’ambito materiale di competenza in cui interviene la legislazione statale impugnata viene, però, ugualmente effettuata dalla Corte, che proprio da essa prende le mosse per dirimere la controversia in ordine alla lamentata violazione dell’art. 118 Cost. e del principio di leale collaborazione. La sentenza, infatti, premette che «l’istituzione di una Autorità nazionale dei trasporti s’inscrive nel sistema di regolazione indipendente dei servizi di pubblica utilità [continua ..]

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2. AutoritÓ indipendenti e funzioni amministrative statali secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale

Per chiarire due dei tre profili cui si intende fare riferimento è utile prendere le mosse da quella giurisprudenza che, facendo applicazione dei più generali principi elaborati dopo la riforma costituzionale del 2001, ha chiarito quali sono i limiti che la facoltà dello Stato di istituire Autorità amministrative indipendenti incontra per effetto della tutela costituzionale dell’autonomia amministrativa territoriale. La stessa Corte, del resto, come peraltro ampiamente consueto, si prodiga nell’opera di “cucitura” della pronunzia con i propri precedenti e richiama «in sintesi», estraendo da essa un’affermazione di carattere generale, la sentenza n. 88/2009, nel passaggio in cui la medesima evidenzia che «non vi è ragione di ritenere che le Autorità di tale natura […] possano produrre alterazioni dei criteri costituzionali in base ai quali viene ripartito l’esercizio delle competenze amministrative tra Stato, Regioni ed enti locali» [8]. A ben vedere, però, la lettura integrale del passo in questione suggerisce il dubbio che l’affermazione citata abbia portata assai meno generale di quanto la sentenza lasci intendere. A proposito della posizione che contraddistingue l’Autorità per l’energia elettrica e il gas nel quadro dell’organizzazione amministrativa statale, infatti, la sentenza n. 88/2009 afferma che «tale posizione di indipendenza, ovvero il carattere “neutrale” (sentenza n. 32/1991) che le Autorità di tale natura in linea di principio assumono rispetto agli interessi cui sono preposte, possono produrre alterazioni dei criteri costituzionali in base ai quali viene ripartito l’esercizio delle competenze amministrative tra Stato, Regioni ed enti locali» [9]. Secondo il precedente in questione, dunque, ciò che in «linea di principio» non altera il riparto di competenze costituzionalmente previsto è il carattere di indipendenza e neutralità delle Autorità amministrative indipendenti, non in termini generali la loro stessa istituzione da parte del legislatore statale. D’altro canto, che la sentenza n. 88/2009 non intendesse affermare un’aprioristica compatibilità tra Autorità indipendenti e riparto costituzionale delle competenze si ricava dalla duplice considerazione che la frase riportata sia [continua ..]

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3. La pervasivitÓ del titolo competenziale 'tutela della concorrenza'

Quanto al carattere necessariamente statale delle funzioni amministrative attribuite dalla disciplina impugnata, la sentenza propone alcune considerazioni di carattere generale circa la struttura del mercato dei trasporti [12] per ricavare da esse, come accennato, la conclusione che la dimensione finalistica della norma risiede nella tutela della concorrenza, con ciò portando l’argomentazione all’interno del consueto alveo in cui la giurisprudenza costituzionale incanala tutte le questioni di costituzionalità in via principale in materia di regolazione dei mercati [13]. Fin qui nulla di nuovo. Si tratta, infatti, di percorsi argomentativi che sollevano questioni ampiamente rilevate in dottrina e che ha senso richiamare in questa sede solo sinteticamente, al fine di mettere in evidenza come la pronunzia si inserisca pienamente nei consolidati percorsi argomentativi della Corte [14]. Ciò che, invece, vale la pena qui rimarcare è che l’evocato orizzonte interpretativo ricorre nel caso di specie come una sorta di refrain, nonostante la stessa sentenza lasci chiaramente intendere che, soprattutto per effetto dell’inclusione tra gli oggetti della disciplina impugnata anche del trasporto pubblico locale, vi sia un evidente intreccio di competenze in grado di revocare in dubbio il carattere esclusivo della competenza legislativa statale. È proprio sotto questo primo punto di vista che si appalesa l’accennata contraddittorietà e lacunosità della motivazione della sentenza. Non si può, infatti, considerare sufficiente la dimostrazione, contenuta nella sentenza, che le nuove competenze attribuite all’Autorità non pregiudicano l’esercizio delle competenze già spettanti alle Regioni in materia di tariffe, canoni e pedaggi, di bandi di gara e di nomina delle commissioni giudicatrici. E ciò per l’evidente motivo che l’argomento prova troppo, ossia prova che il carattere statale di quelle funzioni non lede l’autonomia già attribuita a livello regionale e locale, ma non che lo Stato possa vantare in quella materia una competenza esclusiva. Emblematico al riguardo quanto si afferma proprio nella ricordata sentenza n. 88/2009, con la quale la Corte chiarisce assai significativamente che, se, per un verso, non rientra nelle proprie competenze la valutazione della correttezza economica delle scelte del [continua ..]

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4. L'inoperativitÓ del principio di leale collaborazione in materia di 'tutela della concorrenza'

Come si accennava, un secondo profilo di interesse è relativo all’esclusione della necessità di adottare modelli collaborativi. Anche sul punto la sentenza è piuttosto laconica. Essa, infatti, considera infondata tale ulteriore questione sulla base del sintetico rilievo che «quanto alla violazione del principio di leale collaborazione, esso non opera allorché lo Stato, come nella specie, eserciti la propria competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza» [16]. A parte la appena rilevata difficoltà di considerare sufficientemente argomentata l’esclusività della competenza statale nella materia in questione, abbiamo già avuto modo di ricordare che, proprio in relazione al rispetto del principio di leale collaborazione da parte delle norme statali attributive di competenze alle Autorità di regolazione, la stessa giurisprudenza costituzionale ha evidenziato che il principio deve ritenersi costituzionalmente imposto quando nella materia concorrono competenze regionali e non è possibile esprimere un giudizio di «sicura prevalenza». Tale scrutinio di prevalenza sembra, però, risultare insufficientemente articolato nel percorso logico-argomentativo seguito dalla Corte. Esso, infatti, difficilmente può ritenersi esaurito in forza della ricordata affermazione – l’unica, peraltro, che la sentenza dedica a questo fine – secondo cui «le disposizioni impugnate, pur avendo attinenza con la materia del trasporto pubblico locale, perseguono precipuamente una finalità di promozione della concorrenza e quindi afferiscono alla competenza esclusiva dello Stato» [17]. E ciò per due ordini di motivi. Il primo, di carattere generale, che attiene alla struttura logica del giudizio di prevalenza, è che la giurisprudenza costituzionale ha più volte ribadito che il ricorso al c.d. “criterio della prevalenza” – quando la disciplina sottoposta a controllo di costituzionalità incide contestualmente su una pluralità di materie – permette di individuare il titolo di competenza che legittima l’intervento legislativo attraverso la valorizzazione dell’appartenenza del nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad un’altra [18]. Ma il ricorso al “criterio della prevalenza” è [continua ..]

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5. AutoritÓ indipendenti e leale collaborazione: davvero logiche incompatibili?

Da ultimo, merita una considerazione di carattere generale la più ampia questione del ruolo che il principio di leale collaborazione può svolgere con riferimento alla configurazione legislativa, e conseguentemente all’attività, delle Autorità amministrative indipendenti. In proposito la sentenza reca un’affermazione sintetica, ma di carattere generale, che esclude l’operatività del principio in questione al di fuori del circuito dei rapporti tra Governo, ossia Ministeri, e Regioni e, quindi, nega che la leale collaborazione possa riguardare le Autorità amministrative «chiamate ad operare “in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione”». Come si è già avuto modo di evidenziare in apertura [22], la Corte sostiene che rispetto ad esse operano, «invece», le norme sulla partecipazione procedimentale. In realtà, sembrano esservi buone ragioni per dubitare che il principio di leale collaborazione possa essere considerato del tutto estraneo alla logica di funzionamento delle Autorità amministrative indipendenti. In primo luogo, va adeguatamente considerato che esso è pacificamente ricostruito dalla stessa giurisprudenza costituzionale come un principio di carattere generale che presiede a tutti i rapporti tra i diversi livelli di governo territoriale, quale loro fondamentale strumento di flessibilizzazione. Rispetto a tale qualificazione non sembra poter costituire legittimo fondamento di una eccezione il carattere di autonomia ed indipendenza che ne caratterizza l’esercizio delle funzioni. La particolare posizione che ad esse riconosce il legislatore ai fini dell’instaurazione di un “governo tecnico di settore” [23] in quegli ambiti a forte regolazione tecnica in cui particolarmente sensibili sono le esigenze di tutela dei diritti fondamentali, infatti, rileva sul piano dei rapporti tra le Autorità indipendenti e il Governo, e, quindi, tra queste e il Parlamento, ma non sul piano delle relazioni tra lo Stato e le Regioni. Detto altrimenti, il carattere di autonomia e indipendenza di tali soggetti istituzionali attiene alle problematiche della forma di governo e non a quelle della forma di stato, perché rispetto all’autonomia regionale le Autorità in questione sono pur sempre, come abbiamo evidenziato anche per espressa qualificazione della [continua ..]

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6. Brevi considerazioni conclusive

In definitiva, concludendo, pare di poter dire che la questione dell’applicabilità del principio di leale collaborazione alle Autorità amministrative indipendenti non può essere risolta limitando soggettivamente l’ambito materiale di applicabilità del principio ai soli rapporti amministrativi che interessano Governo e Ministeri come apparati, ma interessa la funzione pubblica in quanto tale [38] e merita, quindi, di essere ulteriormente riflettuta e approfondita. Rispetto a tale obiettivo, che certamente esula dalle finalità di queste pagine, un ruolo preliminare gioca la necessità di acquisire la consapevolezza che proprio in questa delicata materia alcuni consolidati percorsi ermeneutici del Giudice costituzionale in tema di tutela della concorrenza rischiano di instaurare alcuni “automatismi” interpretativi in grado di limitare la profondità del sindacato di costituzionalità e, per questa via, di paralizzare le ragioni costituzionali del principio autonomistico.  

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NOTE

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