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Certificazione dei prodotti agroalimentari e globalizzazione, tra concorrenza e tutela

Ferdinando Albisinni

Certification and control of food products are topics of great relevance within the growing dimension of Global Food Trade. The paper analyses the main regulatory models adopted by EU during the years to guarantee safety and quality of food products. In European continental countries marked by the adoption of an administrative law system, certainty has been considered for a long time a typical public good, a result of the activity of public administration offering formal guarantees of facts, which have been publicly ascertained. In common law countries, and first of all in the United Kingdom of Great Britain, the early experience of global economic activities performed overseas supported the growth of systems of private certification, whose task was that to guarantee the conformity to standard. In the European Union, with reference to food products, for a certain number of years control, certification, and guarantee of safety and quality have been ruled in  each MS on the basis of different regulatory models, procedures and subjects, only partially harmonized. In the new century, after the adoption of the unitary and systemic model of EU Food Law with the approval of Regulation (EC) No 178/2002, in 2004 four Regulations known as the “Hygiene Package” replaced the previous directives and adopted uniform rules and procedures to appoint public and private bodies, entrusted with the task to guarantee conformity of food products to standards of food safety. For some years, those rules remained a corpus of law distinct and separated from rules aimed to guarantee the quality of food products. At the end of the first decade of the new century, the model of control and certification of food safety introduced by the “Hygiene Package” has been progressively adopted in the area of food quality, starting with PDO and PGI products, organic products, and quality wines. The two systems of food control and certification, for safety and for quality,  proceeded along similar lines, but maintained their distinction and their autonomy. Recently the new Regulation (EU) 2017/625 totally modified this approach, unifying all control and certification systems of food products within a unitary corpus of law. The new Regulation is market by the adoption of “complexity” and “globalization” as identifying elements: a) “complexity”, assuming as integrated unitary object “food safety, integrity and wholesomeness”, unifying the certification rules previously separated, and extending its area of application to any activity dealing with agriculture and environment, even if not addressed to the food chain; b) “globalization”, unifying activity and responsibility of public and private actors, within and outside the EU, introducing a new unified Data Base of precedents of operators and a shared rating. The paper analyses opportunities and risks arising from this very new approach, underlying the present lack of effective judicial tools capable to interreact with the multiplicity of national, European and international actors operating within this area. The suggested conclusion is that the innovative approach adopted by the new Regulation results in opportunities for operators and consumers in the global market, but in the same time implies costs, not only in terms of financial costs for the certification process, but above all for unresolved emerging uncertainties in regulation and in communication within global markets.

PAROLE CHIAVE: certificazione - prodotti - agroalimentarI - globalizzazione - concorrenza - tutela

   

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Sommario:

1. Il tema - 2. Certezze e sicurezze come bene giuridico, e protagonisti pubblici e privati della sicurezza - 3. Le responsabilitÓ nel Regolamento n. 178-2002 - 4. Il pacchetto igiene - 5. La certificazione delle DOP e IGP e la progressiva integrazione dei sistemi di controllo - 6. ResponsabilitÓ ed accountability dei protagonisti delle sicurezze e delle certezze - 7. Il Regolamento (CE) n. 765-2008 - 8. Il Regolamento (UE) 2017-625: controlli ufficiali, certificazione e globalizzazione - NOTE


1. Il tema

Certificazione e controlli dei prodotti agroalimentari nel mercato globale è formula di sintesi, che individua il perimetro al cui interno si collocano i temi qui discussi. In particolare il mercato globale [1] è insieme la matrice del sistema di certificazione e controlli quale oggi lo conosciamo, la sua ragion d’essere, e l’area (insieme tematica e territoriale) nella quale operano gli odierni sistemi di certificazione e controllo. Quanto alla globalizzazione come matrice del sistema, è noto che le società di certificazione sono nate in non occasionale sintonia con l’espansione dell’Impero Inglese. L’avventura della Compagnia Britannica delle Indie Occidentali sin dal XVII secolo [2], e delle successive Compagnie commerciali con base in Europa destinate ad operare in mercati assai remoti, pose con urgenza il problema della garanzia per la moltitudine di risparmiatori che affidavano i loro risparmi a tali compagnie. Da qui gli organismi di revisione e certificazione che, muniti di specifiche conoscenze e competenze, analizzavano l’operato di queste grandi Compagnie commerciali, per loro stessa natura operanti su mercati globali ben lontani da quelli domestici, ed attribuivano (o negavano) certe qualità in esito alle loro analisi. D’altro canto, queste Compagnie, che in larga misura hanno anticipato la globalizzazione che ha segnato il passaggio fra il XX ed il XXI secolo, si assoggettavano alle certificazioni perché queste costituivano strumento irrinunciabile per acquisire la fiducia degli investitori. La vicenda si è ripetuta con presupposti e caratteristiche comparabili, pur se con oggetto ed elementi diversi, in sede europea. Il presupposto era il medesimo: l’apertura di mercati ben più ampi di quelli tradizionali, in questo caso il mercato unico europeo, nel quale dovevano circolare rapidamente merci provenienti da una molteplicità di paesi, con tradizioni, abitudini di consumo, strutture produttive e di controllo assai diverse [3]. Con specifico riferimento alla qualità dei prodotti alimentari con indicazione geografica, il Regolamento (CEE) n. 2081/92 [4], non casualmente coevo al Trattato di Maastricht, con l’introduzione nel mercato unico del modello dei prodotti DOP e IGP quali prodotti con caratteristiche specifiche e conformi [continua ..]

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2. Certezze e sicurezze come bene giuridico, e protagonisti pubblici e privati della sicurezza

In ordine alle finalità assegnate, un profilo centrale, fortemente legato al tema qui discusso, è quello della ricerca di certezze e sicurezze come bene giuridico, e specularmente quello dell’allocazione delle responsabilità a tali fini. In questa prospettiva rimangono tuttora centrali le considerazioni proposte da Massimo Severo Giannini, in un ben noto saggio del 1960, sulla Certezza pubblica, lì ove individuava nelle “certezze pubbliche … uno dei tratti salienti del mondo moderno”, sottolineando: “Organizzazioni sempre più complicate e perfezionate sono in grado di far conoscere, in breve volger di tempo, agli operatori giuridici ed economici, che vi abbiano interesse, dei dati sufficientemente sicuri, talora anche assolutamente sicuri, che possano o debbano servire per compiere negozi privati o provvedimenti amministrativi, e possano altresì fornire ai soggetti che abbiano bisogno di esibire ad altri questi dati, dei documenti, dei segni, in genere degli strumenti idonei a dare sicurezze … appositi edifici ricoverano registri, piani, mappe, disegni, idonei a dare notizia sicura di eventi avverati, di precetti e di disposizioni, di qualità e di qualifiche. D’altro canto le leggi impongono sempre di più l’uso di certezze pubbliche: sono necessarie per studiare, per lavorare, per tutti i più importanti atti della vita di un soggetto, anche per morire in pace. Le maglie di questa rete fittissima di certezze pubbliche son divenute così consuete, che l’uomo quasi più non se ne accorge, o meglio ne valuta il peso quando per un accidente qualsiasi, taluna gliene venga a mancare” [16]. Rilevato che al “mito della verità” si erano andati sostituendo i “problemi del certo”, Giannini muoveva dalla considerazione che “Punto di partenza è che il privato non può istituire qualificazioni giuridiche che si impongano all’osser­vanza della generalità, e quindi non può creare certezze efficaci nei confronti di terzi: non esistono quindi certezze legali di fonte privata. Ma non possono esistere neppure certezze informative: una organizzazione privata potrà acquistarsi singolare prestigio per la perizia che ponga nell’acclaramento di fatti di interesse della collettività, e vi [continua ..]

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3. Le responsabilitÓ nel Regolamento n. 178-2002

Va detto che nell’oggi i controlli dei prodotti agroalimentari si collocano al­l’interno di un modello sistemico, che ha trovato consapevole enunciazione ed anticipazione, quanto alla sicurezza alimentare intesa nel senso di food safety, nelle prescrizioni del Regolamento n. 178/2002 [49]. Giova ricordare che il Regolamento n. 178/2002, sin dagli atti e rapporti che ne hanno segnato l’elaborazione, ha assunto fra le proprie dichiarate finalità quella di “porre le basi del nuovo diritto alimentare” [50], attraverso la generalizzata adozione di principi di sicurezza, ispirati ad un approccio integrato di filiera from farm to table, secondo l’ormai famosa espressione contenuta nel Libro bianco della Commissione Europea sulla Sicurezza Alimentare [51]. Ne è risultato un testo che presenta numerosi caratteri innovativi, e che – pur perseguendo il dichiarato obiettivo di “assicurare il ravvicinamento di concetti, principi e misure che costituiscono una base comune per la legislazione alimentare nella Comunità” [52] – non è un consolidamento di normative esistenti, né un testo unico, e certamente non esaurisce l’intero campo delle regole degli alimenti, ma “reca i principi generali da applicare nella Comunità e a livello nazionale in materia di alimenti e mangimi in generale, e di sicurezza degli alimenti e dei mangimi in particolare” [53] e con ciò pone principi e introduce un modello sistemico complessivo, operante sia nella dimensione europea che in quella domestica. Il Regolamento n. 178/2002, con la sua molteplicità di basi giuridiche, di fini, di strumenti di intervento, se in parte sconta la difficoltà di dare ordine ad un settore complesso, per le tensioni che lo attraversano e per le regole che lo investono [54], soprattutto esprime un modo peculiare di fare diritto, dando vita ad un sistema di governo di interessi e di attività, nel quale si intersecano piano nazionale e piano comunitario, competenze pubbliche, responsabilità dei privati ed interventi di soggetti dotati di autorità scientifica, e non necessariamente di poteri nel senso classico, riducibili ad unità solo ove letti attraverso il canone di sussidiarietà, nella sua duplice declinazione, verticale ed orizzontale. All’interno di questa [continua ..]

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4. Il pacchetto igiene

Al regolamento di sistema del 2002 è seguita, negli anni successivi, in attuazione del programma enunciato nel Libro bianco del 2000 [64], l’adozione di una nutrita serie di regolamenti specifici, e fra questi quelli comunemente designati con il nome di “pacchetto igiene” [65]. Il pacchetto igiene comprende diversi regolamenti, ed anzitutto tre regolamenti del 2004, n. 852 [66], n. 853 [67], e n. 854 [68], aventi per oggetto in generale l’igiene di prodotti alimentari, ed in particolare l’igiene ed i controlli dei prodotti alimentari di origine animale (che, notoriamente, sono quelli che ancora in anni recenti hanno suscitato maggiori preoccupazioni). Questi tre regolamenti indicano come loro base giuridica l’art. 152, paragrafo 4, lett. b, del TCE sulle “misure nei settori veterinario e fitosanitario il cui obiettivo primario sia la protezione della sanità pubblica” [69], ma non menzionano l’art. 37 TCE relativo alla politica agricola comune [70], che – come già ricordato – era invece indicato fra gli articoli costituenti la base giuridica plurima del Regolamento n. 178/2002. Il solo Regolamento n. 852/2004 richiama anche l’art. 95 TCE sul mercato interno [71]. Un ulteriore regolamento del 2004 è di rilevante interesse ai fini qui discussi, come già anticipato in riferimento ai principi e alle definizioni introdotti dal Regolamento n. 178/2002. Si tratta del Regolamento n. 882/2004 [72], che ha disciplinato ex novo il sistema ufficiale dei controlli igienico-sanitari, sostituendo con una disciplina uniforme europea l’armonizzazione che era stata tentata con le direttive del finire del secolo XX, [73] risultate inadeguate rispetto alle sfide poste dalle innovazioni tecnologiche ed alle conseguenti irrisolte criticità. Nel Regolamento n. 882/2004 è riapparso, fra le basi giuridiche indicate, l’art. 37 TCE sulla Politica Agricola Comune [74]. accanto agli artt. 95 TCE sul mercato interno [75], e 152 TCE sulla tutela della salute [76]. La scelta di una base giuridica plurima e l’espressa menzione dell’art. 37 TCE, così come era avvenuto con il Regolamento n. 178/2002, esplicita il riconoscimento della pluralità di interessi e valori sottesi alle concrete scelte disciplinari in materia di controlli dei prodotti [continua ..]

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5. La certificazione delle DOP e IGP e la progressiva integrazione dei sistemi di controllo

Nel caso delle DOP e IGP, il regolamento originario del 1992 [87] aveva affidato il compito di assicurare la certezza di conformità al disciplinare ad organismi privati ed a soggetti che quand’anche aventi natura pubblica operavano verso corrispettivo ed in una logica di economicità, secondo i modelli degli organismi privati, come nel caso delle Camere di Commercio [88]. I certificatori designati, sia privati che pubblici, operavano non nell’esercizio di poteri propri ma in esito a delega [89] dall’Autorità centrale nazionale (per l’Italia il Ministero per le politiche agricole) [90], che restava unica titolare del potere in senso proprio. Tali organismi, a prescindere dalla loro natura giuridica (pubblica o privata), erano tenuti ad operare secondo norme, ISO o EN, di matrice privatistica. Come già ricordato, questo sistema dei controlli di conformità delle DOP e IGP per lungo tempo ha seguito un percorso del tutto distinto rispetto a quello dei controlli igienico-sanitari. Nel 2004, al tempo dell’introduzione del pacchetto igiene [91]: a) il modello del Regolamento n. 882/2004 si applicava soltanto ai controlli di tipo igienico-sanitario, e non ai requisiti di conformità alle OCM ed ai disciplinari di DOP e IGP (vale a dire a quelli che sinteticamente possiamo chiamare “requisiti di qualità”), che restavano soggetti al peculiare sistema di controllo a suo tempo introdotto dal Regolamento n. 2081/92; b) d’altro canto, gli organismi privati di certificazione chiamati a cooperare in un settore assai delicato, quale quello dei controlli igienico sanitari, così come quelli operanti nel settore dei controlli di qualità, erano tenuti ad accreditarsi presso un Organismo di accreditamento di natura privatistica, il SINCERT. Nell’arco di pochi anni, entrambe queste peculiarità sono venute meno: significative riforme legislative hanno sempre più avvicinato i due sistemi di controllo, igienico-sanitario e di qualità, e nel contempo l’accreditamento per gli organismi di certificazione di entrambi i sistemi è stato collocato all’interno di un meccanismo di matrice pubblicistica: a) nel 2006 il nuovo Regolamento su DOP e IGP, n. 510/2006[92], ha esteso ai controlli sul rispetto dei disciplinari DOP e IGP il meccanismo di selezione dei soggetti [continua ..]

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6. ResponsabilitÓ ed accountability dei protagonisti delle sicurezze e delle certezze

Il modello di individuazione dei protagonisti pubblici e privati della food safety, come definito dal Regolamento n. 178/2002 e dal c.d. “pacchetto igiene”, trova riscontri significativi in altri settori dell’ordinamento. È sufficiente qui richiamare sinteticamente, quali esempi della tendenza a dislocare l’area disciplinare da una dimensione pubblicistica o comunque soggetta a puntuale e specifico controllo di matrice pubblicistica ad una dimensione che privilegia profili di organizzazione e di responsabilità delle imprese e degli organismi di certificazione, il decreto legislativo del 2001 sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche [100], e dieci anni dopo la legge n. 180/2011 sullo statuto delle imprese [101]; normative che entrambe assegnano rilievo espresso all’utilizzo di modelli di organizzazione e gestione “adottati … sulla base di codici di comportamento redatti dalle associazioni rappresentative degli enti, comunicati al Ministero della giustizia che, di concerto con i Ministeri competenti, può formulare, entro trenta giorni, osservazioni sulla idoneità dei modelli a prevenire i reati” [102], e riconoscono che “Le certificazioni relative a prodotti, processi e impianti rilasciate alle imprese dagli enti di normalizzazione a ciò autorizzati e da società professionali o da professionisti abilitati sono sostitutive della verifica da parte della pubblica amministrazione e delle autorità competenti, fatti salvi i profili penali.” [103]. In questo modello, le associazioni rappresentative che elaborano e diffondono codici di comportamento, e gli organismi di certificazione della conformità diventano i protagonisti in prima persona della ricerca di certezze e sicurezze, sostituendosi o quanto meno affiancandosi alla pubblica amministrazione [104]. Ma se a soggetti privati, variamente individuati, viene assegnata la responsabilità (intesa come competenza) di assicurare certezze pubbliche, quali responsabilità (intese nel senso di responsabilità civile – liability, oltre che di responsabilità penale) devono intendersi attribuite a questi organismi, nel caso in cui le certezze pubbliche che essi dovrebbero garantire si rivelino in fatto [continua ..]

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7. Il Regolamento (CE) n. 765-2008

La consapevolezza della necessità di procedere ad un ridisegno dei delicati rapporti fra pubblico e privato nell’area dei controlli e della certificazione, e dunque delle garanzie per le imprese e per i consumatori, è all’origine del­l’adozione del Regolamento (CE) n. 765/2008 [110], con la previsione di organismi nazionali di accreditamento di designazione pubblica [111]. Questo regolamento del Parlamento e del Consiglio, approvato il 9 luglio 2008 ed efficace dal 1 gennaio 2010 [112], regola in modo unitario più aspetti della disciplina della commercializzazione dei prodotti: i sistemi di accreditamento degli enti di certificazione, i sistemi di sorveglianza del mercato interno e per il controllo dei prodotti importati da Paesi terzi, l’apposizione della marcatura “CE” [113]. Siamo in presenza di una significativa vicenda di innovazione istituzionale. L’originaria proposta redatta dalla Commissione [114] escludeva dal campo di applicazione della nuova disciplina i prodotti alimentari [115] come definiti dal Regolamento n. 178/2002 [116]. Il Parlamento europeo, in sede di esame ed approvazione della proposta, ha deciso di limitare l’esclusione dei prodotti alimentari alla sola parte del regolamento relativa alla sorveglianza sul mercato interno e sui prodotti importati, estendendo però il campo di applicazione delle nuove disposizioni sull’ac­creditamento a tutti i prodotti, ivi inclusi quelli alimentari, con la seguente significativa motivazione: “La disposizione proposta sottrarrebbe all’ambito di applicazione del regolamento alcuni importanti settori disciplinati da normative europee specifiche. L’accreditamento è in realtà già ampiamente utilizzato nella maggior parte di tali settori, per cui le esclusioni previste andrebbero a scapito degli obiettivi di qualità opportunamente perseguiti in tali aree.” [117]. L’adozione di un sistema unitario di accreditamento, su base pubblica, di tutti gli organismi di certificazione, quale che sia la natura dei prodotti da certificare – come previsto dal Regolamento in esito agli emendamenti introdotti dal Parlamento Europeo – muove nel senso della considerazione unitaria del mercato, e valorizza l’esperienza di settori (come quello alimentare), nei quali l’accreditamento è da [continua ..]

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8. Il Regolamento (UE) 2017-625: controlli ufficiali, certificazione e globalizzazione

Il quadro disciplinare così descritto ha subito di recente una significativa riscrittura con l’adozione del Regolamento (UE) 2017/625 [126], che ha unificato i diversi sistemi di controllo e di certificazione, e che avrà applicazione a decorrere dal dicembre 2019 [127]. Come si è osservato [128], già da tempo si è manifestata nel diritto alimentare europeo la tendenza ad estendere ai controlli ed alle certificazioni di qualità i modelli operativi elaborati per i controlli igienico-sanitari, mantenendo tuttavia distinti i due sistemi. Con il nuovo regolamento del 2017, adottato in esito ad un processo legislativo complesso che ha impegnato per anni Commissione, Consiglio e Parlamento, i sistemi di controllo e certificazione, igienico sanitario e di qualità, sin qui separati pur se articolati secondo modelli progressivamente condivisi, sono stati collocati all’interno di un quadro disciplinare unico, sistematicamente orientato ed esteso anche ad aree ed oggetti rimasti sino ad oggi estranei a tali modelli. Nel maggio 2013 la Commissione Europea ha presentato una proposta intesa a “semplificare” il sistema dei controlli nella filiera agroalimentare, con l’unificazione in un solo regolamento di disposizioni ed istituti all’epoca dispersi in una pluralità di provvedimenti [129], e con l’introduzione di modelli cooperativi fra imprese ed organismi pubblici e privati di controllo e certificazione. Dopo quasi quattro anni, nel marzo 2017 è stato approvato il nuovo Regolamento (UE) 2017/625 [130], che in un unico complesso testo normativo contiene l’insieme di disposizioni sui controlli e le certificazioni in ambito sia agricolo che alimentare, con un’area applicativa che investe non soltanto gli alimenti e la nutrizione, ma l’intero ciclo della vita, vegetale e animale. Ne risulta una prospettiva sistemica, che si propone quale ulteriore sviluppo del modello che, a far tempo dal Libro bianco sulla sicurezza alimentare [131], aveva sottolineato la necessità di un approccio di filiera, dai campi alla tavola, e che oggi va a coprire ogni possibile intervento sulle forme di vita, anche a prescindere dalla loro destinazione alimentare, nella persuasione che la vita per sua natura non possa essere tutelata per segmenti o settori, ma soltanto nella sua interezza. In questo senso [continua ..]

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NOTE

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