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Concorrenza e trasparenza nel settore della distribuzione assicurativa: più che l'advocacy potrà l'enforcement?

Gabriele Mazzantini

LEGGE 4 AGOSTO 2017, N. 124, RECANTE LA LEGGE ANNUALE PER LA CONCORRENZA E IL MERCATO, ART. 1, COMMA 6

«Gli intermediari, prima della sottoscrizione di un contratto di assicurazione obbli-gatoria per i veicoli a motore, sono tenuti a informare il consumatore in modo cor-retto, trasparente ed esaustivo sui premi offerti da tutte le imprese di assicura-zione di cui sono mandatari».

PAROLE CHIAVE: enforcement - advocacy - distribuzione assicurativa - settore - trasparenza - concorrenza

   

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Sommario:

1. Introduzione - 2. Liberalizzazione dei canali distributivi delle assicurazioni: la lunga attività di advocacy dell'AGCM - 3. Liberalizzazione dei canali distributivi delle assicurazioni: l'at­tività di enforcement - 4. Gli effetti dell’attività di enforcement dell'Autorità - 5. Considerazioni conclusive - NOTE


1. Introduzione

Nell’agosto del 2017 è entrata in vigore la prima Legge annuale per il mercato e la concorrenza (legge 4 agosto 2017, n. 124, recante la Legge annuale per il mercato e la concorrenza): tale legge – istituita dall’art. 47 della legge 23 luglio 2009, n. 99, recante Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizza­zio­ne delle imprese, nonché in materia di energia – è composta da un unico articolo con 192 commi e recepisce numerose indicazioni contenute nella segnalazione AS1137, recante Proposte di riforma concorrenziale ai fini della Legge annuale per il mercato e la concorrenza dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (di seguito anche AGCM, Antitrust o più semplicemente, Autorità), intervenendo in diversi settori economici, fra cui i servizi professionali, i servizi postali, i mercati energetici, le farmacie, il trasporto pubblico locale e le assicurazioni. In particolare, per ciò che concerne le assicurazioni, l’art. 1 comma 6 della Legge annuale per il mercato e la concorrenza, introducendo l’art. 132-bis nel testo del d.lgs. 7 settembre 2005, n. 209, Codice delle assicurazioni private, prevede alcuni obblighi informativi per gli intermediari assicurativi e dispone che «gli intermediari, prima della sottoscrizione di un contratto di as­si­cu­razione obbligatoria per i veicoli a motore, sono tenuti a informare il consumatore in modo corretto, trasparente ed esaustivo sui premi offerti da tutte le imprese di assicurazione di cui sono mandatari». Tale disposizione mira ad aumentare la trasparenza nel mercato assicurativo allo scopo di mettere in rilievo un possibile conflitto di interessi che può incentivare l’agente assicurativo plurimandatario a vendere, fra le polizze del suo portafoglio, non tanto quella che meglio risponde alle esigenze del cliente, quanto quella che garantisce le commissioni più alte all’agente stesso. Tale conflitto, come facilmente intuibile, riguarda in modo specifico gli agenti plurimandatari, la cui diffusione ha raggiunto livelli apprezzabili solo di recente. L’esperienza insegna però che non sempre basta modificare il quadro normativo per modificare anche il comportamento delle imprese e degli operatori di mercato. Proprio l’ambito della distribuzione assicurativa risulta essere particolarmente esemplificativo di tale fenomeno. La [continua ..]

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2. Liberalizzazione dei canali distributivi delle assicurazioni: la lunga attività di advocacy dell'AGCM

La liberalizzazione del comparto assicurativo inizia negli anni ‘90 del secolo scorso. Una data particolarmente importante è quella del 1° luglio 1994, a partire dalla quale, per effetto dell’entrata in vigore della Terza Direttiva Danni [1], le imprese hanno avuto la possibilità di determinare liberamente le tariffe RCA; in precedenza, in Italia come in altri Paesi comunitari, le tariffe erano invece amministrate. Tale novità normativa avrebbe dovuto innescare una maggiore competizione fra le compagnie assicurative, con una conseguente progressiva riduzione dei premi assicurativi a tutto vantaggio dei con­sumatori. In realtà, i dati rilevati negli anni successivi al 1994 hanno rivelato che le dinamiche attese erano ben lungi da quelle effettivamente riscontrate nel mercato: infatti, già dopo due anni si è registrato l’incremento dei premi assicurativi e, in particolare, nel periodo 1994-2001 si è assistito al loro raddoppio; nello stesso periodo, poi, le quote di mercato delle compagnie assicurative sono rimaste sostanzialmente stabili, anche a causa dell’assenza di nuovi entranti. A fronte di tali “anomalie”, del tutto inattese in un mercato in fase di apertura e, dunque, teoricamente in espansione, l’AGCM ha deciso di avviare un’indagine conoscitiva per comprendere meglio il funzionamento del comparto assicurativo, con particolare riferimento al mercato delle assicurazioni RCA. Tale indagine, chiusa nel 2003 [2], ha messo in evidenza, fra le altre cose, come le relazioni verticali di esclusiva tra produttori e distributori avessero accresciuto i costi dell’attività di ricerca per i consumatori e avessero contribuito ad irrigidire ulteriormente la domanda che si rivolgeva alle singole imprese, in un contesto in cui la domanda complessiva di mercato era già molto rigida per effetto del­l’obbligatorietà della polizza. Inoltre, dopo la liberalizzazione, gli interventi sulla struttura tariffaria realizzati dalle compagnie di assicurazione avevano portato ad una maggiore personalizzazione delle polizze, con un conseguente ampliamento della varietà dell’offerta del servizio assicurativo; a sua volta, l’accentuata differenziazione del prodotto aveva reso più complessa per il consumatore, rispetto al passato, la scelta della migliore combinazione qualità/prezzo. Questa maggiore [continua ..]

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3. Liberalizzazione dei canali distributivi delle assicurazioni: l'at­tività di enforcement

Sulla scorta di quanto rilevato in occasione dell’indagine conoscitiva IC42 e anche in seguito all’arrivo di alcune denunce di alcuni sindacati degli agenti assicurativi, che denunciavano pratiche ostruzionistiche nei confronti dei contratti di agenzia in plurimandato, in data 5 giugno 2013 l’Autorità ha avviato un’istruttoria ai danni di alcune compagnie di assicurazioni allo scopo di verificare la sussistenza di un’intesa volta ad aggirare le norme che promuovevano la diffusione degli agenti plurimandatari, in violazione dell’art. 101 del TFUE [14]. Come si può leggere nel provvedimento di avvio dell’istruttoria, secondo quanto rilevato in sede di ispezione dai funzionari dell’Autorità le compagnie assicurative Unipol, Assicurazioni Generali, Allianz, Reale Mutua, Cattolica, Axa e Groupama avevano inserito nei contratti di agenzia specifiche clausole idonee a disincentivare il plurimandato, rendendo particolarmente difficile per i propri agenti assumere mandati da altre compagnie. In particolare, tali clausole riguardavano: (a) le disposizioni relative all’esclusiva nei contratti agenziali e al­l’informativa in caso di assunzione di altri mandati, (b) le disposizioni relative all’operatività degli agenti, (c) il sistema delle provvigioni. I mercati interessati dall’istruttoria sono stati (i) i mercati produttivi nazionali corrispondenti a ciascun ramo assicurativo danni; (ii) i mercati distributivi provinciali rami danni ed RC Auto (quest’ultimo, in particolare, risulta essere il ramo che la gran parte dei soggetti attivi nella distribuzione di polizze rami dan­ni intermedia in modo prevalente). Per ciò che riguarda le disposizioni relative all’esclusiva nei contratti di agenzia, è stato verificato che – nonostante l’entrata in vigore dei dd.ll. n. 223/2006 e n. 7/2007 e del mutato quadro legislativo di riferimento, che ha reso nulle le clausole contrattuali di esclusiva – alcune imprese assicurative hanno lasciato invariati i contratti agenziali in essere alla data di entrata in vigore dei decreti legge sopra citati, continuando a fare riferimento all’Accordo Nazionale Agenti [15] (il quale prevede quattro regimi, tra i quali, appunto, quello con «agente in esclusiva di marchio ma senza esclusiva di territorio»), benché cessato dal 31 dicembre 2006. In seguito [continua ..]

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4. Gli effetti dell’attività di enforcement dell'Autorità

L’istruttoria avviata dall’AGCM nel 2013 e conclusa nel 2014 testimonia come la liberalizzazione del comparto assicurativo e, in particolare, l’apertura ad una maggiore diffusione degli agenti plurimandato sia stata ostacolata in modo deciso dalle compagnie assicurative, al di là di quanto previsto dalla regolazione settoriale degli ultimi anni. A conferma di ciò, i dati pubblicati dal­l’Associazione nazionale fra le imprese assicuratrici (Ania) mostrano chiaramente come il rapporto fra agenti monomandatari e plurimandatari sia rimasto, negli anni successivi alle liberalizzazioni introdotte da Bersani, circa 5 a 1 (Ania 2009; 2010; 2011; 2012). Purtroppo i dati pubblicati da Ania, che risultano in linea con quelli a disposizione dell’Autorità [20], arrivano fino al 2012 e non permettono di analizzare gli anni più recenti. Alcuni dati forniti dall’ufficio studi del Sindacato Nazionale Agenti di Assicurazione, relativi al 2015, mostrano però che è in atto un processo di riequilibrio fra le due forme di mandato, con il numero di agenti plurimandatari che alla fine del 2015 è salito fino al 33,7% del totale degli agenti (figura 2) [21]. Il dato del 2015 differisce perciò in modo rilevante da quelli degli anni precedenti, caratterizzati da aumenti molto contenuti del numero degli agenti plurimandatari (inferiori, mediamente, all’1% annuo). L’istrut­toria dell’Autorità, conclusa con l’accettazione degli impegni presentati dalle parti, sembra avere avuto dunque un effetto determinante sulla successiva diffusione degli agenti plurimandatari, più di quanto non avessero fatto le leggi introdotte a tale scopo negli anni precedenti. I fatti qui descritti permettono di avanzare alcune brevi considerazioni di sintesi. In primo luogo, questo caso dimostra come i settori fortemente cristallizzati da assetti e regolazioni rimasti in vigore per molti anni, che ne hanno limitato le dinamiche competitive [22], siano impregnati di forze inerziali che rendono assai lento e difficoltoso qualsiasi tentativo di liberalizzazione e di apertura dei relativi mercati, tanto da rendere necessaria un’attività di enforcement dell’Au­torità. Gli assetti fissati dalle regolazioni precedenti, anche se non più in vigore, continuano infatti ad essere, per anni, dei “punti di [continua ..]

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5. Considerazioni conclusive

Il comparto assicurativo è stato spesso oggetto di interventi e indagini da parte dell’AGCM; il processo di progressiva liberalizzazione del mercato, avviato nella seconda metà degli anni ’90, e i relativi ostacoli che negli anni si sono frapposti a tale processo hanno infatti richiesto all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato di porre sempre una particolare attenzione ad uno dei settori più importanti – a livello di giro d’affari – per l’economia nazionale, che nel 2016 ha sfiorato i 162 miliardi di euro di premi raccolti [24]. Un settore, quello delle assicurazioni, che, per le sue caratteristiche, è stato tradizionalmente oggetto di un’attenta e pervasiva regolazione, sia nelle fasi di produzione, che in quelle di distribuzione e vendita delle polizze assicurative [25]; in particolare, l’attività di distribuzione dei prodotti assicurativi, mettendo in contatto la domanda con l’offerta, è da sempre stata considerata una delle fasi più delicate della filiera in quanto dalla sua organizzazione dipende il funzionamento più o meno efficace del mercato. Anche di recente, il legislatore è intervenuto con l’obiettivo di aumentare la trasparenza nei rapporti contrattuali fra gli agenti assicurativi ed i consumatori, prevedendo alcuni obblighi informativi a carico dei primi. Fra i motivi che hanno portato alla necessità di incrementare la trasparenza c’è la progressiva diffusione, negli ultimi anni, del modello dell’agente plurimandatario. Tale tipologia di agente, da un lato, è considerata più efficace, in termini concorrenziali, rispetto all’agente monomandatario, in quanto permette all’agente di offrire più opzioni contrattuali ai consumatori, tanto che la stessa Autorità ha auspicato, in passato, una sua diffusione; dall’altro, tuttavia, il modello dell’agente plurimandatario può nascondere un conflitto di interessi in ca­po all’agente, che potrebbe essere incentivato ad offrire ai consumatori non le polizze più adatte alle loro esigenze, ma quelle che gli garantiscono una provvigione più remunerativa. L’obbligo per gli agenti plurimandatari di informare i clienti, prima della stipula di un contratto, dei premi di tutte le assicurazioni di cui sono mandatari dovrebbe essere in grado di [continua ..]

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NOTE

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