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Impugnazione dei provvedimenti sanzionatori della Banca d'Italia e della Consob e inquadramento del potere sottoposto al sindacato giurisdizionale

Wladimiro Troise Mangoni, Professore ordinario di diritto amministrativo, Università degli Studi di Milano

L’articolo prende in considerazione il giudizio d’impugnazione dei provvedimenti sanzionatori irrogati dalla Banca d’Italia e dalla Consob, al fine di scrutinare l’im­postazione del giudice ordinario circa i limiti del sindacato giurisdizionale. La qualificazione degli atti sanzionatori come provvedimenti amministrativi conduce a svolgere taluni rilievi critici sulla determinazione dell’oggetto del giudizio e, conseguentemente, sull’ampiezza della tutela che deve essere riconosciuta al privato.

PAROLE CHIAVE: banca Italia - consob

Appeal of the sanctions of the Bank of Italy and Consob and classification of the power subject to judicial review

The article takes into consideration the appeal judgment of the sanctioning measures imposed by the Bank of Italy and Consob, in order to scrutinize the setting of the ordinary judge on the limits of judicial review. The qualification of the sanctioning acts as administrative measures leads to carry out certain critical findings on the determination of the object of the judgment and, consequently, on the extent of the protection that must be recognized to the private.

Key Words: Bank of Italy – Consob – Sanctions – Limits of judicial review

Sommario:

1. Considerazioni preliminari - 2. L’orientamento della Corte di Cassazione sull’individuazione dell’oggetto del giudizio di impugnazione dei provvedimenti sanzionatori della Banca d’Italia e della Consob - 3. Considerazioni critiche sull’orientamento interpretativo della Corte di Cassazione - 4. Una proposta ricostruttiva alternativa - NOTE


1. Considerazioni preliminari

In seguito all’emanazione di due note sentenze della Corte costituzionale, la giurisdizione sull’impugnazione dei provvedimenti sanzionatori emanati dalla Banca d’Italia e dalla Consob è attribuita al giudice ordinario [1]. Il sistema di tutela processuale avverso le sanzioni irrogate dalle autorità amministrative indipendenti risulta dunque bipartito: da un lato, la cognizione relativa agli atti sanzionatori irrogati dalla Banca d’Italia e dalla Consob è affidata al giudice ordinario; dall’altro, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con riguardo alle sanzioni delle altre autorità. Obiettivo di questo scritto è il tentativo di inquadrare l’oggetto del giudizio di impugnazione dei provvedimenti sanzionatori della Banca d’Italia e della Consob. Un simile tentativo muoverà dalle premesse sistematiche che hanno condotto la Consulta alle decisioni sul riparto di giurisdizione poco sopra richiamate e si svilupperà attraverso l’esame della ricognizione operata dal giudice ordinario e, in particolare, dalla Corte di Cassazione sull’ambito oggettivo del proprio sindacato. Saranno infine svolti dei rilievi conclusivi, nei quali emergeranno talune notazioni critiche sull’assetto processuale determinatosi in materia, con la formulazione di una proposta alternativa rispetto all’orientamento giurisprudenziale attualmente dominante.

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2. L’orientamento della Corte di Cassazione sull’individuazione dell’oggetto del giudizio di impugnazione dei provvedimenti sanzionatori della Banca d’Italia e della Consob

Si è più sopra anticipato che da diversi anni la giurisdizione in materia di sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia e dalla Consob è attribuita al giudice ordinario. In particolare, la competenza relativa al giudizio di impugnazione dei provvedimenti sanzionatori delle predette autorità è attribuita alla Corte d’Ap­pello; il decreto che decide il giudizio è impugnabile dinanzi alla Corte di Cassazione per motivi di legittimità. Ai fini della ricostruzione dell’oggetto di tali giudizi, è utile ripercorrere l’indi­rizzo interpretativo seguito proprio dalla Suprema Corte, per comprenderne il fondamento giuridico e tentare poi di svolgere taluni rilievi critici. Appare decisamente consolidato l’orientamento della Corte di Cassazione che individua quale oggetto del giudizio di opposizione alle sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia e dalla Consob il rapporto giuridico attinente al credito vantato dall’autorità nei confronti del soggetto sanzionato, con la valutazione dei presupposti di fatto e di diritto dell’illecito accertato. Le più recenti sentenze della Suprema Corte espressesi in materia di sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia e dalla Consob riprendono testualmente un passaggio centrale di una pronuncia delle sezioni unite, intervenuta in tema di circolazione stradale. In essa si afferma che il giudizio di opposizione alla sanzione amministrativa «investe il rapporto e non l’atto, e quindi sussiste la giurisdizione piena del giudice, che potrà (e dovrà) valutare le deduzioni difensive proposte in sede amministrativa e in ipotesi non esaminate o non motivatamente respinte, se riproposte nei motivi di opposizione e decidere su di esse con pienezza di poteri sia che le stesse investano questioni di diritto o di fatto» [2]. In questa prospettiva, la Suprema Corte, nel disconoscere che il giudizio investa l’atto sanzionatorio, considera irrilevanti i vizi che riguardino l’esercizio del potere sanzionatorio; e così, non assumono alcuna portata invalidante, da un lato, le violazioni della disciplina del procedimento sanzionatorio e, dall’al­tro, i vizi di natura sostanziale del provvedimento amministrativo. Sotto il primo profilo, si pensi, a titolo esemplificativo, alle garanzie relative al contraddittorio procedimentale: è ricorrente [continua ..]

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3. Considerazioni critiche sull’orientamento interpretativo della Corte di Cassazione

La sintetica ricostruzione appena svolta ci consegna un giudizio di impugnazione dei provvedimenti sanzionatori irrogati dalla Banca d’Italia e dalla Consob che, da un lato, è affidato (sulla base delle più sopra richiamate sentenze della Corte costituzionale) alla giurisdizione del giudice ordinario e, dall’altro, incontra i limiti di cognizione che il medesimo giudice ha individuato con l’avvallo della Corte di Cassazione. Un simile assetto ha sollecitato taluni commenti critici in dottrina. Diversi gli argomenti addotti contro l’attribuzione della giurisdizione sulle sanzioni in esame al giudice ordinario. Se ne fa un sintetico cenno, esclusivamente perché funzionale al discorso che si intende condurre. In primo luogo, la Consulta, nell’affermare l’eccesso di delega posto in essere dal codice del processo amministrativo, non ha riconosciuto un’adeguata rilevanza al principio di concentrazione delle tutele [6], che avrebbe imposto di affidare alla medesima giurisdizione – quella del giudice amministrativo – il sindacato sull’attività di vigilanza e su quella sanzionatoria, in ragione della stretta correlazione e consequenzialità della seconda rispetto alla prima [7]. In via più generale, le critiche verso l’attribuzione della giurisdizione in parola al giudice ordinario attengono alla perdita di coerenza del sistema di giustizia, che ha visto nei decenni consolidarsi il ruolo del giudice amministrativo come giudice del mercato (in relazione ai provvedimenti dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato) e dei mercati regolati (con riguardo agli atti delle diverse autorità di regolazione) [8]. Appare, dunque, decisamente poco coerente un ordinamento processuale che ripartisca la giurisdizione in materia di provvedimenti sanzionatori di autorità di regolazione sostanzialmente connotati dalle medesime caratteristiche giuridiche tra due giudici diversi. Quello appena sottolineato è un profilo che non determina una semplice disarmonia di sistema e merita un breve approfondimento. Ciò che emerge chiaramente dall’analisi della giurisprudenza del giudice amministrativo è un’impostazione del sindacato sui provvedimenti sanzionatori delle autorità indipendenti che interviene sull’esercizio del potere, nel suo svolgersi procedimentale [9] e nella sua [continua ..]

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4. Una proposta ricostruttiva alternativa

In attesa dell’auspicato intervento legislativo, in ossequio alle premesse iniziali, i rilievi conclusivi di questo scritto volgeranno verso il tentativo di inquadrare l’oggetto del giudizio in discussione secondo una prospettiva interpretativa diversa da quella indicata dalla Corte di Cassazione. E ciò, prescindendo da considerazioni attinenti all’effettività della tutela, alla coerenza sistematica del nostro ordinamento processuale o, più in generale, alla politica del diritto. In sostanza, il fine verso il quale si tende non è quello di rinvenire aprioristicamente una tutela più soddisfacente per la sfera soggettiva del privato; ciò che condurrebbe a confondere lo scopo della giurisdizione con l’oggetto della stessa. Il predetto tentativo deve essere condotto evitando tesi preconcette e cristallizzatesi nella tradizione interpretativa giurisprudenziale di cui si è dato conto e deve necessariamente muovere dal dato di diritto positivo sostanziale e processuale. Occorre allora, in primo luogo, sottoporre a vaglio critico la qualificazione effettuata dalla Corte di Cassazione del giudizio in esame come avente ad oggetto un rapporto obbligatorio sorto a seguito dell’integrazione dell’illecito. Una simile lettura non sembra ricostruire in modo rigoroso e analitico i diversi passaggi giuridici che conducono all’irrogazione della sanzione e successivamente all’impugnazione della stessa. L’integrazione di un comportamento potenzialmente qualificabile come illecito non è in grado ex se di far sorgere in capo all’agente alcun tipo di obbligo, né in capo all’autorità deputata a vigilare su quel settore della vita economica alcun diritto di credito. La concretizzazione di quel comportamento produce l’effetto di sollecitare le attività di indagine dell’autorità competente (c.d. fase pre-istruttoria), a seguito delle quali può intervenire un atto di contestazione nei confronti dell’a­gente circa la commissione di un illecito. Un simile atto determina l’avvio di un vero e proprio procedimento amministrativo, nel quale si esplica la funzione sanzionatoria dell’autorità; la disciplina del predetto procedimento si rinviene in un composito quadro normativo costituito da previsioni legislative, attuate e integrate da disposizioni regolamentari emanate dalle autorità [continua ..]

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NOTE

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