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Considerazioni sugli ultimi orientamenti della Commissione europea in tema di aiuti di Stato nel settore ambientale ed energetico

Nadia Spadaro, Assegnista di ricerca in diritto amministrativo, Università degli studi di Milano-Bicocca

Il contributo si propone di ricostruire e svolgere alcune considerazioni sugli ultimi orientamenti della Commissione europea in tema di aiuti di Stato nel settore ambientale ed energetico, con particolare riferimento alla recente revisione delle Linee guida 2014-2020.

Remarks on the European Commission’s recent approach to State aids in the environmental and energy sector

The paper aims to outline and make some remarks on the recent approach of the European Commission to State aids in the environmental and energy sector, with particular reference to the recent revision of the Guidelines 2014-2020.

Key Words: State aid – Environment – Energy – Competition – Antitrust law – Regulation

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1. INTRODUZIONE

1. La Commissione ha assegnato al Green Deal europeo la massima priorità politica, con l’obiettivo di trasformare l’Unione in una società giusta e prospera, dotata di un’economia moderna, competitiva ed efficiente, in cui nessuno viene lasciato indietro. Gli ambiziosi obiettivi climatici della Commissione sono stati rafforzati nel 2019 con la comunicazione sul Green Deal[1], che stabilisce l’obiettivo di azzerare le emissioni nette di gas a effetto serra entro il 2050. Affinché l’Unione possa procedere in modo equilibrato, realistico e prudente verso il conseguimento della neutralità climatica entro il 2050, la Commissione ha inoltre proposto di ridurre le emissioni di gas a effetto serra di almeno il 55 % entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990[2]. Questi obiettivi ambiziosi sono sanciti dalla legge europea sul clima.

2. Inoltre, dopo l’approvazione da parte del Consiglio europeo, nel dicembre 2020, dell’obiettivo di riduzione del 55 % entro il 2030[3], nel mese di [luglio] 2021 la Commissione ha adottato il pacchetto “Pronti per il 55 %”, che racchiude una serie di proposte legislative volte a sostenere il conseguimento di questo obiettivo e mettere l’UE sulla buona strada per la neutralità climatica entro il 2050.

3. Il conseguimento degli obiettivi di neutralità climatica, adattamento ai cambiamenti climatici, uso efficiente delle risorse e in particolare efficienza energetica, circolarità, azzeramento dell’inquinamento, ripristino della biodiversità e accompagnamento della transizione verde richiederanno sforzi significativi e un sostegno adeguato. Per il conseguimento degli ambiziosi obiettivi indicati nella comunicazione sul Green Deal saranno necessari investimenti significativi, anche nelle fonti di energia rinnovabili. La Commissione ha stimato che per conseguire gli obiettivi in materia di clima, energia e trasporti da realizzare entro il 2030, oggetto di una recente modifica che li ha innalzati, entro il occorreranno ulteriori 350 miliardi di EUR di investimenti annui rispetto ai livelli del periodo 2011-2020 e ulteriori 130 miliardi di EUR all’anno per gli altri obiettivi ambientali stimati in precedenza[4]. Considerata l’entità di questa sfida in termini di investimenti, è necessaria una mobilitazione di fondi pubblici e privati efficiente sotto il profilo dei costi. Tutti i settori saranno interessati e quindi l’intera economia dell’Unione

4. La politica di concorrenza e in particolare le norme in materia di aiuti di Stato possono svolgere un ruolo importante nel sostenere l’Unione per il conseguimento degli obiettivi del Green Deal. La comunicazione sul Green Deal [continua..]

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Sommario:

1. Gli aiuti di Stato nella prospettiva del Green Deal - 2. La rivisitazione della disciplina in materia di aiuti di Stato nel settore energetico e ambientale - 3. Le nuove Linee guida in materia di aiuti di Stato a favore del clima, dell’ambiente e dell’energia - 4. Il delicato equilibrio tra tutela ambientale e tutela della concorrenza - 5. Conclusioni - NOTE


1. Gli aiuti di Stato nella prospettiva del Green Deal

La coscienza ormai condivisa da quasi tutta la comunità internazionale dell’esistenza di un’emergenza climatica e della improrogabile necessità di un’azione comune per il suo superamento ha trovato espressione in importanti negoziati e accordi internazionali che si sono susseguiti con sempre maggiore frequenza negli ultimi cinquant’anni [18]. L’urgenza è sentita in modo particolarmente forte nel contesto Eurounitario, ove ha dato luogo ad importanti e numerosi interventi delle Istituzioni europee, volti a privilegiare le istanze di protezione dell’ambiente nel contesto delle decisioni che attengono alla sfera di competenza dell’Unione e, in particolare, alla disciplina antitrust. Tra il 2018 e il 2019, le Istituzioni Europee hanno adottato una serie di atti in vista del raggiungimento degli obiettivi fissati dall’Accordo di Parigi, preannunciati con la comunicazione Clean Energy for All Europeans [19] e definiti Clean Energy Package [20]. Alla fine del 2019, in particolare, la Commissione europea ha adottato il c.d. Green Deal [21], che, come noto, si propone l’az­zeramento delle emissioni nette di gas a effetto serra entro il 2050, nonché l’obbiettivo intermedio della riduzione delle stesse di almeno il 50-55 percento rispetto ai livelli del 1990 entro il 2030, mediante una transizione ecologica che consenta di mantenere il benessere e la coesione sociale all’interno del­l’Unione. Il Green Deal, in particolare, non è solo un piano di azione per superare l’emergenza climatica, ma è un vero e proprio progetto di trasformazione dell’Unione Europea anche dal punto di vista economico e sociale. In considerazione della stretta connessione tra l’ambiente e il benessere delle persone che lo abitano, invero, la Commissione individua la finalità stessa del Green Deal nella realizzazione di “una società giusta e prospera”, dotata di un’economia moderna, competitiva ed efficiente, in cui nessuno “viene lasciato indietro” [22]. È evidente che il raggiungimento della neutralità climatica ed il conseguimento dei connessi obbiettivi individuati nell’adattamento ai cambiamenti climatici, di uso efficiente delle risorse, di efficienza energetica, circolarità, ripristino della biodiversità e accompagnamento della transizione verde [continua ..]

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2. La rivisitazione della disciplina in materia di aiuti di Stato nel settore energetico e ambientale

La priorità attribuita dall’Unione Europea al raggiungimento degli obbiettivi del Green Deal emerge già dai numerosi recenti interventi delle Istituzioni europee sul piano delle misure di sostegno rivolte agli Stati membri per il superamento della crisi sanitaria. Per la ripresa dai danni sociali ed economici provocati dalla pandemia, l’Unione, invero, ha disposto ingenti finanziamenti che per la maggior parte sono strettamente correlati agli obbiettivi del Green Deal e diretti a favorire riforme ed investimenti volti alla loro realizzazione [27]. In que-st’ottica, in particolare, la Commissione ha adottato dalle “guiding templates” per indirizzare gli Stati membri alla determinazione degli schemi di aiuto dei propri Recovery Plans [28], finalizzati ad ottenere i finanziamenti concessi in base al Recovery and Resilience facility [29], in linea con la disciplina europea in tema di aiuti di Stato. Inoltre, in attuazione del Piano di investimenti del Green Deal [30], l’Unione ha effettuato una profonda rivisitazione della stessa normativa di riferimento in materia di aiuti di Stato nel settore ambientale ed energetico, prevedendo, la concessione di un maggiore margine di flessibilità agli Stati membri che decidano di finanziare la transizione energetica. La Commissione ha, invero, significativamente modificato il c.d. Regolamento di esenzione [31], introducendo un importante ampliamento degli aiuti che sono ritenuti a priori compatibili e per i quali gli Stati membri sono esentati dall’obbligo di notifica dell’aiuto. In particolare, sono state introdotte, in un quadro che già prevedeva numerose ipotesi di aiuti ritenuti ammissibili [32], ulteriori significative semplificazioni delle regole applicabili agli aiuti in favore di misure relative all’efficienza energetica degli immobili (art. 38), nonché nuove esenzioni per gli aiuti a favore di infrastrutture di ricarica elettriche e per l’approvvigionamento di idrogeno accessibile al pubblico per i veicoli di strada a bassa emissione di carbonio (art. 36-bis). Per gli aiuti che non rientrano nell’ambito delle esenzioni per categoria previste dal Regolamento e che sono soggetti all’obbligo di notifica alla Commissione, il controllo di compatibilità deve effettuarsi sulla base delle Linee guida 2014-2020 (attualmente ancora in vigore) [33], che prevedono [continua ..]

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3. Le nuove Linee guida in materia di aiuti di Stato a favore del clima, dell’ambiente e dell’energia

Le nuove Linee guida sono state significativamente nominate Climate, Energy and Environmental Aid Guidelines per enfatizzare l’inclusione del clima tra i principali obiettivi di tutela cui è predisposta la nuova disciplina. Invero, si prevede un ampliamento dell’ambito di applicazione rispetto alle precedenti Linee guida che consenta di tenere conto, nel bilanciamento tra gli effetti positivi e quelli negativi della misura di sostegno, degli obbiettivi politici della neutralità climatica, nonché della sicurezza dell’approvvigionamento e­nergetico e della prevenzione del rischio di delocalizzazione dovuto agli oneri connessi all’energia [40]. In particolare, nell’ottica di sostenere la transizione energetica ed il processo di decarbonizzazione, la Commissione fornisce indicazioni operative che si muovono su due fronti. Da un lato, essa spinge chiaramente per la chiusura degli impianti inquinanti, laddove prevede la possibilità che vengano considerati compatibili con il mercato interno, a norma dell’art. 107 paragrafo 3, lettera c) del Trattato, gli aiuti volti a compensare la chiusura anticipata di impianti a carbone, torba e olio combustibile che siano ancora profittevoli (paragrafo 4. 12); Dall’altro lato, la Commissione favorisce le imprese che operano in settori considerati importanti per la realizzazione della transizione ecologica e che non erano contemplati nella precedente versione delle Linee guida, quali la mobilità sostenibile, la biodiversità e le nuove fonti di energia rinnovabile [41]. In quest’ottica, la nuova disciplina si applica, nella misura in cui non trovi attuazione il Regolamento di esenzione, agli aiuti a favore della mobilità “pulita” [42] nel settore aereo, stradale, ferroviario, marittimo, costiero e nelle vie navigabili interne di passeggeri e merci. In particolare, si prevede la possibilità di concedere aiuti per l’acquisto e il leasing di veicoli puliti nonché per l’instal­lazione di infrastrutture di ricarica e rifornimento degli stessi; Si prevede, inoltre, la possibilità di concedere aiuti per la ristrutturazione volta al miglioramento del rendimento energetico e ambientale degli edifici, nonché per ripristinare gli habitat naturali e gli ecosistemi degradati [43]. Anche l’importo degli aiuti e lo spettro degli strumenti di sostegno sono [continua ..]

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4. Il delicato equilibrio tra tutela ambientale e tutela della concorrenza

L’orientamento della Commissione europea che emerge dagli ultimi interventi di revisione della precedente disciplina in tema di aiuti di Stato nel settore ambientale ed energetico è chiaramente quello di delineare un ampliamento del regime derogatorio al principio di incompatibilità degli aiuti di Stato sancito dal Trattato. Si intende, in particolare, sostenere il processo di adeguamento della produzione ad una tecnologia verde ed il progressivo abbandono dei combustibili fossili obbligando le imprese a degli investimenti che le stesse possono non essere in grado di sostenere in autonomia [50], cercando di mantenere entro livelli minimi la fisiologica alterazione del gioco della concorrenza che ne deriva. Tale scelta è l’indice di un significativo cambio di paradigma dell’Unione Europea, che non sembra porre più la politica della concorrenza sulla stessa prima linea in cui si trovano le politiche regolamentari ambientali ed energetiche [51] ma ammettere un rilassamento della disciplina antitrust a fronte delle improcrastinabili esigenze di tutela ambientale. Tale impostazione è, peraltro, condivisa da ampia dottrina [52], che percepisce la sostenibilità come un progresso economico, per contribuire al quale possono essere ammessi accordi o altre misure anticoncorrenziali. Si ritiene, in particolare, che la soluzione del conflitto tra concorrenza e protezione ambientale vada individuata nel sacrificio della concorrenza, a condizione che le imprese “autorizzate” alla deroga della disciplina antitrust producano sufficienti benefici in termini di sostenibilità, da compensare i consumatori degli effetti anticoncorrenziali delle misure adottate [53]. Del resto, si rileva [54] che, con il Trattato di Lisbona, è stata effettuata la precisa scelta politica di non includere il riferimento alla concorrenza nell’art. 3 del Trattato sull’Unione Europea per cui, ad oggi, la libera concorrenza non rappresenta più in sé un obiettivo dell’Unione, che, invece, “si adopera per lo sviluppo sostenibile del­l’Europa…”. Tuttavia, lo sviluppo sostenibile dell’Europa, ai sensi dello stesso art. 3 del Trattato, si fonda pur sempre su «una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva…» per tutelare la [continua ..]

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5. Conclusioni

Gli aiuti di Stato sono sempre più concepiti come l’indispensabile strumento di finanziamento della c.d. transizione energetica, ritenuta ormai l’imprescin­dibile passaggio per il superamento dell’emergenza climatica e la realizzazione degli obbiettivi che l’Unione si è posta con il Green Deal. Tali misure consentiranno di sostenere il processo di adeguamento della produzione ad una tecnologia verde ed il progressivo abbandono dei combustibili fossili, obbligando le imprese a degli investimenti che le stesse non sarebbero in grado di sostenere in autonomia. Nell’ottica di rendere il ricorso agli aiuti di Stato nel settore ambientale ed energetico più agevole, come si è visto, la Commissione ha sottoposto a revisione la disciplina della materia, introducendo importanti modifiche al Regolamento di esenzione e adottando delle nuove Linee guida, che si caratterizzano per un significativo ampliamento del regime derogatorio al principio di incompatibilità degli aiuti di Stato sancito dal Trattato. La prospettiva in cui si muove la Commissione, in particolare con la rivisitazione delle Linee guida, è quella un ampliamento dell’ambito di applicazione delle stesse e della rideterminazione dei criteri di compatibilità degli aiuti, così da poter tenere conto, nel procedimento di valutazione, di obbiettivi politici più ampi, che comprendano la neutralità climatica. In quest’ottica, le diverse fasi della valutazione di compatibilità operate dalla Commissione sono significativamente semplificate e le incombenze probatorie in capo agli Stati allentate e controbilanciate da una procedura di gara che gli stessi devono, di regola, porre in essere per concedere l’aiuto. L’attenuazione della preminenza sin qui accordata alla tutela della concorrenza per consentire il superamento della crisi climatica rileva un importante cambio di paradigma dell’Unione Europea, indispensabile per fronteggiare la situazione emergenziale. Nel lungo periodo, tuttavia, l’auspicata integrazione delle politiche ambientali e concorrenziali potrebbe richiedere anche una più stringente attività di regolazione, che ne valorizzi gli aspetti di convergenza.

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NOTE

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