Esaminata la genesi delle politiche europee sull’efficienza energetica, l’A. ne ripercorre l’evoluzione, cogliendone i legami coi fattori di trasformazione dello stesso ordinamento europeo, sostanzialmente legati all’emersione del principio dello sviluppo sostenibile. L’analisi passa a considerare la dimensione multimodale del modello dei dispositivi di efficienza coniati nell’ordinamento europeo, facenti appello ora al mercato, ora agli interventi, variamente congegnati, dei pubblici poteri. Nell’insufficienza e nei limiti di questo modello tradizionale, oltre che nel radicamento di una nuova dimensione dello sviluppo sostenibile, l’A. individua le matrici genetiche del principio dell’Efficienza energetica “prima di tutto”, emergente nel diritto unionale, di cui esamina forza e contenuto, accogliendo un piano d’analisi, volto a evidenziare anche il nuovo ruolo svolto dai pubblici poteri all’indomani del Green Deal europeo.

Estratto

Articolo 1

Oggetto e ambito di applicazione

1. La presente direttiva stabilisce un quadro comune di misure per promuovere l’efficienza ener­getica nell’Unione al fine di garantire il conseguimento degli obiettivi dell’Unione in materia di efficienza energetica e consente ulteriori miglioramenti dell’efficienza energetica. Tale quadro comune ha lo scopo di contribuire all’attuazione del regolamento (UE) 2021/1119 del Parlamento europeo e del Consiglio e alla sicurezza dell’approvvigionamento energetico dell’Unione riducendone la dipendenza dalle importazioni di energia, compresi i combustibili fossili.

ORCID 0000-0002-5090-6885.

DIRETTIVA (UE) 2023/1791 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 13 settembre 2023 sull’efficienza energetica e che modifica il regolamento (UE) 2023/955

SOMMARIO:

1. Efficienza energetica e trasformazioni del diritto unionale - 2. Multimodalità delle politiche di efficienza energetica: limiti e in­sufficienze del modello - 3. L’erompere dell’Energy Efficiency First Principle - 4. Definizione, contenuto, ambito di applicazione del principio - 5. Alcuni rilievi finali - NOTE

1. Efficienza energetica e trasformazioni del diritto unionale

I primi passi mossi dall’Unione europea nel settore delle politiche energetiche e, all’interno di queste, in materia di efficientamento e risparmio energetico risalgono alla crisi petrolifera del 1974 [1]. Risale proprio a quest’epoca l’adozione di una serie di risoluzioni del Consiglio delle Comunità, dirette a contrastare l’impatto negativo dell’aumento del costo dell’energia sui mercati mondiali [2]. Più in particolare, le raccomandazioni del tempo suggerivano agli Stati membri l’adozione di iniziative incidenti sia dal lato della domanda di energia, attraverso la riduzione del tasso di incremento dei consumi, sia dal lato dell’offerta, tramite il potenziamento della produzione interna e la diversificazione degli approvvigionamenti dall’esterno. Pur facendo riferimento promiscuamente a misure di razionalizzazione e risparmio energetico, le proposte auspicavano non solo interventi di riduzione dei consumi tramite cambiamenti di comportamenti individuali, misure queste riconducibili alla nozione di risparmio in senso proprio, ma anche proposte di efficientamento, tramite il miglioramento del rendimento energetico [3]. L’ottica entro cui le istituzioni europee si muovevano era, tuttavia, ancora dominata dall’esigenza di salvaguardia della competitività del sistema economico, messa gravemente a repentaglio dalla profondità della crisi energetica: l’obiettivo ultimo era di garantire «un approvvigionamento sicuro e durevole a condizioni economiche soddisfacenti», condizione questa ritenuta necessaria per il perseguimento degli obiettivi economici e sociali della Comunità [4]. Secondo una linea di sviluppo ben nota al processo di integrazione europeo, nel tempo l’attività di impulso e di indirizzo politico/amministrativo ebbe a tradursi nell’adozione di un’articolata normativa di settore, spesso dai connotati assai specialistici, volta a promuovere mirate politiche di efficientamento energetico [5]. Mentre nelle soft law e negli atti normativi via via adottati, il concetto di efficientamento energetico cominciava ad acquisire una propria autonomia concettuale, distaccandosi dall’amorfa e onnicomprensiva categoria del risparmio energetico [6], il tema dell’efficienza energetica iniziava a sua volta a essere riguardato in una prospettiva più ampia: non più, [continua ..]

2. Multimodalità delle politiche di efficienza energetica: limiti e in­sufficienze del modello

Il carattere proteiforme delle politiche di efficienza energetica, la circostanza cioè che le stesse possano servire interessi tra loro (un tempo considerati) conflittuali [35], consente, comunque, di spiegare perché siffatte politiche abbiano acquisito una crescente rilevanza nello spazio giuridico europeo. Ne costituisce vivida rappresentazione la particolare ricchezza dei dispositivi giuridici sull’efficienza coniati nel diritto unionale. Tuttavia, chi volesse, anche sommariamente, esaminare la natura di siffatti istituti rischierebbe di offrirne una rappresentazione incompleta e parziale, ove non desse, contestualmente, conto del dibattito specialistico, che ne ha preceduto o accompagnato l’introduzione. S’intende far riferimento principalmente ai report e alle raccomandazioni delle organizzazioni sovranazionali, e segnatamente dell’IEA (International Energy Agency), ma anche alla letteratura (grigia e ufficiale), di matrice specialistica, per lo più, a carattere ingegneristico ed economico, la cui analisi può, tuttavia, contribuire a comprendere più nel dettaglio quel fenomeno, sopra solo sommariamente descritto, di progressiva emersione sul terreno giuridico di strumenti e principi di efficienza energetica. Il punto logico di partenza, dal quale prendono usualmente le mosse i sostenitori dell’Energy-efficiency, è che l’efficienza è la fonte di energia non solo più sicura e conveniente, ma anche meno problematica, sotto il profilo della compatibilità ambientale [36]. Ciò nonostante, esisterebbe un Efficiency gap, derivante dal fatto che i diversi attori economici e sociali non sfrutterebbero appieno l’intero potenziale delle tecnologie Energy-efficient, anche dove queste sarebbero in grado di fornire vantaggi al singolo operatore o alla società nel suo complesso [37]. Residuerebbero, pertanto, notevoli margini di miglioramento nella realizzazione dell’efficienza energetica. Gli ostacoli che si frappongono a una piena implementazione delle misure di efficienza energetica sarebbero, secondo questa letteratura, molteplici: la presenza di asimmetrie informative circa l’efficienza dei prodotti; la scarsa, e comunque, non comprovata credibilità delle informazioni rese dagli attori economici; la non completa internalizzazione dei costi ambientali nei prezzi dei combustibili fossili; la presenza di split [continua ..]

3. L’erompere dell’Energy Efficiency First Principle

Il diritto unionale è divenuto, in un arco di tempo relativamente breve, ricco di riferimenti, anche impliciti, all’Efficiency First Principle. Dopo aver ricevuto esplicito riconoscimento nell’ambito del regolamento sulla Governance dell’Unione dell’energia (Reg. (UE) 2018/1999), l’EE1st ha successivamente ricevuto considerazione nel secondo considerando della direttiva 2018/2002/UE, con cui è stata emendata la direttiva quadro sull’ef­fi­cienza energetica 2012/27/UE [70]. In realtà, molteplici disposizioni di quest’ul­tima direttiva già recavano scolpite nella loro ratio tracce evidenti del principio: si pensi alle disposizioni relative agli appalti e a quelle ulteriori sulla revisione della regolazione degli acquisti pubblici e della contabilità [71]. Altri svolgimenti del principio sono stati poi accolti nella nuova regolamentazione sul mercato dell’energia elettrica (direttiva 2019/944 e regolamento 943/2019) [72], specie nelle previsioni relative ai prezzi dinamici dell’energia elettrica, ai piani di sviluppo della rete e ai meccanismi di capacità [73]. L’implementazione del pacchetto “Fit for 55” e, più in particolare, l’adozione nel corso del 2023 della nuova Direttiva sull’efficienza (EE recast Directive (EU) 2023/1791), ha poi ulteriormente arricchito, e in più direzioni, questo già complesso panorama: rafforzando il quadro delle regole costituenti svolgimento del principio; individuando, in modo tecnicamente più pertinente, l’ambito di applicazione generale dell’Efficiency First Principle (cfr. art. 3 [74]); isolando anche alcune fattispecie di maggiore pregnanza – riferite essenzialmente agli appalti e all’adozione dei piani di sviluppo delle infrastrutture energetiche (cfr. artt. 7 par. 1 [75], e 27 [76]) –, in relazione alle quali le amministrazioni sono chiamate doverosamente a confrontarsi col principio dell’efficienza “prima di tutto”, nell’esercizio della loro discrezionalità. Su alcuni di questi svolgimenti si tornerà appresso, sembrando per il momento più opportuno concentrarsi sul processo di graduale emersione del principio dell’Efficiency First. Il primo riconoscimento del principio risale, come anticipato, proprio al regolamento sulla Governance [continua ..]

4. Definizione, contenuto, ambito di applicazione del principio

È, dunque, alla direttiva EE recast (EU) 2023/1791 che occorre oggi far riferimento nell’individuazione del contenuto dell’Efficiency principle. In base alla definizione accolta nel diritto europeo, oramai da ricercare nel­l’art. 3 della sopra citata direttiva, il principio ruota attorno al dovere di presa in considerazione delle “soluzioni di efficienza energetica” nell’ambito “delle decisioni strategiche e di pianificazione” nonché in quelle “relative ai grandi investimenti”, per tali intendendosi quelli eccedenti le soglie di valore individuati nella direttiva stessa. Concentrando, per il momento, l’attenzione sul novero delle soluzioni di efficienza, alcune sono destinate a incidere sull’offerta di energia, siccome dirette a minimizzare le perdite o le dispersioni nelle reti di trasporto, così da assicurare una maggiore efficienza nella conversione, trasmissione e distribuzione di energia [94]. Il dovere di presa in considerazione abbraccia, però, anche, se non soprattutto, le misure di efficienza incidenti sul lato della domanda («le risorse sul versante della domanda e la flessibilità del sistema»). Con questa locuzione, il diritto unionale intende far riferimento, in primo luogo, alle misure in grado di produrre risparmi finali nell’uso dell’energia, ma non solo. Vi rientrano, infatti, anche le misure relative alla «gestione della domanda», per loro natura finalizzate non tanto a conseguire risparmi di energia [95], bensì ad adeguare la reazione alla produzione di energia, tramite uno spostamento del carico della domanda (la c.d. efficienza del sistema) [96]. Si tratta di soluzioni, quest’ultime, destinate ad acquisire nel prossimo futuro una importanza decisiva, in considerazione delle trasformazioni che ineluttabilmente stanno attraversando, modificandolo sensibilmente, il mercato dell’energia, oramai sempre più dominato, per un verso, dalla presenza di fonti di energia rinnovabile, per loro natura intermittenti e incostanti, e, per altro verso, dalla crescita significativa della domanda di energia elettrica, indotta a sua volta dal forzato abbandono delle fonti di energia tradizionali (gas, petrolio e combustibili fossili in genere). Nello scenario che va prospettandosi, la diversa modulazione nel tempo della domanda sarà allora in grado di offrire un [continua ..]

5. Alcuni rilievi finali

Il processo di radicamento nello spazio giuridico europeo delle politiche di efficienza energetica, avviato con la grave crisi petrolifera degli anni Settanta del secolo scorso, conduce nel tempo alla creazione di un’articolata rete di dispositivi giuridici. Si tratta di un fenomeno che non rimane, tuttavia, insensibile alle trasformazioni frattanto intervenute nell’ordinamento europeo, in relazione alle sue finalità e sfere di attribuzione. L’arricchimento, a far data dalla fine degli anni ’80, degli orizzonti entro cui l’ordinamento sovranazionale si muove, contamina ineluttabilmente anche le politiche di efficienza energetica, determinando una torsione della loro finalizzazione ultima. Gli obiettivi della sicurezza energetica, della stabilità dei prezzi e della competitività del sistema economico, rispetto a cui le politiche di efficienza apparivano inizialmente inestricabilmente legate, non diventano di certo recessivi; e neppure l’idea dello sviluppo economico da affidare a un corretto funzionamento del mercato viene chiaramente superata. Ma queste impronte genetiche originarie subiscono una parziale, seppure sensibile, mutazione, in dipendenza della necessità di salvaguardare anche altre istanze, a partire da quelle legate alla protezione delle matrici ambientali, in omaggio al principio, internazionale ed europeo, dello sviluppo sostenibile. Prende, così, forma negli ultimi decenni del secolo passato, un nuovo modello di efficienza energetica, strettamente legato al valore della solidarietà intra/inter generazionale, tradotto operativamente nella multimodalità dei dispositivi giuridici dell’efficienza, in quanto affidato alla creazione di una ricca gamma di strumenti operativi, facenti appello ora al mercato, ora agli interventi, variamente congegnati, dei pubblici poteri. Negli anni più recenti, questo modello subisce, se possibile, un’ulteriore evoluzione, in concomitanza con l’emersione delle sue insufficienze o incompletezze. Il paradigma dell’efficienza energetica in trasformazione, per un verso, riflette il radicamento di una idea forte di sviluppo sostenibile, in cui la necessità di realizzare l’obiettivo del New Deal della decarbonizzazione dell’eco­no­mia conduce alla riscoperta di un ruolo più pronunciato dei pubblici poteri; per altro verso, reclama a sua volta l’elaborazione di [continua ..]

NOTE